县级财政收入结构与增收潜力分析.docx
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县级财政收入结构与增收潜力分析
县级财政收入结构与增收潜力分析
刘爱云
内容摘要
改革开放以来，我省县域经济始终保持着强劲的发展势头，县级财政收入持续稳定增长。
对县级财政收入结构进行研究和分析的意义重大，本文以河南省安阳县数据为例，就县级财政收入结构进行研究和分析，从县区产业结构、税负、税收政策、税收征管及监督、非税收入征管等方面着手，挖掘财政增收潜力，以提高财政收入质量，做大财政收入蛋糕，促进县域经济发展。
一、对县级财政收入结构进行研究和分析的意义
保证财政收入持续稳定增长是各级政府的一个主要的财政目标，优化税收结构从提高财政收入质量上提出了更高要求。
财政收入由税收收入和非税收入构成，对一个地区的财政收入结构，尤其税收结构进行研究和分析是具有重要的现实意义的，它可以表现在以下几个方面：
（一）财政收入结构反映了国民经济结构及其质量。
税收是对不同的课税对象收入的再分配，不同的课税对象分属于国民经济的不同产业，因此税收收入的结构就能够反映国民经济的产业结构。
（二）对财政收入结构的分析有利于有关各部门及时发现国民经济运行中存在的问题。
税收是国民经济的一面镜子，税收中出现了问题，也就表明了国民经济中存在着问题。
（三）对财政收入结构进行分析有利于国民经济计划部门做好本地区的国民经济远期规划。
既然税收收入结构能够反映国民经济的结构及其质量，那么国民经济的计划部门就可以通过分析本地区的税收收入结构来调整国民经济的发展战略，优先发展和引进对国民经济和地方财政收入贡献较大的产业，充分发挥本地区的优势，淘汰那些经济效益偏低的产业，从而推动本地区国民经济的良性发展。
河南省县域人口占全省的80％，面积占全省的90％，县级财政一般预算收入占了全省总量的38％，县域经济的发展在中原崛起中占有很重分量。
改革开放以来，我省县域经济始终保持着强劲的发展势头，县级财政收入持续稳定增长。
尤其近年来，中部地区经济社会发展呈所未有的好势头，特别是经济发展速度均实现两位数增长，高于全国平均水平，基本遏制了既慢于东部又慢于西部的“塌陷”之势，而且增长质量和效益也有了显著提升，跨越发展的背后，县域经济的异军突起是关键。
由此可见对县级财政收入结构进行研究和分析的意义重大。
二、县级财政收入结构分析以下以河南省安阳县数据为例，就县级财政收入结构进行研究和分析，以提高财政收入质量，挖掘财政增收潜力，做大财政收入蛋糕，促进县域经济发展。
（一）从财政收入的形式结构看财政收入的形式结构反映政府以税收和各种非税方式取得的财政收入的构成状况。
税收收入结构是指各种税收的搭配和安排。
我们首先看看安阳县2006年财政一般预算收入构成情况：
2007年一般预算收入完成62893万元，各项税收完成45643万元，占一般预算收入的比重
为72.6%。
非税收入完成17250万元，占一般预算收入的比重为27.4%。
安阳县在全省108个县市中，按收入规模排第13位，按税收比重排第34位。
2004年至2007年税收收入占财政一般预算收入的比重分别为：
77.5%、70.8%
71.9%、72.6%，非税收入所占比重分别为：
22.5%、29.2%、28.1%、27.4%，
财政非税收入2005、2006两年比重较高，主要原因一是部分非税收入项目近两年年纳入财政预算所致，二是国有企业改制产生国有资本经营收入。
随着非税收入项目的减少及管理进一步规范，非税收入基本上已无增收潜力。
我们再来看看税收结构中的税种结构。
下面是安阳县2004年-2007年四
年的主要税种结构：
税种结构单位：
万元
项目
2004年
2005年
2006年
2007年
额
绝对
比重
绝对额
比重
绝对额
比重
绝对额
比重
增值税
1
1253
50.3
13630
48
15311
41.9
17226
37.7
营业税
3349
13.4
3678
13
4906
13.4
5925
13
企业所得税
2950
11.8
2892
10
4763
13
5959
13.1
个人所得税
1213
4.87
1590
5.6
1755
4.8
2164
4.7
城建税
2301
9.23
2671
9.4
3272
8.95
4327
9.5
契税
203
0.81
501
1.8
700
1.91
1815
4
耕地占用税
64
0.26
428
1.5
1894
5.18
1736
3.8
其他税收收入
2311
9.27
3074
11
3955
10.8
6491
14.2
税收收入合计
2
2492
100
28464
100
