清末公债的经济分析.docx

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清末公债的经济分析

清末公债的经济分析

【摘要题】经济专史研究

【关键词】国债理论/清末公债/经济分析

【正文】

国债是在商品经济和信用制度一定发展的基础上产生的是一个特殊的财政范畴由于国家职能的扩展特别是在对外进行战争和加强国家干预经济之际国家财政支出不断增加仅靠增加税收已不能满足国家各项开支时政府往往在信用制度业已建立和发展的基础上以国家信用形式集中部分社会闲散资金以弥补财政资金不足最初筹措国债的目的一般是为了克服当时的财政困难在资本主义初期国债是进行资本原始积累的重要杠杆马克思说“公债成为原始积累的最强有力的手段之一它像挥动魔杖一样使不生产的货币具有了生殖力……每次国债的一部分就成为从天而降的资本落入包税者、商人和私人手中——撇开这些不说国债还使股份公司、各种有价证券的交易、证券投机总之使交易所投机和现代的银行统治兴盛起来”（注《马克思恩格斯全集》第23卷第823页）

在正常情况下国债的发行都必须以一个发育完善、运作正常、流通顺畅的国债市场为依托如果没有相当发达的国债市场特别是发达的国债二级市场国债的大量发行也是不可能的国债市场的发展状况直接制约着一级市场上的国债发行同时由于国债市场作为综合实施财政政策和金融政策的结合点而日益成为国家运用经济手段进行宏观调控的重要工具因此国债市场的发展状况直接关系到政府经济目标的实现和政府调控市场的成效

一、问题的提出

清末由于军费及各项赔款支出巨大财政捉襟见肘为了弥补财政不足于是便效仿西方发行国内公债清末总共发行了三次公债1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”和1911年的“爱国公债”

清政府第一次发行内债是1894年的“息借商款”这次发行公债的目的是为了应付甲午战争的军费由户部建议向“富商巨贾”借款成为“战争留下之纪念品”发行办法是向北京及各省分额募款以地丁、关税担保各省实行的募款办法各不相同如北京规定分两年半还本付息以6个月为一期第一期还息不还本自第二期起本息同还每期还本1/4月息7厘印票以100两为一张如在1万两以上可“给虚衔封典以示鼓励”举债对象是“官绅商民”（注千家驹《旧中国公债史资料》（1894—1949）中华书局1984年版第4页）这次发行的公债虽无总额规定但拟定了六项办法实际发行额为1102万两但由于弊病丛生形同捐输1895年遂停止发行

清末第二次公债是1898年的“昭信股票”比上次的息借商款更接近于近代公债当时为了偿付《马关条约》规定的第四期赔款计划发行总额为1亿两取名“昭信股票”意为“皇上昭示大信”的公债公债票额分为100、500、1000两三种年息5厘以田赋和盐税为担保分20年还清并规定10年后用减债基金还本债券准许抵押售卖但需报户部昭信股票局备案同时规定给官衔以资鼓励（注同上书第5页）此次公债无论发行方法还是发行程序都较第一次的息借商款更为完备但是亦因流弊过多而在戊戌变法（1898年）时停办从发行至停办募款2000万两

清末第三次公债是1911年的所谓“爱国公债”当时正值辛亥革命爆发之际为筹集镇压辛亥革命的经费维持封建统治计划发行3000万两取名“爱国公债”公债票面额分5元、10元、100元、1000元四种年息6厘以部库收入为担保期限9年前4年付息后5年平均抽签还本这次公债是在清政府行将崩溃之时发行的各界对清政府已经失去信任所以一般商民很少认购只有少数王公贵族、文武官员购买少许（注同上书第6页）绝大部分是由清皇室以内帑现金购买实际发行额1160万元未及发行完毕清政府便被推翻了后由北洋政府继续承担

