中国国有企业改革的实践进程.docx

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中国国有企业改革的实践进程

汪海波中国社会科学院工经所100836

「内容提要」自1978年十一届三中全会以来，中国国有企业的改革实践大体上经历了三个发展阶段：

扩大企业自主权，在一定程度上实现所有权和经营权的“两权”分离，以及建立现代企业制度。

每个阶段的改革都取得了相应的成果，解决了一些问题。

但由于各种复杂因素，也产生了一些新的矛盾和问题。

总之，直到今天尽管国有企业的改革已经取得了重大成就，但国企改革并没有真正、完全到位。

「关键词」经济体制改革/国有企业/市场经济

1978年12月召开的党的十一届三中全会，吹响了中国经济改革的号角。

自此以后，中国逐步走上了市场取向改革的道路。

以此为起点，中国国有企业改革的重大理论，大体上经历三个发展阶段：

全面改进的计划经济理论、有计划的商品经济理论和社会主义市场经济理论。

在这些理论的指导下，国有企业改革实践大体上也经历了三个发展阶段：

扩大企业自主权，在一定程度上实现所有权和经营权的“两权”分离，以及建立现代企业制度。

一、扩大企业自主权的实践（1979-1984年）

在1979年以后的一段实践内，经济体制改革的中心环节是扩大企业自主权。

这个扩大企业自主权的过程大体分为以下三个阶段：

1）1979-1980年扩大企业自主权试点。

2）1981-1982年实行工业经济责任制。

3）1983年以后实行利改税。

（一）1979-1980年扩大企业自主权的试点

1.扩大企业自主权试点的开始。

扩大企业自主权的试点工作最初是在四川省开始的。

1978年第四季度，四川省首先在6个地方国营工业企业进行试点。

当时着重是从发动群众讨论增产节约计划入手，确定在增产增收的基础上，企业可以提取一些利润留成，职工个人可以得到一定的奖金。

这个做法调动了企业和职工的积极性，收到了较好的效果。

1979年1月，四川省委、省政府总结了6个企业进行扩权试点的经验，制订了《四川省地方工业扩大企业自主权、加快生产建设步伐的试点意见》，并决定从1979年起，把扩权试点扩大为100个工业企业。

这些改革措施给四川的工业企业带来了前所未有的活力，取得了显著的经济效果。

试点第一年即1979年，四川省84个地方工业企业的工业总产值比上年增长14.9%，利润增长33%，上缴利润增长24.2%，均高于非试点企业。

（注：

参见《中国经济年鉴》（1981），第Ⅲ-55-19页。

）

2.扩大企业自主权试点的展开。

为了在全国范围内搞好工业管理体制改革的试点工作，并为全国的体制改革摸索经验，1979年7月13日，国务院下达了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于扩大国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等5个改革管理体制的文件。

这5个文件的基本精神就是逐步扩大工交企业的自主权。

扩大企业自主权等5个文件下达以后，全国有26个省、市、自治区在1590个工业企业里进行了试点。

加上有些省、市按自定办法试点的企业，共为2100多户。

这批试点企业的利润约占当时全国工业企业利润的35%，产值约占26%.从试点情况看，利润留成办法，兼顾了国家、企业和职工个人三者的利益，把企业所得、职工福利奖金与企业经营好坏、利润多少直接挂钩，对发挥企业和职工的主动性，促进企业关心生产成果，改善经营管理，起了积极作用。

从1979年到1980年，扩大企业自主权的试点工作不断发展，并具有相当规模。

到1980年底，除西藏外，各省、市、自治区参加试点的国营工业企业已达到6000多个，占全国预算内工业企业42000个的15%，产值占60%，利润占70%.

