海关集装箱安全监管研究鉴于天津港爆炸事故概论.docx

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海关集装箱安全监管研究鉴于天津港爆炸事故概论

内容摘要:

海关监管是海关依法对进出境运输工具、货物、物品实施的一种行政执法活动。

本文基于天津港集装箱爆炸事故，重点分析我国集装箱安全监管的制度及现状，并结合美国集装箱安全监管的制度，提出针对我国海关集装箱安全监管的对策建议。

关键词：

海关安全监管；集装箱；天津港

Abstract:

Customssupervisionisakindofadministrativelawenforcementactivitiesofthecustomsinaccordancewiththelawfortheimplementationofinwardandoutwardmeansoftransport,goodsandarticles.ThebasedonTianjinPortContainerexplosion,focusingonanalysisofthesystemandpresentsituationofcontainersafetysupervisioninourcountry,andputforwardcountermeasuresandsuggestionsforChina'scustomscontainersafetysupervisionaccordingtothesystemofcontainersafetyregulationintheUnitedStates.

Keywords:

Customssafetysupervision;Container;Tianjinport

第一章绪论1

（一）研究背景1

（二）研究意义1

（三）研究综述2

（四）研究内容3

第二章我国集装箱安全监管制度5

（一）对集装箱承运人的监管......5

（二）对集装箱货物的监管......5

（三）对集装箱箱体的监管......5

（四）我国集装箱安全监管现状6

第三章天津港事故反思8

（一）天津港事故过程8

（二）天津港爆炸事故原因8

（三）天津港爆炸事故监管漏洞9

第四章美国海关集装箱安全监管策略及启示10

（一）组织结构......10

（二）软件系统......10

（三）查验硬件系统......10

（四）美国海关启示11

结语13

参考文献13

致谢15

第一章绪论

（一）研究背景

随着中国逐渐深入参与全球一体化竞争之中，我国海关所面临的监管大环境也发生了极大的变化。

海关工作重点逐渐由税收变向安全，海关不在仅仅要面对走私行为，还需要保卫国家安全。

经济发展、执法环境改变都对海关的监管提出新的要求：

怎么样才能解决好严密监管与高效运作的矛盾。

海关有关部门既要规范和简化通关手续，提高通关效率和服务水平，还要防范、化解由此所产生的风险，有效地履行海关监管职责。

2015年8月12日，成立不到两年的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司的集装箱堆场突然起火并引发连续爆炸，此次事故共造成165人遇难，798人受伤，大量商品汽车、集装箱、建筑物等受到损失，直接造成经济损失约68.66亿元。

发生如此重大的港口安全事故与天津港海关的集装箱监管有着一定的关系，因此反思海关如何在集装箱监管中更好地履行自身职责，对完善海关集装箱安全监管具有重要的意义。

天津海关在本次天津港爆炸事件集装箱安全监管中存在以下问题：

一是缺少行之有效的监控技术，无法及时发现运载危险货物的集装箱；二是缺乏配备监测集装箱内货物的专业设备，造成集装箱内部货物信息缺失。

海关有关部门在集装箱监管过程中仅掌握了已申报的危险品集装箱信息，并没有掌握普通集装箱的相关信息，难以保证其中不会存在一些企图以普通货名申报的危险品集装箱，后果可想而知；三是海关内部的管理部门尚未形成合作机制，如海关、国检、海事等关区行政机关在集装箱监管的管理链条中各司其职，各单位之间缺乏有效的信息共享、合力查处的执法联动机制，让违法者有机可乘，进而逃避或减轻行政处罚，形成违法成本过低、守法成本过高的不良风气，造成部分企业或其代理人铤而走险选择谎报、瞒报的路径，直接增加了危险品集装箱对社会安全的危害和海关监管的难度；四是诚信管理在海关监管中未充分发挥作用，据了解，当前海关对危险品集装箱的信用监管机制尚未构建完成，缺乏有效的信用奖惩体系，一方面诚实守法者没有获得海关监管的政策优惠，另一方面违法瞒报者也没有受到海关监管的惩罚和制裁，间接助长了违法瞒报者的气焰。