对于清政府发行的三次公债许多学者曾经进行了专门的研究见仁见智目之所及大概涉及以下几个方面的内容

1.关于清政府发行公债的原因一致归于清政府的财政危机如有人认为“随着西学东渐清朝统治集团内部的一部分人开始对西方资本主义国家的公债有所了解并主张效法外洋向民间募债清政府也因财政危机日见严重不得不考虑新辟财源”（注朱英《甲午“息借商款”述略》《贵州社会科学》1993年第4期）“一是维持清朝腐败庞大官僚机构的开支二是为了应付甲午战争军费的需要”（注胡宪立、郭熙生《中国早期公债》《郑州大学学报》（哲学社会科学版）1994年第6期）

2.关于清末公债发行中所产生的种种弊端一方面是由于社会经济条件的局限另一方面则是由清政府自身的腐败而造成的公债失败的原因主要在于第一在清政府贪污腐败的统治下发行公债变成了官绅的变相捐输和对人民的变相勒索第二公债发行出现许多流弊如昭信股票发行引起银号钱铺倒闭；籍端勒索、商民贿嘱求免；官绅吏役视为利薮从中渔利；驱民使投洋教以为护符第三这些公债都不用于生产方面而是用于弥补赤字、补充军政费用、用以赔款因而这些公债没有起到西方公债那种原始积累杠杆的作用而且从国债市场本身看当时存在着法律与监管体制不完备、中介机构不成熟、市场发展空间比较狭窄等差距第四清末滞后的金融市场严重妨碍了国债的发行、流通国债的金融功能呼唤中国新式金融体系的诞生第五从公债发行现状看清末公债具有完全的行政摊派、不流动特点一个规范的国债流通市场应包括统一的全国国债托管、清算系统、银行组成的统一的和开放的市场框架才能推动国债市场的健康发展清末公债未取得成功的根由之一也在于此（注千家驹《旧中国公债史资料》（1894—1949）中华书局1984年版第4页周育民《晚清财政与社会变迁》第五章、第六章有关内容上诲人民出版社2000年版胡宪立郭熙生《中国早期公债》《郑州大学学报》（哲学社会科学版）1994年第6期李巨澜《清代发行的三次公债及其失败原因探略》《淮阴师专学报》1992年第6期）

3.关于清末公债的作用和意义在当时以及后来的史学著作中不断地受到攻击和指责以至于其内在的积极意义被忽视了有人从政府发行公债增加了商人的经济负担的角度出发认为“如果说洋务运动时期吸收商股创办‘官督商办’或‘官商合办’洋务企业在某些方面尚一定程度起到了促进中国资本主义增长的作用那么甲午‘息借官款’则不仅丝毫未产生这方面的客观积极作用相反还阻碍了中国资本主义的发展”（注朱英《甲午“息借商款”述略》《贵州社会科学》1993年第4期）但也有人评论说在封建社会或奴隶社会君主的主权神圣不可侵犯“普天之下莫非王土率土之滨莫非王民”臣民对君主只有完税、纳粮的义务绝没有臣民放债给君主而君主反要还债的道理把政府和个人当成对立的经济单位这种观念的发生是十八世纪资本主义获得相当发展以后的意识的反映清政府发行公债开始接近资本主义性质的公共信用制度自觉不自觉地把政府（君主）和臣民的关系摆在平等的位置上公债形成之后国家和公债认购者是借贷关系（注千家驹《旧中国公债史资料》（1894—1949）中华书局1984年版第4页）在此基础之上进一步认为“是为了抵制外来侵略的财政需要而发行的具有爱国公债的性质”“突破了清代惯用的捐输、报效等封建落后的筹款方式而采用借债的方式应付朝廷的紧急财政需要这在财政手段和财政观念上都是具有进步意义的”“以皇帝名义向臣民举债对于封建等级秩序是一个巨大的冲击”（注周育民《晚清财政与社会变迁》第五章、第六章有关内容上海人民出版社2000年版）