据对5777个试点企业（不包括自负盈亏的试点企业）的统计，1980年完成的工业总产值比上年增长6.89%，实现利润增长11.8%，上交利润增长7.4%.上交国家的利润占全部实现利润的87%，企业留利占实现利润的10%，其余的3%用于归还贷款和政策性补贴等，增长利润的大部分也归国家。

这表明，扩大企业自主权，实现了增产增收，国家和企业都增加了收入。

但1979年到1980年扩大企业自主权的改革试点工作，也出现了一些新的问题。

主要是在搞活微观经济的同时，宏观的控制和指导没有及时地跟上，出现了一些不按国家计划生产、重复建设、多发和滥发奖金的现象；一些改革措施相互之间不够配套。

（二）1981-1982年全面推行工业经济责任制

1.推行工业经济责任制的历史背景。

第一，工业经济责任制，是在扩大企业自主权的试点基础上发展起来的，又是扩权的继续和深入。

第二，党的十一届三中全会以后，中国农村普遍推行各种形式的联产计酬责任制，取得了显著的成效。

农村改革的成功经验，对工业经济责任制的推行起了极大的启示和推动作用。

第三，1980年，中国出现了严重的财政赤字。

为了增加财政收入，1981年初，各个地区从落实财政任务着手，对所属企业实行了“包干加奖励”的办法。

正是在这种历史背景下，1981年4月，在国务院召开的工业交通工作会议上，明确提出建立和实行工业经济责任制的要求。

2.推行工业经济责任制的政策规定。

1981年9月，国家经委和国务院体制改革办公室根据半年多推行工业经济责任制的实践，下达了《关于实行工业经济责任制若干问题的意见》，（注：

参见《中国经济年鉴》（1982），第Ⅲ—31页。

）明确了工业经济责任制的内容和应遵循的原则以及要注意的问题。

经济责任制是在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。

国家对企业实行经济责任制，在分配方面主要有三种类型，即利润留成、盈亏包干和以税代利，自负盈亏。

企业内部实行经济责任制，是把每个岗位的责任、考核标准、经济效果同职工的收入挂起钩来，实行全面经济核算。

在分配上大体有这样几种形式：

1）指标分解，即将工作量分解为若干个指标，每一种指标与一定的工资和奖金额相联系。

2）计件工资，包括超额计件工资和小集体超额计件。

3）超产奖。

4）定包奖。

5）浮动工资。

从1981年初到1982年底，工业企业在相当广的范围内推行了经济责任制。

在县属以上国有企业中，实行工业经济责任制的企业占80%.

3.推行工业经济责任制的成就。

推行工业经济责任制的成效，主要有：

一是调动了企业和广大职工的积极性，促进了增产增收。

1981年财政收入状况比1980年有明显好转，赤字从上年的127亿元减少到25亿元。

二是促进了企业整顿，企业的经营管理得到了改善和加强。

三是在一定程度上解决了长期存在的“吃大锅饭”、搞平均主义的问题。

四是在一定程度上，改变了对企业统收统支、捆得过死的状况，使企业有了一定的机动财力。

五是实行经济责任制，不仅对一线的生产工人落实了经济责任制，而且对领导干部、技术人员、业务人员和辅助工人也在明确经济责任制的基础上，逐步建立了考核标准和考核办法。

六是实行经济责任制，促进了工业的调整。

但是，在改革中也出现了一些问题。

主要是实行经济责任制与计划管理结合得不够好，在处理国家与企业之间的关系时，企业往往过多地强调自身的利益，一些企业内部的经济责任制还不够落实，在分配上的平均主义问题还没得到有效解决。

（三）1983年以后实行利改税

1.实行第一步利改税。

从1980年开始，曾经在400多个工业企业中进行了以税代利的试点。

试点的效果比较好，参加试点的全部企业，销售收入的增长明显地高于总产值的增长，特别是实现利润和上交税费的增长，大大高于总产值和销售收入的增长。

而且在企业实现利润的增长部分中，保证了大部分以税金和资金占有费的形式上缴国家，企业所得也增加了。

于是，1983年4月24日，国务院批转了财政部关于全国利改税工作会议报告和《关于国营企业利改税试行办法》，（注：

参见《中国经济年鉴》（1984），第Ⅸ—83-86页。

）决定1983年开始进行利改税的第一步，即实行税利并存的制度。

在企业实现利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种形式在国家和企业之间进行合理分配，并从1983年6月1日起开征国营企业的所得税。