36556
100
45643
100.0
从上面的税种结构表中我们可以看出县级税种结构呈现出以下几个特
点:
八、、・
1、增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和城建税是税收收入的主
体税种，2004-2007年这五项税收的合计数分别占了全县税收收入的89.7%、
85.9%、82.1%、78%虽然这个比重在近几年有下降的趋势，但五项税收占总体税收比重仍占绝对优势，这说明该县的主体税种比较稳定。
2、增值税逐年增长，从2004年至2007年分别增长8.8%12.3%12.5%。
增值税是对生产、销售商品和提供劳务过程中实现的增值额征收的一个税种。
增值税增长主要原因，一是工业增加值和商业增加值快速增长。
2007年安阳
县工业增加值增长23.2%,全县社会消费品零售总额同比增长18%商业增加值也随之实现快速增长。
二是固定资产继续快速增长，2007年全社会固定资
产投资总额为87.35亿元，比上年增长32.4%；其中，城镇固定资产投资71.1亿元，同比增长39.2%。
由于固定资产所含税款不能抵扣，新增固定资产实际上成为了增值税税基的一部分，它的增长直接推动了增值税的增长。
三是价格上涨因素，2007年全国工业品出厂价上涨3.1%，居民消费价格上涨增长4.8%，比上年加快3.3个百分点。
3、部分企业效益增长，企业所得税成为主体税收的亮点。
近年来企业所得税占税收比重逐年攀升。
但营业税、城建税却徘徊不前，安阳县地处安阳市的特殊地理位臵，限制了县域经济的发展，也限制了这些税种的征收。
4、其他小税种收入占全县税收总收入的比重则逐年上升。
这是受该县盯住重点纳税户，挖掘小税种，西瓜要抱，芝麻也要拣的税收征管理念影响，以小税种为突破口，搞好全县税收秩序整顿，积极推进发票摇奖工作，提升全社会纳税意识，确保零星税源和三产税收有一个持续的增长。
（二）从财政收入的部门结构看
财政收入总规模增长较快，收入格局有所变化，税收结构有下降趋势。
2004年安阳县财政收入总规模为34610万元，2005年为40176万元，到2006年收入规模达50837万元，平均增长21%国税收入2004年规模13204万元，2005年为14390万元，2006年为16555万元，平均增长12%地税收入2004年规模11451万元，2005年为13144万元，2006年为17407万元，平均增长23%财政收入2004年规模9955万元，2005年为12642万元，2006年为16875万元，平均增长30%可以看出，财政收入增长最快，地税次之，国税最慢。
国税、地税和财政收入的比重由2004年的38.1%、33.1%、28.8%,到2005年的35.8%32.8%、31.5%,再变化为2006年的32.6%34.2%、33.2%,从构成的变化来看，自2004年以来，随着财政、地税征管工作的加强，安阳县的收入格局发生了变化，国税的老大地位已经动摇，三家鼎立的局面初步形成。
（三）从财政收入的地区结构来看
2006年县本级完成18538万元，占一般预算收入的比重为36.5%。
乡镇级完成32299万元，占一般预算收入的比重为63.5%。
乡镇工业
经济发展不均衡。
全县规模以上工业增加值58.6亿元，而水冶、铜冶、
蒋村、许家沟、曲沟、伦掌六乡镇就达51.8亿元，占全县的88.4%，
其他15个乡镇仅占11.8%。
六乡镇的财政收入27052万元，占全县的
83.8%，其他15个乡镇仅占16.2%。
三、县级财政增收潜力分析
中国经济高速增长已经有二十多年。
从2002年下半年开始的最新一轮高
速增长，已经有五年时间。
整个经济不会发生大的波动。
即使出现市场经济条件下常有的周期性的经济波动，也不会改变中国经济持续增长的大趋势。
从中长期观察，中国经济具有很大的增长潜力。
就安阳县来说，1978年，全县财政一般预算收入2358万元，增长32.9%。
2007年，全县财政一般预算收入完成62893万元，增长23.71%。
三十年间，财政收入稳步增长，从1978年到1990年财政收入12年翻了一番，从1990年到2002年，财政收入从5182万元，增长到21588万元，12年时间翻了两番，近年来增速较快，从2003年的25128万元到2006年的50837万元，三年翻一番，财政一般预算收入2007年是1978年的26.7倍。
在中国经济发展的大环境下，县域经济发展潜力也很大。
（一）税负偏低，有增收潜力。
有资料显示，2002年、2003年中央政府
财政收入占国内生产总值的比重全世界平均为25.4%25%低收入国家平均
为13.5%、13.9%,而中国两年均为9.7%，因此，我国税收收入占GD啲比重有些偏低。