本文即在前人研究的基础上针对清末公债的影响和意义这一相对薄弱的问题从经济学的视野结合国债理论就清末公债的李嘉图等价定理的有效性、公债认购主体——居民的经济行为、公债发行的货币效应等方面对公债的经济影响进行分析不当和不足之处恳请斧正二、李嘉图等价定理的有效性分析

传统的或流行的关于公债对于财政赤字、财政负担和财政风险等问题的阐述西方有一个与凯恩斯理论和弗里德曼的货币数量理论齐名的李嘉图等价定理这一理论被西方学者广泛引用并且被许多国家付诸实践指导各国的财政政策甚至在公债与经济增长关系的争论中“似乎没有哪二个命题比‘李嘉图等价定理’的影响更为深远和争执持久的”（注袁东《公共债务与经济增长》中国发展出版社2000年版）

所谓“李嘉图等价定理”（theRicardianEquivalenceTheorem）是指这样一个命题无论政府是以征税来增加收入还是以借款的方式来增加收入从效应上看赋税和债券融资是等价的因此政府支出的特定的融资手段对于其最终效应来说是无关紧要的该定理以封闭经济和政府活动非生产性为前提与条件内容涉及到税收与公债的基本关系也涉及到个人与企业在税收与公债面前的行为变化还涉及到政府如何在公债与税收之间进行选择这样一系列重大的理论与实践问题该定理之所以用李嘉图来命名则是由于19世纪初古典政治经济学的代表人物大卫·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中首次明确地表达了这种观点罗伯特·巴罗于70年代中期发表了《政府债券是净财富吗》一文复活并推广了李嘉图等价定理

李嘉图主义认为在国家非生产性前提下为了筹集用于纯粹消耗性支出（如战费）的费用不管是征税还是借款效果是相同的巴罗进一步认为通过发行公债的政府融资仅仅是延迟了征税即虽然政府以公债形式融资支持部分财政支出从而减少了当期的征税但由于债务终究是由未来的增税偿还因而它与现时税收在某种程度上是相似的（即等价）进一步的结论是在政府财政开支不被削减的情况下预算赤字的增加应会导致正好与赤字相配合的储蓄的增加

在近代中国伴随着对外战争的一次次失败、一次次巨额赔款以及浩大的军费、腐朽的封建支出等已使清朝财政一蹶不振财政负担日益繁重至甲午海战清政府的财政已经枯竭；而甲午战争以后日本帝国主义又逼迫清政府在短期内支付巨额赔款和还辽费；不久帝国主义各国又向清政府勒索一笔巨额赔款即庚子赔款；此外甲午败绩使清政府深信武力的大规模现代化刻不容缓新式军队的操练对中央及督抚来说俱为额外的财政负担这些非常支出远远超过了清政府财政负担的能力甲午战后中国财政的特征是“出入平衡的长期破坏”清政府费尽心力谋求增辟财源以应急需而清政府一开始并没有利用国债这一近代经济杠杆而是采用增加税收和大举外债来弥补财政赤字如税收方面盐课剧增1891年盐课为743万两到1911年预计达到4500余万两20年间增加5倍导致食盐滞销盐法紊乱；厘金大增1891年为1632万两1911年预计可达4319万余两20年间增加1.6倍等大举外债方面1895年清政府向俄、法借款；1896年和1898年又向英、德借款款额约共三亿两从而每年还债的本息逾2000万两约占国家岁出1/4以上（注台湾何汉威《京汉铁路初期史略》香港中文大学出版社1979年版第7页）这些外债资本主义列强都附有苛刻的政治、经济条件而清政府把这些外债也主要用于赔款、武装军队等增加税收使城市工商业和农村经济遭到严重破坏广大人民在繁重的赋税重压下贫困潦倒；大举外债“多论磅价折耗实多”“前以种种吃亏”“今闻各国争欲抵借其言愈甘其患愈伏”（注千家驹《旧中国公债史资料》（1894—1949）第1、6页）由此清朝政府从1894年起因“海防趋紧需饷浩繁”“为筹借华款”等原因逐渐在使用税收和外债手段弥补财政的同时认识到“凡一切讲武训农通商惠工之实事刻不容缓需款正多舍己求人终不可恃无论洋款何如华款总当并力图之专责任之克期待之志在必成”（注同上书第7—8页）把发行公债作为“今之急务”