据中央17个工业部门和27个省、市、自治区统计，到1983年底，实行利改税第一步的国营工业企业共有26500户，为盈利企业总户数的94.2%.1983年，全国实行利改税的国营企业新增加的收入，以税金和利润形式上缴国家的部分约占70%左右，企业所得约占30%左右，其中用于职工奖励基金的部分约为8%.到1984年，国有企业留利占实现利润的比重，由改革前的5%上升到25%.（注：

《中国经济年鉴》（1985），第Ⅳ—2页；《中国经济年鉴》（1989），第Ⅱ—39页。

）

但是，利改税的第一步还是有缺陷的。

其主要问题有三点：

1）还没从根本上解决好国家同企业的分配关系。

“税利并存”的办法，企业纳税后还保留一块税后利润，国家同企业还得用包干或分成等办法进行再分配，因此还不能真正体现企业的盈亏责任制。

2）由于价格体系不合理，行业与行业、企业与企业之间利润水平悬殊，苦乐不均。

利改税第一步是在这种不平衡、不合理的基础上进行的，因此还没有完全起到鼓励先进、鞭策落后的作用。

3）企业所得税和税后利润的分配，仍然是按照企业的行政隶属关系划分的，也就难于削弱“条条、块块”因自身经济利益而对企业进行不必要的行政干预，行政领导仍然是企业的真正主宰者。

2.实行第二步利改税。

为了克服第一步利改税的各种弊端，1984年9月18日，国务院批转了财政部关于国营企业推行利改税第二步改革的报告和试行办法，（注：

参见《中国经济年鉴》（1985），第Ⅹ—67-70页。

）并决定从1984年10月1日起，试行第二步利改税。

第二步利改税的主要内容，是将国有企业原来上缴国家财政的税利，改为向国家交税，即由原来税利并存改为完全交税。

第二步利改税仍然是在价格不合理、短时期又难于解决的情况下进行的。

它缓解了由价格不合理所带来的矛盾，使企业在利润悬殊状况有所改善的情况下开展竞争，有利于鼓励先进，鞭策落后。

第二步利改税后，企业不再按行政隶属关系上交利润，有利于合理解决“条条”与“块块”、中央与地方的经济关系。

但第二步利改税，也有明显的缺陷和局限。

从本质上说来，无论第一步利改税，还是第二步利改税，都不可能从根本上解决政企分开以及使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体问题。

具体说来，第一、二步利改税都有混淆税利不同功能的不妥之处。

第二步利改税没有也不可能解决合理确定调节税的问题，因而不能解决企业之间的苦乐不均和鞭打快牛问题。

而且，就实践结果看，由于所得税率过高，企业创利大部分都上交国家，严重影响了企业的积极性和发展后劲。

随着时间的推移，这种弊病愈趋严重。

以致后来不得不由实行第二步利改税，改行以承包为重点的多种形式经营责任制。

二、“两权”分离的实践（1985-1992年）

依据有计划的商品经济理论，在1984-1992年期间，国有企业进行了以“两权”分离为特征的改革。

这项改革主要包括两个方面：

1）对国有大中型工业企业实行承包责任制（这是重点）。

2）对国有小型工业企业实行租赁经营责任制。

另外，对少数有条件的大中型工业企业还实行了股份制试点。

（一）对国有大中型工业企业普遍实行承包制

1.承包制的开始推行。

经过1979-1984年的改革（包括扩大企业自主权、实行经济责任制和第一步利改税），总的说来，国有企业活力有了一定的增强。

由于许多扩权措施不落实，特别是由于这些改革本身的局限性，国有企业特别是国有大中型企业还没有真正活起来。

据统计，1984年全国独立核算的大中型工业企业5837个，占工业企业总数不到2%，占固定资产总数的66%，占工业总产值的47%，占上缴利税的66%.其中，搞得比较活的只占大中型企业总数的15%左右，处在变活过程之中的占65%左右，基本没有活起来的占20%左右。

