奶粉安全的法律规制.docx

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奶粉安全的法律规制

奶粉安全的法律规制

论奶粉安全的法律规制摘要：

近年来，随着我国经济的快速发展，人民生活水平日益提高，奶粉安全事故层出不穷，奶粉安全已是消费者的心头大患，威胁婴幼儿生命健康。

本文通过我国当前阶段的奶粉安全问题，分析产生奶粉安全问题的原因，学习西方先进经验，究其根本提出完善奶粉安全法律制度的对策与措施。

关键词：

奶粉安全法律规制法律威慑力婴幼儿配方奶粉的质量安全，既是重大民生问题，也是重大的经济社会问题。

但受产业发展状况、社会和生态环境、从业者道德和法律意识等因素限制，婴幼儿配方奶粉质量安全问题时有发生，对我国婴幼儿配方奶粉行业总体形象和消费者的信心造成极大负面影响，不少大陆民众人心惶惶，许多人不敢吃大陆的奶制品，外国奶粉销量开始上升，甚至到金门或马祖购买台湾奶制品，或是到香港购买奶粉，近年来出台了一系列政策措施，各地区、各有关部门积极开展整治工作，婴幼儿配方奶粉质量安全总体水平不断提升，但影响产品质量安全的因素依然存在。

一、奶粉安全隐患的主要原因

（一）《食品安全法》及其配套法规体系不够完善第一、法律规定过于笼统，多年不修订，操作性不强，有些行政法规不能及时修正，与市场发展快、变化大的现实不适应，由于法律不能及时出台，不能产生规范和协调作用，尤其是当不良的社会关系形成，再用法律禁止就出现法不责众的现象。

第二、食品标准存在严重问题，检测水平严重滞后。

三鹿集团董事长在接到消费者投诉后，组成质量检查小组，质检均合格，权威机构检测失灵的客观背景是三氯氰胺未列入国家规定的对奶制品检测的名单，也没有此项检测标准，此项国家检测标准到2008年10月7日才出台。

第三、行政问责制度不完善。

解决行政权利异化和行政权力失范的问题需要完善行政问责制度，然而我国目前在这方面尚属空白，在我国，国家司法机关并不直接享有对公务员的行政责任追究的权力，从根本上讲，必须有个专门的法律规定，由于行政问责制度不完善，对不法分子处罚缺乏严厉的惩处措施。

（二）奶粉安全监管体制不力第一、部门之间职责不清，部门之间协调性不够导致政出多门、互相矛盾、管理重叠，管理缺位。

奶站作为奶农自产自销农产品基地又不纳入市场主体监管范畴，奶站组织形式多样，管理方式复杂，监管主体不明，多头混乱管理，经营良莠不齐，制度很不完善，中国1600万头奶牛百分之八十为散养，随着乳品市场竞争加剧，奶源由买方市场进入卖方市场，在实际运作中，乳企受制于奶站，无法监管奶站，政府监管又不到位，巨祸终于酿成，因此三氯氰胺可以顺利加入原料奶。

第二、缺乏长效监管机制，长期以来我国流行的是长期性、地毯性的监管模式，往往是问题出现了，后果酿成了，才开展一次大规模的执法运动，没有一个理性的长期有效的监管机制，这种执法往往以暴风雨的方式展开，以执法高压取得短期成效，2004年安徽省阜阳劣质奶粉毒害婴幼儿事件曝光后，全国各地掀起了围剿劣质奶粉的高潮，三年后有毒奶粉又卷土重来。

（三）法律威慑力不够法律中刑罚较轻，威慑力不够，过轻的惩罚将直接导致生产商和销售商绕开或无视法律，在享有较轻的风险时，去违法获取较高的利益。

按照我国现有的《食品安全法》规定，基本上是以罚款处理，相对于问题奶粉给婴幼儿带来的危害，罚款显得微不足道，违法者不怕被罚，在实际执行中，这样的措施远远达不到对奶农、奶站、奶企的威慑作用。

国外或地区立法一般是高管需对企业侵权违法行为承担连带赔偿责任，而我国往往以其职务行为为由由公司代替高管承担责任，如果立法跟上国际潮流，奶粉高管不敢不对消费者不负责。