由此可见对晚清政府来说发行公债是弥补财政赤字、优于征税的一种较好的方法弥补财政赤字有三种做法增加税收、向中央银行透支或借款、政府举借国债亚当·斯密认为“一国在平时没有节约到战时就只好迫而借债……在危险临到的瞬间就得负担一项马上就要的大费用；这费用是不能等待新税逐渐地慢慢地纳入国库来应付的在此万分紧急的情况下除了借债政府再不能有其他方法了”（注亚当·斯密《国民财富的原因的研究》（下）商务印书馆1974年版第472—473页）因此陶尔顿（H.Dalton）曾有“国债乃战争留下之纪念品”（注李厚高《财政学》台湾三民书店印行1967年版第273页）的概括用增加税收来弥补财政赤字除了时间滞后的原因之外税收还是一种强制、无偿的方式并不是自愿的纳税人和政府的市场交易清末增加税收已经引起盐法紊乱、厘金大增、城市工商业和农村经济遭到严重破坏、广大民众贫困潦倒等后果；向外国银行借款又附带苛刻的政治、经济条件对整个国家安全和当时的社会经济都“其患愈伏”；而发行国债是一种自愿、有偿、灵活的方式国债发行只涉及资金使用权的让渡流通中的货币总量没有改变不会导致通货膨胀因此举借国债弥补财政赤字更为有效

从李嘉图等价定理来看清末公债的发行虽然具备李嘉图等价定理所认为的前提与条件即封闭经济（清末的自然经济仍占重要地位）和政府活动非生产性（发行的公债主要用于偿还战争赔款）但并不能说李嘉图等价定理适用于清末公债因为清末特殊的政治经济环境、战争赔款、债券市场不完全、未来税收的不确定性等事实都动摇或否定着李嘉图等价定理的正确性等价性遭到了破坏

第一政治因素被引入清末公债中性问题中等价定理要成立就隐含着个人拥有信息和具有完全的预见能力实际上在近代特别是清朝末年未来的税收与收入都是不确定的消费者很可能更看重现在因为他们在政治动荡、外国入侵、战争频繁、政府腐败的社会背景下无法预期自己的收入和未来的生活状况于是现期消费便可能增加而不愿意去购买公债于是清末的商民对公债的购买意愿并不强烈清政府被迫强迫商民购买甚至肆意勒索商民只有向发行官员进行贿赂以求苟免昭信股票发行时“督抚下其事于州县州县授其权于吏役力仅足买一票则以十勒之力仅足买十票则以百勒之商民惧为所害惟有贿嘱以求其免求减以致买票之人所费数倍于股票即未买票之人所费亦等于买票”（注千家驹《旧中国公债史资料》（1894—1949）中华书局1984年版第18页）

在规范的公债发行市场的条件下李嘉图等价定理也许有效但对于清末公债需要特别强调当时的政治因素在公债发行过程中所起的破坏作用正是由于清末政治因素的影响公债发行的社会成本相对于李嘉图主义用于分析的西欧公债来说特别高清末公债的总成本越大等价性就越差

第二等价定理实际上假定当公债替代征税时所减的税是一种总额税减少的税负是均匀地落在每个消费者身上并且每个消费者具有相同的边际消费倾向但是在近代减税的效应实际上不会均匀地落在每个消费者身上每个消费者之间的边际消费倾向也不尽相同近代存在着严格的等级制特权阶层不仅不交税而且还可盘剥平民百姓由此特权阶层的消费倾向与平民百姓有着天壤之别这样便从两个方面破坏了等价定理的前提所以康有为就当时负担不均、侵吞严重的弊病指出“吾见己未之事酷吏勒抑富民至于镇押迫令相借既是国命无可控诉酷吏得假此尽饱私囊以其余归之公民出其十国得其一虽云不得勒索其谁信之”（注《康南海自编年谱》戊戌）