（注：

《改革开放十四年纪事》，中共中央党校出版社1993年版，第504页。

）1984年10月以后实行的第二步利改税，虽有积极作用，但也由于其本身的局限性，特别是由于所得税率过高，影响了企业的积极性和发展后劲，以致造成了工业企业利润从1985年8月至1987年3月连续20个月滑坡的严重后果。

（注：

杨启先主编：

《国有企业改革的基本出路》，中国大百科全书出版社1993年版，第2页。

）

因此，在1986年进行承包经营责任制试点的基础上，1987年5月国务院决定在全国普遍推广承包经营责任制。

当时，促成这一点的还有一个重要因素。

1987年第一季度，预算内工业企业成本比上年同期上升5%，亏损面增加40%，财政收入下降2.3%.（注：

《中国经济年鉴》（1988），第Ⅱ-2页。

）这似乎是经济滑坡的预兆。

为了防止这一点，推广承包经营责任制，就成为势在必行的事了。

经过推广，到1987年底，在11402户国有大中型工业企业中，实行承包经营责任制的达8843户，占企业总数的77.6%.其中，实行两保一挂的（即保上交利税和技术改造，上交利税与工资总额挂钩）为1364户，占承包企业总数的15.4%；实行上交利润递增包干的为2029户，占22.9%；实行上交基数包干、超收分档分成的为3337户，占37.7%；实行企业资产经营责任制的（即对企业增长利润只收3.5%的所得税，并将税前还贷改为税后还贷）为580户，占6.6%；实行亏损包干的为683户，占7.7%.承包期在三四年以上的，占承包企业总数的64%.

推行承包经营责任制，增强了企业活力，使承包企业的经济效益一般均好于未实行承包的企业。

同1986年相比较，1987年实行承包的国有大中型工业企业完成产值2452.1亿元，增长11%，比未实行承包的企业增幅高出0.5个百分点；销售收入2797.2亿元，增长18.2%，比未实行承包的企业增幅高出2.3个百分点；实现利润291.1亿元，增长14.8%，比末实行承包的企业增幅高出10.2个百分点；上交国家财政收入增长4.7%，而未实行承包的企业还下降了21.8%.（注：

《中国经济年鉴》（1988），第Ⅳ—10、37页。

）

当然，这年推广的承包经营责任制也有许多不完善之处。

诸如企业上交国家的指标偏低于甚至负盈不负亏；企业之间也存在苦乐不均，以致鞭打快牛；企业内部责任制也不健全；企业通过涨价获取刊润；企业留利中用于发展生产的部分偏少，用于职工消费的部分偏多。

2.承包制的进一步发展。

在上述暂行条例的规范和指导下，1988年以后承包经营责任制又得到达一步推广，并获得了较好的经济效益。

依据对9937个国有大中型企业的调查，1988年已有9021个实行了各种形式的承包经营责任制，占企业总数的90.8%.其工业产值比上年增长12.5%，比全部大中型工业企业增幅高出0.5个百分点；实现利税比上年增长20.8%，增幅也高出2个百分点。

（注：

《中国经济年鉴》（1989），第Ⅳ一7页。

）

到1990年，大多数实行承包经营责任制企业的第一轮承包期已经到期。

但“八五”计划规定，“八五”期间（1991-1995）还要“继续坚持和完善企业承包经营责任制”。

（注：

《中国经济年鉴》（1991），第Ⅰ—67页。

）据此，1990年开展了第二轮承包合同的签订工作。

到1991年初，已有95%的企业签订了新一轮承包合同。

（注：

《中国经济年鉴》（1992），第47页，）

在签订第二轮承包合同时，针对当时这方面存在的问题，进一步完善了承包经营责任制。

主要是：

形成了包括企业的经济效益指标、发展后劲指标和管理指标在内的综合配套的承包指标体系；调整了承包基数和上交比例；加强了企业的盈亏机制和企业经营者的竞争机制。

总起来说，从1987年开始普遍推广企业承包经营责任制以来，国有大中型企业的活力是有增强的。

依据对710家国有大中型工业企业的调查和统计，1987年活力强的企业有107家，占总数的15.88%；活力中等的有355家，占52.83%；活力弱的有209家，占31.1%.但到1991年，活力强的增加到157家，比重上升到22.11%；活力中等的增加到358家，比重下降到50.42%；活力弱的减少到195家，比重下降到27.47%.企业活力的增强，主要得益于实行承包经营责任制。