我国的地方财政收入总规模历年均有较大增长，地方财政收入占GDP比重也逐年提升，但总体水平仍然较低。
2003年至2006年全国地方财
政收入占GDP勺比重分别是7.24%、7.31%8.12%8.72%。
2006年地方财政收入占GDP勺比重为上海15.3%广东8.4%、山西12.3%山东6.2%、湖北6.3%、河北5.3%、河南5.4%，河南处于较低水平，安阳市5.4%,接近河南省平均水平，安阳县4.1%、林州2.9%、滑县2.1%、汤阴2%内黄1.6%。
与周边市县相比，安阳县的税负居五县之首，但低于全市、全省平均水平，与发达地区相比，与经济发展基本相当的地区相比，安阳县的税负偏低，增收潜
力很大。
（二）调整产业结构后财政增收潜力很大。
目前在安阳县第二产
业是经济发展的主要支柱，第一产业所占分额逐步提高，第三产业的
发展乏力，产业发展不平衡，产业结构性问题比较突出。
2006年安阳县城
镇固定资产投资总额51.1亿元，增长40.1%，工业增加值实现72亿
元，增长31.8%，第二产业增加值实现76.5亿元，在GDP中所占比重
提高到62.3%，较上年增长了4.1个百分点，牢固树立了二产在安阳
县的主导地位。
从2003年至2006年四年安阳县全社会固定资产投资平均增速高
达60%,其中2005年最高，达166.1%，拉动全县经济增长，2004至
2007年上半年这三年半的GDP增速平均22.6%，财政收入平均增速
29.5%。
增值税的主要来源为炼焦、冶炼和煤炭工业，其所占增值税总额的比重2006年达到69.7%，2005年为65.5%,这种产业结构单一化带来的税收结构单一化特征，使得税收增加对炼焦、冶炼和煤炭的依赖性愈来愈强，而这些支柱行业受宏观经济调控政策影响较大。
经济增长最理想的状态是，国民的收入与GDP一起增长，但该县财政收入增长高于国民的收入增长速度近7
个百分点，反映出了一系列的问题，首先就是国民负担的增长，再者是地方政府片面追求政绩，把经济的高速增长建立在高投入、高消耗基础上的粗放型增长，大量的投资将带来土地、资源的消耗，不利于集约型经济增长方式的形成。
县级工业产值的附加值较低。
增值税是对产品的增值部分所征收的税，增值税的高低可以反映工业产值附加值的高低。
安阳县2006年工业增加值为
720098万元，增长31.8%，而增值税只增长12.3%;与高速增长的工业增加值相比，安阳县增值税收入却增长缓慢，这说明工业产值的附加值较低。
安阳县积极采取措施，提高工业产值的附加值抓重点项目建设，推进产业、产品结构优化升级。
全县积极发展符合国家产业政策、市场潜力大、科技含量高的项目，以项目改造提升安阳县的传统优势产业。
全县钢铁行业拉长产品链条，由初级产品向生产板材、型材、特种钢发展。
水泥行业由机立窑向旋窑生产方向发展。
煤炭行业由开采销售原煤向洗煤、炼焦、煤气发电方向发展。
纺织行业向小精梳纱、高支纱和织布、成衣方向发展。
受工业化、城镇化加速影响，第一产业对国民经济的直接贡献总体上增长缓慢，近年来，乡镇企业面临外部环境的变化，充分利用国家推进农业产业化时机，着力调整产业结构，加快发展农产品加工业，龙头企业带动能力不断增强，各地具有特色和区域竞争优势的产业集群正在形成。
农产品加工业成为乡镇企业发展新阶段的增长点。
2006年，安阳县第一产业实现增加值14.4亿元，在GDP中所占比重提高到
11.7%，较上年增长了1.6个百分点。
第三产业增加值实现31.8亿元，在GDP中所占比重降低到26%,
较上年下降了2.5个百分点。
目前第二产业的快速发展，为三产的发展打下了良好基础,必须抓住良机,加大三产投入力度、促进三产加快发展,以消化就业人口,增加地方税收。
安阳县正在谋划走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。
一方面加强工业污染治理,切实转变经济增长方式,发展循环经济,逐步购建节约型的产业结构。
同时走以工促农的路子,促进全县经济协调平衡发展。
（三）个别企业不合理转移税收。
根据国地税部门调查,由于外县区不正当的税收优惠政策,乱挖税收,争抢税源,个别企业有转移税收,出现税收下滑现象,不少运输企业因贪图税收优惠,甚至在本县注销后到外县区登记注册企业,这个税收转移的问题一直未得到很好的解决,而且越演越烈。
这种恶意转移税收的不良行为,一旦得以控制,也会使该县税收增加。
（四）税收政策的影响。
经济运行中形成的一些新情况、新政策与财政收
入息息相关
一是将生产型增值税调整为消费型增值税。
生产型增值税对购进的固定资产投资不予抵扣，存在重复征税问题。