（二）研究意义

集装箱运输的贸易安全是全球贸易安全中十分重要的一环，特别是“天津港爆炸”事故发生后，对于集装箱安全监管更是受到我国各个海关的重视。

但是，从天津港爆炸事故来看，我国有关集装箱安全监管方面的研究仍有所欠缺，与此同时，海关方面也没有一系列的法律制度和规章制度来保障集装箱安全监管，这就使我国海关在集装箱安全监管方面相对落后于国际水平。

因此，研究当前和未来我国海关集装箱监管的法律制度的创新路径，对于提高海关监管效率，营造诚信的企业信用环境，促进海关更好地履行职能，具有重要的意义。

（三）研究综述

刘成斌，赵颖磊（2008）对集装箱安全监管模式进行研究，他们从申报者和海关两个角度对集装箱监管困境进行分析，认为申报者瞒报、谎报集装箱货物的手段主要有三种:

一是企业或其代理人通过以危险货物品名或以货物大类名称、俗称、产品代号等方式进行委托订舱，且未告知货物代理人及承运人其货物的危险性质，进而规避海关监管；二是企业与申报企业共同实施托运单的修改，先向船运公司提交普通货物信息的托运单，在订舱成功后，再向船运公司申请更改货物信息，将货物名称修改成实际名称后向海关部门进行报关，最后以普通货物的形式装箱、装船；三是在普通货物拼箱中夹带危险货物的方式进行运输，虽然拼箱货物必须向海关监管部门进行两次报关，但是由于海关监管人员在实际监管中并不会核对两次报关信息，一些不法分子便有机可乘，故意钻两次报关信息不一致也不要紧的漏洞实施谎报瞒报的行为。

另外，在海关的集装箱监管过程中也存在一些困境，造成海关安全监管隐患。

一是缺少专业的监管设备，传统的海关监管技术与如今高速增长的集装箱不相匹配。

二是集装箱监管信息未形成完整的链条，海关与其他行政监管部门缺乏信息共享平台，信息流通性差。

三是缺乏对守信企业的海关监管奖惩机制，应对表现好的企业应当给予一定程度的政策优惠，以促进良好的信用监管循环。

李华东（1999）在对海关的集装箱监管研究过程中也发现一些问题，造成海关安全监管隐患。

一是缺少专业的监管设备，传统的海关监管技术与如今高速增长的集装箱不相匹配。

二是集装箱监管信息未形成完整的链条，海关与其他行政监管部门缺乏信息共享平台，信息流通性差。

三是缺乏对守信企业的海关监管奖惩机制，应对表现好的企业应当给予一定程度的政策优惠，以促进良好的信用监管循环。

刘昭青（2010）在研究集装箱安全监管的问题上，提出了我国海关应该结合国际海运安全监管发展趋势，提出完善我国危险货物集装箱安全监管的措施，通过国际集装箱管理规则和国内现行条列进行对比，发现了国内海关相关问题，并给出了建设性的建议。

姜诚（2015）在研究天津港爆炸问题上，厘清了这些相关单位的责任：

天津市安全生产监督管理局和滨海新区安全生产监督管理局，作为安全生产的监督管理部门，对辖区内企业特别是危化品经营企业的安全生产负有监管职责，有关责任人员监管不力，对瑞海公司存在的安全隐患和、违法违规经营问题未及时检查发现和依法查处；天津新港海关有关责任人员在危化品进出口监管活动中对工作严重不负责任，对瑞海公司日常监管工作失察，对其违法从事危化品经营活动未及时发现并查处；天津新港海关给不具备资质的瑞海公司开辟绿色进出关通道，放纵瑞海公司从事违法经营活动；天津港（集团）公司作为港区企业管理单位，对辖区内经营企业负有安全生产监管等职责，有关责任人员疏于管理，对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题未有效督促纠正和处置。

（四）研究内容

本文主要采用了文献研究法和对比分析法两种方法，对海关集装箱安全监管进行研究。

文献研究法：

通过阅读研究国内外近年来有关集装箱安全监管的专著、学术论文等文献，了解我国海关在对集装箱监管的理念和现状。

对比分析法:

对海关集装箱安全监管的转变从历史纵向上进行分析比较，横向借鉴美国的发展经验，结合我国发展国情总结有益的启示。

本文着重研究海关在集装箱监管过程中存在的安全问题，并通过对集装箱运输和集装箱仓储安全研究，提出关于集装箱安全监管具体可行的方法，明确海关和企业，海关和其他政府部门之间的关系，提高海关监管的效率，保障海关监管的安全。