第三等价定理实质上假定税收只是总额税因此认为公债替代税收只会产生一种税收总额的变化而总额变化又完全可以由公债数量上的变化来抵消但近代大多数税收并不是总额税而是针对不同的产品、不同的经济行为而开征的如盐税、厘金等不同的税种具有不同的经济影响比如厘金会限制物品在全国范围内的流通盐税会直接影响人们的日常生活因此不同的税收会使经济行为发生不同的变化而经济行为的变化就意味着李嘉图等价定理可能不成立

第四导致等价定理可能失效的最重要原因或许是有限期界的影响等价定理一个重要的假设便是人的寿命期是无限的不同时期的税收是向不同的人群组征收的这样债券持有人才会在未来的时期中面临纳税问题而且他不可能逃避纳税但是每个人在实际上都不可能长生不老从而不会关注在他死后所开征的税如果消费者只关心自己的利益则他们确实可以通过死亡来逃避将来的税负而他们又都享受到了当初由于政府以公债代替征税而产生的减税的好处；如果政府把当前的税收用于支出那些当时活着的人便承受直接的税收负担；如果政府借债以用于支出并在以后向将来的各代人征税以偿还债务当税收提高时那些活着的人可能不在世了清末发行公债的主要目的之一是偿还战争赔款不影响政府的其它财政收支当期税收也没有减少相反还有所增加因而债券持有人享受不到减税的好处三、公债认购主体——“官绅商民”的经济分析

国债本身应该是一个重要的财政杠杆在调节经济尤其是在调节不同阶段和阶层收入分配方面具有强有力的作用清末1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”两次公债的认购主体是“官绅商民”1911年的“爱国公债”则一般商民很少认购只有少数王公贵族、文武官员购买少许绝大部分是由清皇室以内帑现金购买具体到各地每一次公债的应募情况也不完全一样如“息借商款”系首次由政府向民间募借资金从商民应募的实际情况看由于统一的章程没有发挥作用在京城应募者主要是在京银号、银庄；在广东主要应募者为忠义公司、七十二行商等

在“官绅商民”和清皇室看来认购公债是其可支配收入的运用项目并不影响其所拥有的财富总量购买公债的人是富商这些钱本来会拿去奢侈消费但购买公债在近代是一种新式的投资行为这一投资行为本应是自愿的而1894年的“息借商款”是向北京及各省分额募款的带有很浓的强力摊派色彩1898年发行“昭信股票”时虽然规定“官绅商民均量力出借无庸拘定数目”“劝令绅商士民一体量力出借仍不得苛派勒捐致滋纷扰”“所拟章程既不责以报效亦不强令捐输一律按本计利分期归还……”（注千家驹《旧中国公债史资料》（1894—1949）第10、11、12页）但实际上公债发行时出现了强迫商民购买、甚至肆意勒索等现象商民只有向发行官员进行贿赂以求苟免购买公债的热情并不高三次公债实际发行的4262万两是否会改变社会民众原有的消费决策在理论上公债被视作政府调控社会总需求、化消费基金为积累基金的有效手段居民认购公债的资金主要或全部源于本来打算用作消费的基金但应注意清末公债发行时的一个事实商民如果购买公债往往挤兑钱庄票号以致造成钱庄票号倒闭引起金融混乱据御史徐道琨奏昭信股票的第一个流弊就是银号钱铺倒闭“中国市面流通现银至多不过数千万两乃闻各省股票必索现银民所存银票纷纷向银号钱铺兑取该铺号瘁无以应势必至于倒闭一家倒闭阖市为之骚然”（注《皇朝道咸同光奏议》卷11第13页）如此看来在清末发行公债形成了对居民储蓄存款的冲击不是使储蓄存款减少就是使储蓄增幅趋缓所以清末发行公债带来的一个结果是居民认购公债没有改变其现期的消费决策只不过是引起居民资产结构的调整

