第八章土地法制与监察.docx
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第八章土地法制与监察
第八章土地法制与监察
土地法与土地法律关系
1．土地法
✧土地法是调整以土地为客体而形成的各种社会关系的法律规范的总称。
✧狭义的土地法，仅指以土地法命名的法律规范。
✧广义的土地法，不仅包括以土地法命名的法律规范，而且包括其它以调整土地关系为内容的法律规范，如土地管理法、基本农田保护条例、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等。
2．土地法的特征
土地法既包括财产法规范，又包括行政法规范
土地法既包括实体法规范，又包括程序法规范
土地法既包括强制性规范，又包括任意性规范
3．土地法的调整对象
土地法的调整对象是土地法律规范所调整的以土地为客体而产生的各种社会关系。
土地法所调整的社会关系主要是民事法律关系和行政法律关系。
4．土地法的调整方法
民事调整方法：
是指在调整土地财产法律关系时适用的平等、自愿、等价、有偿的法律调整手段。
行政调整方法：
是指在调整土地行政法律关系时适用的管理、监督的法律调整手段。
5．土地法在法律体系中的地位
按我国现行的法律体系，土地法是属于经济法范畴的。
其构成体系包括以下几个层次：
①宪法
②法律
③土地行政法规
④地方性土地法规
⑤土地行政规章
⑥地方土地规章
6．土地法律关系特征
土地法律关系是人与人之间的关系，是人们在开发、利用、保护和管理土地的过程中，依法所发生的一种社会关系。
土地法律关系是一种意志关系，是社会关系参加者在国家意志的指导下，结成的一种关系。
土地法律关系是以权利义务为内容的。
7．土地法律关系的主体：
国家、国家机关、社会组织、公民
此外，三资企业也可作为土地法律关系主体参加土地使用权法律关系，但它是由专门法规来调整。
8．土地法律关系的内容
土地法律关系的内容是指土地法律关系主体所享有的土地权利和承担的义务。
土地权利和土地义务内容具有民事性质
土地权利和土地义务的内容具有行政性质
9．土地法律关系的分类
按土地法律关系的性质和内容划分
①土地所有权法律关系
②土地利用与保护法律关系
③土地使用法律关系
④土地征用法律关系
⑤土地行政法律关系
⑥土地税收法律关系
按土地法律关系主体双方所处地位进行划分
①权利、义务基本对等的法律关系
②权利、义务不对等的法律关系
按土地法律关系的形成是否双方意原划分
自愿性法律关系
强制性法律关系
土地法律责任
10.土地法律责任
土地法律责任：
是指因违反土地管理法律、法规而必须承担的责任。
承担土地法律责任的前提是行为人具有土地违法行为。
土地违法行为：
是指有社会危害性的、有过错的不合法行为。
不履行法定义务，违反法律的规定，滥用权利都可以构成违法。
土地违法行为的特点：
1构成土地违法的只能是行为，即作为或不作为。
2土地违法行为是有过错的不合法的行为。
③行为的违法性是行为的社会危害性的法律表现。
11．土地违法行为的种类
行政违法行为：
是指违反由行政法规所调整的社会关系秩序和国家机关、社会组织、企业的纪律，依其社会危害性的程度，法律不认为是犯罪，但仍应承担法律责任的行为。
民事违法行为；可分为两大类：
债的不履行和侵权行为。
犯罪：
犯罪是指违反刑法应受到的刑罚处罚的行为。
犯罪属于严重违法，其社会危害性大
12．土地法律责任的种类及责任
土地行政违法行为
土地民事违法行为
土地刑事违法行为
13．买卖或者以其他形式非法转让土地的法律责任
买卖或者以其他形式非法转让土地的认定：
只要实际上发生了一方违法地将土地权利完全转移给另一方，另一方支付价金，则可以认定为买卖。
除此形式之外的不符合法律规定的条件将土地权利转移的行为，即为“以其他形式非法转让土地”。
对买卖或者以其他形式非法转让土地的处罚
a.没收违法所得。
违法所得的内容包含了金钱和土地，均属没收之列
b.限期拆除新建的建筑物和其他设施。
c.没收新建的建筑物和其他设施。
d.罚款。
e.行政处分。
买卖或者以其他形式非法转让土地的单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。
f.刑事责任。
情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第228条时，构成非法转让土地使用权罪的情形。
应当依法由检察机关提起公诉，依照刑事诉讼的有关规定追究刑事责任。
14．破坏耕地的法律责任