在被调查的710家企业中，实行国家统负盈亏的企业有18家，其活力度由1987年的61.3%下降到1991年的61.0%；而实行承包经营的有600家，其活力度由62.7%上升到64.1%.（注：

《中国企业活力定量评价》，中国国际广播出版社1995年版，第233、237页。

）这些数字表明，在改革的进程中，承包经营责任制是起过积极作用的。

但承包经营责任制仍然有重大局限。

从根本上说来，承包经营责任制的局限性在于：

它不能真正做到政企分开，并使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，不可能使企业经营机制发生根本转变。

因而不能从根本上解决企业活力问题。

我们在前面例举的710家国有大中型工业企业的材料，固然证明了承包经营责任制可以在一定程度上增强企业的活力，但这个材料同时也说明经过1987-1991年5年的实践，活力中等和活力弱的企业的比重还占到77.89%.另据20世纪90年代初对31个省、直辖市、自治区和计划单列市的统计分析，在国有大中型工业企业中，有活力的仅占20%，有潜力搞活的占50%，无活力的占30%.（注：

《中国大中型企业改革与发展之路》上册，中共中央党校出版社1993年版，第527页。

）形成这种活力不强的状况，有多方面的原因。

但也证明靠承包经营责任制不能从根本上解决企业活力问题。

（二）对国有小型工业企业实行租赁制

1.租赁制的实施。

租赁经营责任制与承包经营责任制都实现了所有权与经营权的某种分离。

但前者分离的程度更大，因而实行租赁经营责任制企业的自主权更大，在它适用的国有小型企业范围内增强企业活力作用也更大。

所以，在1987年普遍推行承包经营责任制以前，就在一些小企业中进行了租赁经营责任制的试点。

在这以后，对国有小型工业企业，除了对其中的一部分实行承包经营责任制和有偿转让给集体与个人以外，重点是推行租赁经营责任制，并取得了进展。

到1987年底，在88000个国有小型工业企业中，实行租赁经营承包经营、承包经营和转让的达到40000个，占总量的46%.（注：

《中国经济体制改革十年》，第797页。

）依据对43935个国有小型工业企业的调查，到1988年底，实行租赁制和其他经营方式的企业已经达到24660个，占总数的56.1%.而且，实行租赁制的企业也普遍取得了较好的经济效益。

（注：

《中国经济年鉴》（1989），第Ⅳ—7页。

）

（三）推行股份制企业试点

1984年以后，在党的十二届三中全会关于要实现所有权与经营权适当分开，使企业成为相对独立的经济实体的精神指导下，股份制的试点也正式展开。

据对34个省、自治区、直辖市和计划单列市的不完全统计，到1991年底，全国共有各种类型的股份制试点企业3220家（不包括乡镇企业中的股份合作制和中外合资、国内联营企业）。

其中，法人持股的试点企业380家，占总数的12%；内部职工持股的2751家，占85%；向社会公开发行股票的89家，占3%.

在这3220家股份制试点企业中，按所有制分，原来为集体所有制企业的占63%，原来为国有企业的占22%；按行业分，工业企业1781家，占55%，商业企业942家，占30%，另有金融企业171家，建筑企业58家，交通运输企业28家，其他行业210家，合计占15%.可见，在股份制试点企业中，主要是公有制企业和工商企业。

在地区的分布方面，股份制试点企业主要集中在东部地区。

其中，内部职工持股的股份制试点企业主要集中在辽宁、山东、黑龙江等省。

据统计，这3省内部职工持股的股份制试点企业约占全国同类企业的80%；向社会公开发行股票的股份制试点企业则主要集中在上海、深圳、浙江、四川等地，共65家，约占全国同类企业的73%.