四、公债发行的货币效应

在清末公债的发行阶段公债对经济变量的影响主要取决于清政府的金融政策

甲午战争之前清朝地方政府通过旧式金融机构举借了多次内债而到了清末发行这三次公债时旧式金融机构无力承担以千万计的贷款如在息借商款中银号、票号贷款约占10％昭信股票中明确记载由票号提供的贷款占5.4％左右清政府只能通过其他渠道向民间募借息借商款通过各省筹饷局、善后局等筹集昭信股票则设专局办理虽然规定“出入皆就近责成银行、票庄、银号、典当代为收付不经胥吏之手”（注《申报》1898年2月7日）但州县以下之募款几乎完全依靠原有的征赋机构因此清朝财政中的各种弊端也就在征借过程中层出不穷（注周育民《晚清财政与社会变迁》上海人民出版社2000年版第350—351页）

发行公债的技术条件是要有近代化的金融机关有全国性的金融市场有金融机关才能通过公债吸收社会上的流动或闲置的资金；有金融市场资本家或投资者才愿意把资金投资于购买公债而公债亦才有可能当为“有价证券”而流通中国人自己开设的最早的银行——中国通商银行成立于1897年为中国银行前身的户部银行成立于1905年交通银行（1907年）、浙江兴业银行（1907年）、四明银行（1908年）等都是在20世纪的初期才开始设立外商银行在中国的历史比华商银行要早三四十年（如汇丰银行1867年立分行于上海麦加利银行为1858年等）但那都是为了垄断中国的金融和财政为了保障帝国主义国家在我国勒索的外债与赔款的优先偿付所以当时中国缺乏一个健全的金融体系一开始中国发行公债的技术条件实在藐藐1894年的“息借商款”发行时中国还没有诞生自己的近代金融机构所以发行、还本付息都由封建行政机关执行1898年的“昭信股票”公债章程中出现了“……或交殷实号商代为领票款存该号侯拨无误……惟该号商须有各商号连环保结”还本付息时“仍准殷实商号代持股票赴局代领……”说明已意识到了中介组织在公债发行、兑付过程中的作用1897年成立的中国通商银行与公债还没发生实际业务联系但当“昭信股票”出现流弊时当时的户部在奏疏中建议“经由户部选择殷实商号数字并现在官设之通商银行将印就股票发由该商号银行领出转售以后每年还息还本即由商号银行给发其各处业经保结尚未领票者并就近赴商号银行交银领票转补户部……”这表明当时行政主管部门认识到了银行参与公债的发行、兑付可消除一些流弊推动公债的发行及至1911年“爱国公债”时“公债之募集及本息之偿付均委中国银行代理”（注千家驹《旧中国公债史资料》（1894—1949）中华书局1984年版第15页）金融机构正式全面参入公债市场成为国债市场中介机构这一中介机构沟通了供需双方为交易双方服务其经营活动的成果不仅促成国债的顺利发行与流通还维持着国债市场正常的运行秩序是近代国债市场的依托同时金融机构也凭借公债业务得到了长足发展正如马克思所说的国债“使交易所投机和现代的银行统治兴盛起来”（注《马克思恩格斯全集》第23卷第823页）有了银行清政府就可实施财政政策和货币政策由于银行资金较为充裕公债发行时就不会发生挤兑钱庄票号的流弊

综上所述清末公债的李嘉图等价定理并不成立——在近代赋税和债券融资是不等价的；认购公债的商民没有改变其现期的消费决策只不过是引起他们资产结构的调整；清末公债对当时经济变量的影响主要在于清政府的金融政策当时行政主管部门认识到了银行参与公债的发行、兑付可消除一些流弊推动公债的发行