本文研究的主要内容是以下几个方面：

一、绪论。

阐述本文选题的背景及意义，并简要介绍本文的主要研究内容。

二、我国集装箱安全监管制度。

着重从三个角度介绍当前海关对集装箱安全监管的相关制度与要求。

三、我国集装箱安全监管现状。

主要分析我国海关系统关于集装箱安全监管现状，并提出当前集装箱安全监管所面临的困境。

四、天津港事故反思。

主要介绍天津港事故发生的过程，分析天津港事故发生的原因，以海关的视角贯穿整个事件，剖析海关与企业，海关与其他政府部门之间的关系，深挖事故背后隐藏的集装箱安全监管制度问题和监管漏洞。

五、美国海关集装箱安全监管。

通过对美国海关在集装箱监管上成功范例的探究，总结它们在管理制度和监管流程的先进经验。

六、我国海关集装箱安全监管的对策建议。

结合美国海关集装箱安全监管成功做法，对比我国海关集装箱安全监管的实际情况，针对性地提出相应的改进措施。

第二章我国集装箱安全监管制度

为了让进、出口集装箱运输业务得到更好的发展，我国海关不断完善对进、出口集装箱运输业务的监管制度，实现对进、出口集装箱和所装货物的有效监管。

依照《中华人民共和国暂行海关法》相关规定，我国海关出台了《中华人民共和国海关对进出口集装箱和所装货物监管办法》，该办法主要从集装箱承运人、货物、箱体等监管对象入手，阐述海关对集装箱安全的监管细则，主要内容分为以下三个方面：

（一）对集装箱承运人的监管

《中华人民共和国海关对进出口集装箱和所装货物监管办法》第二条明确规定：

承载进、出口集装箱货物的运输工具负责人或者其代理人，应及时向海关进行申报，并在交验的进、出口载货、装载、交接、运载清单上，列明所载集装箱的基本信息及内容，并附交每个集装箱的装货清单，让海关清楚的了解和掌握集装箱和所装货物的具体情况。

（二）对集装箱货物的监管

一是按照规定进行进、出口集装货物信息报关。

进、出口集装箱货物的收、发货人或者其代理人应在进、出境地向海关办理报关手续，并按照规定递交进、出口货物、物品的申报单证及其他有关单证。

二是当场实施进、出口集装箱货物查验。

海关对集装箱货物进行查验时，由收发货人、集装箱经理人或者其代理人按照海关要求对集装箱货物进行现场开箱、拆包、搬运等。

进、出口集装箱货物，必须经海关放行后，才能提取、装运或者继续发运。

三是酌情实施异地集装箱货物异地验收。

根据收、发货人或其代理人要求，需要海关派员到非设关地点或者海关监管区域以外的场所办理验放手续，可报请进境地或者就近地海关核准（对进口集装箱货物在就近地海关核准后，应将核准情况及时告知进境地海关）。

（三）对集装箱箱体的监管

一是购买进口或国内生产的集装箱应单独进行报关纳税。

从国外购买和售给国外的集装箱进、出口时，不论装货与否，均应单独填写报关单，提前向进、出境地海关办理报关纳税手续。

同时，如果购买进口和国内生产的集装箱，在被使用于国际运输时，也应向海关办理注册、登记手续。

二是暂时进口的外国集装箱（包括租借的）应单独进行报关。

暂时进口的外国集装箱（包括租借的）不论装货与否，在进口和复运出口时，均应单独向海关填写申报进、出口货物，并出具保证函保证在三个月内复运出口。

如因特殊情况不能按期复运出口，则可申请延长。

在规定的期限内仍不能复运出口的，则应向海关补办进口纳税手续。

（四）集装箱监管现状

集装箱作为一种最普遍的国际进出口运输工具，集装箱的吞吐量往往代表着一个海关的进出口情况。

从2016年1月份和2月份的海关总署的统计报表中，我们可以看出虽然面临经济下行的大趋势，但是我们进出口总额并没有受到影响，依旧保持着上升趋势。

同时，我们也看到传统运输方式同比有所下降，如汽车，火车，船舶，而飞机作为一种新的运输方式同比增长非常迅速，高达22.7%，说明空运集装箱的方式逐渐平常化。

随着集装箱运输方式的发展，新鲜蔬果和海鲜肉类等新兴外贸产品也可通过空运的方式进入中国，对海关的集装箱监管提出了新的挑战。

随着我国货物运输数量的不断增长，为实现货物进、出口运输高效、便利、快捷的需要，货物运输的船舶大型化和集装箱化已经成为当前运输方式变化、发展的必然趋势，我国港口的集装箱运输量呈现出年年攀升的态势。