对破坏耕地行为的认定
一是占用耕地建窑、建坟；
二是未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，使土地种植条件遭到破坏。
三是因土地开发造成土地沙化、盐碱化的。
认定破坏耕地行为，一个非常重要的标准就是耕地质量受到破坏。
对破坏耕地行为的处罚
a.责令限期改正或者治理。
b.罚款。
对于破坏耕地的行为，可以并处罚款，
c.刑事责任。
当破坏耕地的行为触犯《中华人民共和国刑法》第342条时，即构成破坏耕地罪，承担相应的刑事责任。
15．非法占用土地的法律责任
对非法占用土地行为的认定
一是未经批准，擅自占用土地的行为；
二是采取各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地的行为；
三是超过批准的数量，多占土地的行为。
四是超过省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准，多占土地的行为。
对非法占用土地行为的处罚
a.责令退还非法占用的土地。
b.限期拆除新建的建筑物和其他设施。
c.没收新建的建筑物和其他设施。
d.罚款。
e.行政处分。
f.刑事责任。
情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第342条时，行为人应当承担刑事法律责任，包括有期徒刑或者拘役、单处或者并处罚金等。
需要说明的是，构成此罪，必须是非法占用耕地。
16．农村村民非法占用土地建住宅的法律责任
农村村民非法占用土地建住宅的认定
一是农村村民未经批准非法占用土地建住宅；包括厨房、厕所
二是农村村民采用欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅；
三是农村村民建住宅的面积超过了省、自治区、直辖市规定的标准。
认定农村村民非法占用土地建住宅，其主体必须是没有城镇户口的农村村民。
对农村村民非法占用土地建住宅的处罚
一是责令退还非法占用的土地；
二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
17．非法批地的法律责任
对非法批地行为的认定
一是没有批准权的单位非法批准
二是虽有批准权但超越了批准权限而非法批准，
三是违反土地利用总体规划而非法批准，
对非法批地行为的处罚
行政处分和刑事责任。
非法批地行为，在行政上是一种渎职行为，要承担行政法律责任，主要是对非法批地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或上级机关，依据《国务院关于行政机关工作人员奖惩暂行规定》给予行政处分。
当非法批准征用、占用土地，情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第410条。
构成非法批准征用、占用土地罪时，要依照《刑法》的有关规定，承担有期徒刑或者拘役的刑罚处罚。
对非法批准的土地的处罚
当事人必须予以退还。
如果拒不退还的，当事人就要承担非法占用土地的法律责任，包括责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款等。
但是因非法批准而使用土地的当事人，因退还土地而遭受的损失，可以依法申请行政赔偿。
18．非法侵占、挪用征地费的法律责任
对非法侵占、挪用征地费行为的认定
非法侵占征地费，是单位或个人将属于农民集体所有的土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为已有的行为；
非法挪用征地费，是单位或个人将被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费挪作他用，以谋取利益的行为。
对非法侵占、挪用征地费行为的处罚
刑事责任和行政处分。
19．拒不交还土地的法律责任
对拒不交还土地行为的认定
一种是依法收回国有土地使用权，当事人拒不交还土地的，
另一种情况是临时使用土地期满，当事人拒不交还土地的。
对拒不交还土地行为的处罚
责令交还土地，并处以罚款。
20．非法转让集体土地的法律责任
非法转让集体土地行为的认定
一是将农民集体的土地使用权出让给单位或个人进行非农业建设；
二是将农民集体的土地使用权有偿或者无偿地转让给单位和个人进行非农业建设；
三是将农民集体的土地使用权出租给单位或个人进行非农业建设。