内部职工持股的股份制试点企业，虽然占试点企业总数的绝大多数，但规模都不大。

其中，职工持股金额约3亿元，占企业股金总额的比重不到20%.而89家公开向社会发行股票的股份制试点企业的规模则较大，共有股金总额58.1亿元。

其中，国家股27.4亿元，占总数的47%；企业法人股16.8亿元，占29%；个人股8.3亿元，占14%；外资股5.6亿元，占10%.

在89家向社会公开发行股票的试点企业中，上海、深圳有34家在这两市的证券交易所上市，浙江一家企业在上海证券交易所上市。

（注：

中国经济体制改革杂志社编：

《股份制企业组建和试点政策汇编》，企业管理出版社1992年版，第25、27页。

）据统计，1992年，全国股份制试点企业又发展到3700家，在上海、深圳证券交易所公开上市的有92家。

（注：

《中国经济年鉴》（1993），第53页。

）

股份制试点企业的经验表明：

实行这种企业组织形式，有利于根本转变企业经营机制，使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，有利于增强企业活力，有利于国有资产的保值和增值，有利于筹集资金，有利于促进经济结构的调整。

但在这期间，股份制试点方面仍然存在许多亟待解决的重大问题。

1）有些试点企业不进行资产评估，或评估过低。

在企业内部职工持股的股份制试点企业中，多是以企业账面净产值折投，既未计算土地使用费、厂房和设备的重置价值，也未考虑企业的无形资产；有的甚至根本不进行资产评估。

这就导致国有资产的流失。

2）有些试点企业不按股份制原则办事。

有的试点企业违背股权平等、同股同利原则，对国家股、法人股和个人股实行不同的分红率，一般是个人股高于国家股、法人股。

有的试点企业混淆股权与债权、股票收益与利息收入的原则区别，对股票既保息又分红，而且实行股息进成本。

有的企业不开股东会，董事会由上级主管部门任命，董事会也不健全，甚至形同虚设。

3）有关部门对股份制试点企业的管理仍然采取原来的老办法，使得股份制试点企业无法正常运转。

4）在股票的发行和交易方面，由于供求关系严重失衡，引起股价波动幅度过大，出现过度投机。

解决上述问题的关键，在于使股份制企业和股票市场的组织、运作，以及政府对它们的监管实行规范化和法制化。

为此，1992年5月15日国家经济体制改革委员会、国家计划委员会、财政部、中国人民银行、国务院生产办公室根据同年《国务院批转国家体改委、国务院生产办关于股份制企业试点工作座谈会情况报告的通知》的要求，发布了《股份制企业试点办法》。

（注：

参见《中国经济年鉴》（1993），第605-607页。

）该办法依据国际经验并结合中国实际情况就股份制企业试点的一系列基本问题初步作了规定。

包括股份制企业试点的目的、原则、组织形式、股权设置、企业内部职工持股、试点范围、组建、审批程序和政府管理几个方面。

三、建立现代企业制度的实践（1993-2003年）

（一）建立现代企业制度的试点

20世纪90年代初，中国公司制企业已经发展到了很大的规模，但很不规范。

为了积极稳妥地推进国有企业建立现代企业制度的工作，还需进行这方面的试点。

1993年12月，国务院建立了现代企业制度试点工作协调会议制度，由国家经贸委和国家体改委等14个部委、局参加，并由有关部委起草试点方案。

到1994年11月初，形成了以党的十四届三中全会决议和《公司法》为依据的、并经国务院原则同意的《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案（草案）》。

该方案就试点的一系列基本问题作了规定。

（注：

详见《全国建立现代企业制度试点工作会议文件汇编》，改革出版社1995年版，第120-131页。

）

1.试点的内容。

主要包括：

第一，完善企业法人制度。

第二，确定企业国有资产投资主体。

第三，确立企业改建为公司的组织形式。

第四，建立科学规范的公司内部组织机构。

第五，改革企业劳动人事工资制度。

第六，健全企业财务会计制度。

第七，发挥党组织的政治核心作用。

第八，完善工会工作和职工民主管理。

2.试点的配套措施。

主要有：

第一，转变政府职能，改革政府机构。

第二，调整企业资产负