虽然集装箱运输能满足大批量货物运输的需要，但由于集装箱运载货物的隐蔽性也给危险品运输成为了可能，据了解，近几年利用集装箱载运具有燃烧、爆炸、腐蚀等危险特性的包装材料和物品的数量也在逐年增加。

因此，利用集装箱载运危险货物所引发的事故也时有发生。

由于危险品集装箱监管涉及多个监管部门，具体包括申报、运输、装卸、堆放等，任何一个环节出现问题，都会导致集装箱运载出现安全问题，导致延误出运或引发爆炸、燃烧等，造成人民生命和财产发生损失。

因此，海关必须加强对集装箱货物申报、查验、仓储等相关环节的监管，确保集装箱危险品货物安全，保障人民生命和财产安全。

近年来，我国集装箱运载量逐年增长，但细看近几年集装箱运载量的增幅，不难看出，当前集装箱运量增长幅度较2012年前的增幅出现明显放缓，增速趋稳。

在当前海关监管力量相对不变的情况下，集装箱运载量却持续增长，将会给海关集装箱货物安全监管带来很大压力。

与我国数以亿计的集装箱运载量相比，危险货物集装箱的数量较小，但是在海关集装箱安全监管过程中并不能因为危险货物集装箱运载量小而放松监管，忽略危险货物集装箱背后所隐藏的危害。

另外，目前我国的集装箱主要以内贸集装箱为主，但在实际监管中，内贸集装箱通常不需要接受监管单位的开箱检查，导致部分企业借助内贸集装箱来实施危险货物瞒报谎报行为，隐蔽性极强，亟须引起重视。

第三章天津港事故反思

（一）天津港事故过程

2015年8月12日晚间，瑞海公司危险集装箱堆场引起一场火灾，主要由于集装箱内的易燃易爆物品被引爆所致，先后引发二次剧烈爆炸，第一次爆炸引发近震震级ML约2.3级，相当于3吨TNT的威力；第二次爆炸引发近震震级ML约2.9级，相当于21吨TNT的威力，事故现场形成6处大火点及数十个小火点。

期间共造成165人遇难，798人受伤，大量商品汽车、集装箱、建筑物等受到损失，直接造成经济损失约68.66亿元。

瑞海公司堆场爆炸事故被认定为特大生产安全责任事故，引起了社会媒体和各大网络论坛的广泛评论。

（二）天津港爆炸事故原因

天津瑞海国际物流有限公司已经成立4年之久，它被天津海事局和天津交委会共同认定的危险货物作业的许可单位，该公司在天津港口拥有极大的危险货物堆场，它的主要仓储业务也属于危险品货物。