但是，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使集体土地使用权发生转移的，不构成非法转让集体土地行为。
非法转让集体土地行为的处罚
责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
21．土地行政主管部门工作人员的法律责任
对土地行政主管部门工作人员违法行为的认定
《中华人民共和国土地管理法》规定，土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚构不成犯罪的，依法给予行政处分。
对土地行政主管部门工作人员违法行为的处罚
刑事处罚和行政处罚
土地行政复议与行政诉讼
22．土地行政复议
土地行政复议是指公民、法人或者其他组织不服土地行政机关对其作出的具体土地行政行为，依法在规定的时间内，向上一级土地行政机关提出申诉，上一级土地行政机关受理后，依法对具体行政行为是否合法与是否重新进行审查判断，并作出裁决的活动。
依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，享有土地行政行为的机关是县级以上（包括县级）的土地管理部门。
23．土地行政复议具有以下特征：
土地行政复议的主管机关通常是作出土地行政决定的上一级土地管理部门。
土地行政复议是以一定的行政争议为其处理内容和适用范围的。
首先以行政争议作为对象，土地行政复议只处理发生于土地行政主体与其管理相对人之间因土地行政行为而发生的纠纷。
土地行政复议是以土地行政相对人提起复议申请而引起的。
没有土地行政相对人的申请，该复议行为不得开始。
土地行政复议申请必须在法律、法规规定的期限内提出。
《行政复议条例》第二十九条第一款规定：
“公民、法人或其他组织向有管辖权的行政机关申请提出复议，应当在知道具体行政行为之日起15日内提出，法律、法规另有规定的除外。
”如果申请人超过了法定的申请期限，土地行政复议机关有权拒绝受理。
土地行政复议对土地行政行为的合法性与合理性均进行审查。
土地行政复议必须对下级土地管理部门作出的具体行政行为作出明确的裁定，正确的予以维持，错误的予以撤销，失当的予以更改。
行政行为复议不适用调解方式。
此外，如果土地行政复议机关在法定期限内未做出答复，申请人有权在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，提起行政诉讼应以作出原行政行为的土地管理部门为被告。
24．土地行政复议管辖
对于土地行政复议，应当由作出处罚具体行政行为的上一级土地主管部门管辖，而非由作出处罚具体行政行为的部门所隶属的人民政府来管辖。
25．土地行政复议的决定。
a.具体土地行政行为适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，事实清楚，符合法定权限和程序的，决定维持；
b.具体土地行政行为有程序上的不足的，决定被申请人补正；
c.具体土地行为有下列情形之一的，即决定撤销、变更，并可以责令被申请人重新作出具体行政行为：
第一，主要事实不清的；第二，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令错误的；第三，违反法定程序影响申请人合法权益的；第四，超越或者滥用职权的；第五，具体行政行为明显不当的。
d.被申请人作出的具体行政行为侵犯申请人的合法权益造成损害，申请人请求赔偿的，复议机关可以责令被申请人按照有关法律厂、法规的规定负责赔偿。
26．复议决定的期限和执行
土地行政复议应当在受到复议申请之日起两个月内作出复议决定。
申请人对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。
复议机关作出行政复议决定，应当采用书面形式，复议机关作出复议决定书以后，即将复议决定送达当事人。
复议决定书一经送达，即发生法律效力。
对申请人愈期不起诉又不履行复议决定的，如果复议维持原具体行政行为，则由作出具体行政行为的土地行政机关申请人民法院强制执行，如果复议机关改变了原来具体行政行为的，由复议机关申请人民法院强制执行。
26．土地行政诉讼
土地行政诉讼是指公民、法人或者其他行政组织认为土地行政主管部门作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，并由法院审理后，依法作出裁决的活动。
原告是作为土地管理相对方的公民、法人或者组织。
这里的原告必须与作出土地具体行政行为有直接的利害关系。