1994年实行税制改革时，中国正处于通货膨胀的态势，实行生产型增值税符合当时经济和财政发展实际，有利于控制投资。
但也会影响企业技术改造的积极性，不利于促进经济发展。
为了增强企业的活力和竞争力，拉动社会需求，提高经济自主增长能力，必须根据国内国际经济形势的新变化，将生产型增值税改为消费型增值税。
今后，中国政府将在继续做好对东北地区老工业基地增值税转型改革试点工作基础上，及时总结经验，完善相关措施，逐步把这项改革在全国范围内推开。
在该政策实施后将来对县级财政必然产生较大的影响。
二是企业所得税税率调整。
全国人大通过了新的企业所得税法，统一后的内外资企业所得税率定为25%。
《中华人民共和国企业所得税法实施条例》已经签署，条例自2008年1月1日起施行。
改革开放以来，我国企业所得税长期实行内外不同的两种税制和税率。
以名义税率来说，在华外资企业所得税率是15%，而中资企业则为33%。
对于中部地区县级财政来说，企业所得税主要来自中资企业，税率下降势必影响财政收入。
三是个人所得税起征点的调整。
修改后的《中华人民共和国个人所得税法》自2008年3月1日起施行。
修改后的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》，自2008年3月1日起施行。
个人所得税起征点的调整必然影响财政收入。
（五）税收征管方面的问题。
2007年河南省税收增长32.6%，安阳县税收增长24.9%，2008年1-5月份河南省税收增长23.8%，安阳县税收增长64.7%在税收大幅增收面前，税务机关实际上将面临新的压力和挑战。
一是今年的税收增长幅度将抬高税收规模基数，对于以后年度的税收增长会产生压力。
当然，认识到经济增长存在上下波动的周期性，税收的增长必然也会受到这种周期性波动的影响，在经济增长速度减缓时，税收的增长率也会随之下降。
将税收增长有高有低作为一种规律性现象看待，才能够避免一味追求税收持续保持高幅度增收的行为。
之所以提出这个问题，原因在于如果全部税收都转化为财政支出后，财政支出规模的基数就会提高。
当经济增长回落时，缩小财政支出规模的难度是相当大的，甚至是不太可能的。
这时往往还可能提出税收增收的要求，而在经济运行低落时增加税收不仅是很困难的，而且也会提高微观企业的税负，不利于经济增长的恢复。
二是目前税务机关也面临着两种选择，在目前财源丰盛的情况下，仍然坚持应收尽收，还是留有余地的征收。
选择后者可能带来的问题是，对近年来征收管理制度建设和严格征管的成果形成了损害。
而且从宏观经济的角度看，客观上可能形成进一步刺激经济走向过热的政策因素。
三是需要认识到，在今年的税收收入中，由于物价上涨，以及不同程度地存在实物资产和虚拟资本的泡沫，税收会形成一部分虚增。
根据以上的分析，税务机关还是应该坚持依法征税、应收尽收的原则，同时要坚决杜绝“寅吃卯粮”的行为。
（六）非税收入收征管方面的问题。
非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。
非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。
现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。
目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。
非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。
非税收入中的预算外资金不得随意缴入国库，纳入预算管理的非税收入，也应同税收一样，应收尽收，足额入库，避免财政收入虚收空转。
（七）税收征管的监督问题。
非税收入的征管由财政部门对征管单位的应收尽收，应交尽交进行监督，普遍做的较好。
而税务部门对纳税人是否应收尽收的监督，据调查的情况看，目前是由税务部门的稽查部门来完成，由纪检部门来监督，正常税务征管的业务审计工作普遍没有认真开展，审计部门人员缺乏是一个原因，认识不到位应该是最根本的原因。
结果造成税务人员征管到位了，税收上去了，疏于征管了税收就减收了；上级给分配任务了，就收多了，不分任务了就不收了；地方政府给配合了给征收经费了，就努力收，不惜寅吃卯粮，给经费少了，不惜违背政策不收了；更有甚者个人从企业得好处，使国家税收流失。
存在的这些问题单靠内部稽查队稽查是不行的，稽查出的税收交库了，漏征的原因谁来查，稽查队的非独立性决定了它的审计职能低下。
所以国家审计部门参与审计税收征管成了一个较为迫切的问题。
安阳县财政局）
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