天津市交通委是瑞海公司所属的港口行政管理部门。

它是由天津市政府牵头整合天津交通运输和港口管理局、城乡建设和交通委员会、市政公路管理局相关职能组建而成的，负责天津港的行政审批和监督管理。

瑞海公司所持有的《港口经营许可证》《港口危险货物作业证附证》即是由该部门发放。

在2013年，瑞海公司在天津港投资810万元，把原物流堆场改造为危化品集装箱堆场，并通过了消防鉴定、规划审批、安全评价、环境评估等一系列程序的审批。

在2014年4月，瑞海公司获得了危化品经营资质。

而且在天津港北疆海事局辖区内，只有3家物流企业拥有经营7类危险品的存储资质，瑞海公司便是其中唯一的民营企业。

天津市安全生产监督管理局和滨海新区安全生产监督管理局，作为专门监督安全生产的管理部门，本应对其管辖区域内的企业特别是对危化品生产经营企业的安全生产经营负有监管职责，但由于有关监管人员的未能很好地履行监管职责，未能按照规定对瑞海公司开展相应的突击检查和定期审查，导致不能及时发现瑞海公司经营过程中存在的安全隐患；天津新港海关有关人员不仅在危化品进出口监管活动中对瑞海公司日常监管工作失察，对其违法从事危化品经营行为不能及时发现并查处，同时还给不具备资质的瑞海公司开辟了绿色进出关通道，纵容其经营从事危化品经营活动；天津港集团公司身为天津港企业管理单位，应当对其辖区内经营的企业负有安全生产监管职责，但由于有关人员疏于管理，对瑞海公司存在的安全隐患和违法违规经营问题没有及时有效地督促其纠正、处置，最终酿成爆炸事故。

从中我们可以看出事故的发生并不是一个部门造成的，而是多个部门在职能履行过程中产生的。

（三）天津港爆炸事故监管漏洞

天津新港海关在日常的监管过程中没有履行相应的监管职能，在绿色进出关通道的审批开通和进出口危化品的监管上存在问题，究其原因，这次事件的漏洞主要体现在:

一、海关的监管信息化管理水平低，计算机在对通关作业的辅助支持及规范和制约作用有限。

在面对集装箱运载量剧增以及集装箱瞒报、谎报现象日益增多的严峻形势下，海关内部的信息化建设仍停留在较为传统的水平，海关监管信息化建设相对滞后、信息集成度不够等问题日益突出，严重影响了海关监管人员正常工作的开展。

二、各部门业务管理未形成合力，监管效率不高。

从现在来看，海关、国检、海事等各个行政部门在集装箱监管的过程中只完成了自身部门的本职工作,在决策、执行、监督等具体职责中存在着或多或少的交叉，但在实际监管过程中由于各行政机关之间缺少信息共享、合力查处的执法联动机制，监督制约相对乏力。

另外，海关内部人员数量较多，且各部门人员所掌握擅长的业务特长、受教育水平等各有不同，但由于海关内部沟通较为单向，岗位交流较少，导致海关内部单功能人才多，复合型人才少，未能形成合力，提高海关监管效率。

三、海关监管部门对物流监控不重视，对进出境运输工具、货物和海关监管场所的实际监管较薄弱。

重视单证审核，受我国海关边境线漫长曲折、监管场所多且分散等海关监管客观条件影响，长期以来，我国海关监管部门更重视对单证的审核，但对舱单、船舶、监管场所的审核、分析较少，未充分发挥对舱单、船舶、监管场所等监管的作用，形成一条有序的监管链条，导致实际监管的过程中经常出现监管漏洞。

另外，我国海关物流监控的整体信息化管理水平较低，目前应用的物流监控系统由于与通关监管系统之间缺少联动，信息交换较少，暂不能实现对口岸物流的全程监控，也不能实现对物流的实时监控，均与当前国际物流迅速发展不相匹配。

不少不法企业通常就是利用海关在实际监管过程中的盲点，进行集装箱瞒报、谎报。

第四章美国海关集装箱安全监管策略及启示

在9.11事故发生之后，美国就陆续出台了关于港口和海上保安法，借助法律的手段来加强和延伸美国海关对集装箱安全监管的职能。

放射性元素、核原材料、武器设备、爆炸性物品以及大规模杀伤武器都被美国海关纳入集装箱重点监管的范围之内，同时美国海关也根据美国企业、承运人与集装箱监管的现状制定一份符合美国国情的集装箱监管计划。

在这份计划中，美国海关侧重从四个角度来进行来对现有的集装箱制度进行全面性的升级。

美国海关所制定的战略计划是通过风险监管评估，采用评估所得出的集装箱风险值，对高风险的集装箱进行筛选，在进出口货物达到或离开之前进行查验排除风险。

在美国海关实行这份战略之后，美国海关在集装箱监管上取得很好的效果，每年平均有7.87%的高风险集装箱被筛选出来，并在进出境之前完成查验。

我们将会从以下四个角度去了解美国海关对于集装箱安全监管的具体措施。

（一）组织结构

美国海关为了确保高风险集装箱在出入境之前能被及时查验，特别设立一个集装箱筛选中心。

美国海关将在该中心中汇总相应的集装箱信息，运用相应的技术手段对集装箱信息和海关搜集的情报进行分析，从海量的集装箱大数据中筛选出高风险集装箱，并将其作为重点监管对象。