被告是享有土地行政行为的土地管理部门或者土地行政复议机关。
28．土地行政诉讼的特殊原则
被告负举证责任的原则。
诉讼期间不停止具体行政处罚行为执行的原则。
不适用调解和不适用反诉原则。
29．土地行政诉讼的管辖：
级别管辖、地域管辖和裁定管辖
（1）一般的土地行政诉讼案件由作出土地行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。
（2）中级人民法院管辖的第一审土地行政诉讼案件主要有两类：
一是对国家土地管理部门作出的土地行政诉讼案件；二是本辖区内重大复杂的土地行政案件。
（3）高级人民法院管辖本辖区内重大复杂的第一审行政诉讼案件。
（4）最高级人民法院管辖全国范围内重大复杂的第一审行政诉讼案件。
（5）当事人对复议机关改变原具体行政行为不服，向人民法院起诉的案件由复议机关所在地人民法院管辖。
在土地行政诉讼中，已经受理案件的法院发现不属于自己管辖时，可以将案件移送到有管辖权的法院受理。
同时，有管辖权的法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，或者两个以上法院对管辖权有争议又不能协商解决的，由上一级人民法院指定管辖。
30．土地行政诉讼程序
起诉。
当事人对行政处罚不服的，可以在接到行政处罚决定之日起十五日内，向人民法院起诉。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日之内，向人民法院起诉。
属于土地行政诉讼范围内的土地行政诉讼案件，有关法律、法规对起诉期限未作规定的，依照《行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他经济组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道具体行政行为之日起3个月内提出；
受理
经过审查认为应当立案受理的，应当自在接到诉状之日起7日内立案受理；认为不应当立案受理的，应当在法定期间内作出不予受理的裁定。
当事人对此裁定不服的，可依法提起上诉。
审理
（1）审理准备。
人民法院在立案之日起5日内，应当将起诉副本发送被告。
被告应当在接到起诉副本之日起10日内向人民法院提交作出具体处罚行为的有关材料，并提起答辩状。
人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。
被告土地管理部门不提起答辩的，不影响人民法院受理。
审理的方式。
审理土地行政诉讼案件，除涉及国家机密、个人隐私和法律另有规定的外，一律公开审理。
审查
土地监察的过程、形式和方法
31.土地监察
土地检察是土地监督检查的简称。
它是指县级以上人民政府土地行政主管部门按照法定程序和方式，依法对本行政区域内土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的活动。
土地监督检查的主体是指国土资源部，省、自治区、直辖市土地行政主管部门，设区的市、自治州土地行政主管部门以及市、县土地行政主管部门。
土地监督检查的对象土地管理的相对人、土地行政主管部门
32．土地检察的任务
监督检查土地管理法律、法规的贯彻执行情况
受理对土地违法行为的检举、控告
调查土地违法案件
受理不服土地行政处罚决定申请复议的案件
指导、监督检查下级土地管理部门的土地监察工作
协助有关部门调查处理土地行政管理人员在依法执行职务时遭受打击报复的案件
33．土地监察的形式
事前监察、事中监察与事后监察
普遍监察与专门监察
内部监察和外部监察
自力监察和他力监察
守法监察和执行监察
一般职能的监察和专门职能的监察
34．土地监察的基本方法
超前控制方法
跟踪检查方法
目标管理方法
土地违法案件的处理
35．土地违法案件
土地违法案件是指违反土地管理法律、法规，需要追究法律责任的行为，经土地行政主管部门立案所形成的案件。
构成土地违法案件必须具备下列要素：
（1）必须有土地违法行为发生；
（2）土地违法行为必须达到需要追究法律责任的程度；
（3）需要追究法律责任的土地违法行为，必须经土地管理部门受理和立案。
36．土地违法案件的类型
非法占用土地案件。
包括未经批准，擅自占用土地；弄虚作假，骗取批准占用土地；超过批准数量使用土地；经非法批准而占用土地等类型。
非法转让土地案件。
包括买卖土地；以其它形式非法转让土地两类。