该中心还与美国的其他行政机构相互合作，实现平台的信息共享，形成了合作互助的工作机制。

（二）软件系统

美国海关将风险管理和多层次筛选技术引入海关集装箱的软件监管之中，以提高海关的监管效率。

在美国的港口筛选软件系统中，通常会吸取相应地区的经验，集合美国商业管理系统中的企业历史记录，美国海关监管部门会设计出相应的集装箱信息标准并进行数据对比，筛选出存在高风险的集装箱。

货物选择系统是美国海关根据自身设计的信息标准所开发的新型集装箱筛选系统，该系统参考相应的计算标准，根据提供的集装箱信息数据进行标准计算，由计算所得分值来确定集装箱风险系数。

同时该系统与其他部门的商业信息系统互联，可以相互传递信息，海关在监管过程可以获得更多关于集装箱的数据，而不仅仅依赖于企业申报数据和海关以往数据。

（三）查验硬件系统

美国海关在使用查验的常规设备的基础上，引进了高新尖的新型设备，用于提高海关工作效率。

这些新式装备可以协助海关不开箱查验，极大节约查查验时间。

这些设备主要被分三种：

一是放射物质探测仪，该仪器体积较小，易携带，还可以安装在装卸工具上，通过伽玛射线可探测放射性物质；二是X射线扫描仪，该仪器会放射X射线，能穿透箱体的金属外壳，并通过照射图可以判断集装箱内部物品组成；三是伽马射线扫描仪，该扫描仪利用伽玛射线的反射效应来形成集装箱的内部结构，并形成三维图像更便于海关观察。

（四）查验合作机制

查验合作机制。

美国海关的集装箱查验合作机制主要是指海关与贸易商、海关与其它安全和保安组织、美国海关与其它国家的海关所建立的合作机制。

海关与其他安全和保安组织的合作机制在组织结构已说明，不在分段说明。

（1）海关与贸易商的合作机制。

美国海关在恐怖事件发生之后，立刻实施与贸易商之间的合作协议。

在合作协议中，海关要求企业能够从自身去约束危险集装箱的源头，运用自身的管理和审核，预防危险品进入自身的供应链中，同时海关会给予签订并履行协议的企业海关政策优惠。

正是因为美国海关采用了互利互惠的合作机制，所以几乎与贸易有关的企业都希望与海关签订协议。

（2）美国海关与其它国家海关的合作机制。

美国海关与其它国家的海关签订合作协议，该协议中列明美国海关可以要求其它国家的海关检查拟定到达美国港口存在安全隐患的集装箱。

同样协议国也可以向美国提出同样的要求，并且双方可以相互进行信息共享，实现跨国海关合作监管。

（五）美国海关启示

虽然美国海关的集装箱监管战略是在9.11事故发生之后提出，但它同样可以为我国海关在开展危险品集装箱监管上提供有益的借鉴和启示。

结合我国集装箱监管方式，本文将针对危险品集装箱瞒报谎报现象，提出以下几点建议：

1.建立多方参与的危险品集装箱监管合作机制，实现集装箱安全监管信息共享。

搭建承运人、海事、国检、海关等部门集装箱货物监管信息共享平台，实现多部门集装箱货物订舱信息共享，提高集装箱安全监管效率。

一是在货物出运之前，通过将海事、海关、国检等监管部门获取的信息及承运人审核获得的信息进行整合，并通过信息共享、情况通报等方式，筛选出存在高风险的集装箱，实施开箱查验，提高集装箱高风险防控水平。

二是对难以判断是否存在安全隐患的货物，且承运人无权开箱检查核实货物性质，承运人可向海关申请开箱查验，进行集装箱货物性质认定。

三是由海关牵头，建立违法托运人信息的定期公布机制。

借助网络和媒体的作用，将涉嫌违法欺骗的托运人信息公布到社会之中，利用社会信用来惩戒这种不法行为。

四是海关与企业相互联手，双方的监管和管理方法相互借鉴，海关注重工作流程监管，企业注重自身供应链的管理。

2.开发筛选危险品集装箱信息的决策辅助系统，提高集装箱安全监管水平。

对于存在瞒报、谎报危险集装箱的情况，可借鉴美国海关