非法行使征用、使用土地批准权案件，包括无权批准而非法批准、有一定批准权但超越批准权而非法批准（即超量批准、越类批准、变类批准、越域批准、分散批准或违禁批准）等类型。
应交还而拒不交还土地案件。
破坏土地资源案件。
非法占用征地费案件。
侵犯土地权属案件。
违反《土地复垦规定》案件。
违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》案件。
37．土地违法案件级别管辖
（1）县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内的发生的土地违法案件。
按照规定报由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。
（2）设区的市已实行土地监察集中统一管理体制的，由市人民政府土地管理部门管辖所辖区内的土地违法案件，按照规定应当报由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。
（3）政府非法批地的土地违法案件，由上级人民政府土地管理部门管辖。
（4）国土资源部受理国务院交办的省级人民政府非法批地的案件或者其他案件，在全国范围内有重大影响的案件和法律、法规规定由其管辖的案件。
（5）有管辖权的土地管理部门因特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民政府土地管理部门指定管辖。
管辖权有争议的土地案件，争议双方应当协商解决，协商不成的，报共同的上级人民政府土地管理部门指定管辖。
38．土地违法案件的地域管辖
跨行政区域土地违法案件的管辖。
有些土地违法行为的标的物涉及到两个或两个以上的行政区域，当这种情况发生时，应由共同的上级土地管理部门管辖。
若这两县不属于同一地区，属于同一个省，该案件则应由省级土地管理部门管辖；若两个县分属两个省，则应由国家土地管理局管辖。
飞地、插花地的管辖。
对飞地和插花地上的土地违法行为，原则上仍按土地的归属确定管辖。
但有一种情况比较容易产生疑问，如甲县在乙县有一块飞地，丙县某单位经乙县土地管理部门批准使用该土地。
而甲县土地管理部门认为该单位违法占用土地，按一般原则应由甲县土地管理部门管辖此案件。
在此案件中，实际违法人应是乙县土地管理部门，因此也应该由甲、乙县共同的上级土地管理部门管辖，才能便于案件处理。
39．土地违法案件裁定管辖
（1）移送管辖。
是指某一土地管理部门将已经受理的不属于自己管辖的案件移送给有管辖权的土地管理部门。
移送管辖必须具备三个条件：
①移送土地管理部门已受理某一案件；②移送土地管理部门对该案件无管辖权；③受移送的土地管理部门对该案确有管辖权。
（2）移转管辖。
移转管辖又称管辖权的转移。
即由上级土地管理部门决定或同意，把某案件的管辖权由上级土地管理部门移转给下级土地管理部门或者由下级部门移转给上级土地管理部门。
移转管辖是有管辖权的土地管理部门将管辖权交给本来没有管辖权的土地管理部门，这种移转在上下级之间进行，是级别管辖的一种变通措施，赋予上级土地管理部门灵活处理的权力，有利于土地管理部门在办案中排除干扰，减少阻力，提高办案质量。
下级土地管理部门只能提出管辖权转移的建议，没有决定权。
（3）指定管辖。
指定管辖是指上级土地管理部门将某一案件指定下级土地管理部门管辖。
指定管辖有两种情况：
一是由于特殊原因，致使有管辖权的土地管理部门不能行使管辖权。
这里所说的“特殊原因”主要是指水灾、地震等自然灾害、战争、意外事故以及法律上规定的其它原因。
二是土地管理部门之间对管辖权发生争议且协商不成的。
例如行政区域变动期间发生的案件，往往造成上述情况，应由共同的上级土地管理部门指定管辖。
（4）查处管辖。
上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处。
下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门处理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。
上级人民政府土地管理部门对交由下级人民政府土地管理部门查处的土地违法案件，必要时可以督促办理。
上级人民政府土地管理发现下级人民政府土地管理部门对依法由其管辖的土地违法案件不查处或者不及时查处的，可以发出土地违法案件查处督办通知书，必要时可以自己查处。
40．土地违法案件处理的程序
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