行政机关作为慢，不作为应该有明确的追责办法，承担相应的赔偿责任，对于行政负责人要依法追究行政和刑事责任。

（四）信息公开有待强化三鹿事件公开前被遮掩了十个月，在审判过程汇总被遮掩的事实逐渐显露，许多环节只要稍有作为，愿意挽救，二十多万受害儿童就能免于毒奶之害。

信息公开是保障食品安全、降低社会成本的重要渠道，从预防意义上讲，奶粉相关信息公开，才可能使消费者做出理性选择，规避不安全因素；从事故处理意义上讲，相关信息公开，才可能使受害者与潜在受害者及时发现自己所处情境，按照信息中的指导做好自救措施和不安全奶粉的处理。

可以使政府行为与公众行为在共同目标指引下，达成一致并效率最大化。

二、借鉴发达国家先进经验从西方国家的奶粉安全立法、监管着手，有利于我们更好的了解世界安全立法的基本情况和先进思想，从而对我国的奶粉安全立法和监管提出意见。

以下是荷兰婴幼儿奶粉安全和质量监管的经验做法：

荷兰乳制品业是荷农业中最重要的部门之一，约占荷农业产值的20%及出口额的16%。

荷乳制品以高质量、安全、品种多样享誉世界。

（一）荷适用于婴幼儿奶粉安全和质量的法律体系及监管机构荷奶粉的优势归功于立法，荷食品安全立法的基础是其以人为本的理念，只要认为对人类健康存在危害或可能造成危害，就必须采取一切必要措施进行保护，而无需充分科学论证的评估结果，更不用等到发生了损害消费者健康和安全的事实和后果。

在荷兰，适用于婴幼儿奶粉的法律法规包括欧盟、全球食品安全倡议（GFSI）等国际组织及荷本国关于乳制品生产、销售的所有法律法规和技术标准。

在监管机构方面，荷兰奶及奶制品监管委员会（COKZ）负责婴幼儿奶粉生产过程的安全和质量监控，食品和消费者产品安全管理局（VWA）负责婴幼儿奶粉销售环节的安全和质量监管，两者均为独立的监管机构。

为确保COKZ监管的独立性和有效性，其工作人员均必须是乳制品行业的专家和业内人士，但不允许在任何乳制品及相关企业内兼任职务、持有股份或发生任何经济利益关系。

（二）荷兰婴幼儿奶粉安全和质量监控体系经近百年的实践，目前，荷在婴幼儿配方奶粉生产、销售整个链条形成了一套完善的监控体系。

具体而言，包括严格把好奶源关、生产关和销售关三方面：

1、严格把好奶源关一是对农场环境、卫生条件、技术设备、安全性等有严格要求。

荷兰长期以来推行农业合作社机制，即农场主为企业的所有者，与企业利益直接攸关。

农业合作社机制要求其成员即农场主确保其环境、卫生条件等安全性措施严格符合有关法规和标准。

二是对草料、玉米及其他饲料有严格的质量要求。

一旦追溯发现饲料含有害或危险物质，饲料供应商需承担相应责任和后果。

三是确保奶牛的健康。

荷对奶牛、奶羊进行IR强制登记制度，每头奶牛出生后必须打上标签，用于记录该奶牛全部信息以便日后进行追溯。

四是确保鲜奶的安全和质量。

荷采奶车司机资质由COKZ每年加以认定，采奶车在每个农场采集牛奶前，先要对农场的储奶罐进行严格检查，并抽取样品交由专业实验室化验。

2、严格把好生产关COKZ对婴幼儿奶粉生产流程的监管十分严格，实行企业自查、实验室检测和COKZ复核及抽查三套监管体系，其主要做法如下：

一是婴幼儿奶粉生产企业必须取得ISO、GFSI等国际组织颁发的证书。

二是对配方严格把关。

荷政府对婴幼儿奶粉的配方有极其严格的规定，奶粉所含的脂肪、蛋白质等的比例有精确的标准。

三是执行极高的卫生标准。

荷婴幼儿配方奶卫生标准高于其他奶制品生产标准。

四是严格的监管机制确保生产环节的安全和产品质量。

目前，荷婴幼儿奶粉生产企业均建立了系统的内部检查体系，对奶粉生产流程进行严格地自我把关。

此外，企业与研究机构的密切合作也是婴幼儿奶粉安全和质量的重要保证。

3、严格把好销售关荷重视婴幼儿奶粉包装和销售环节的安全和质量监控，确保包装材料及包装方法的安全。

在销售方面，通过签署销售合同，生产商对奶粉销售环节的安全和质量进行控制。

食品和消费者产品安全管理局（VWA）对婴幼儿奶粉销售进行监管，包括婴幼儿奶粉在内的所有乳制品必须首先抽样交有相关资质的实验室检验，实验室可颁发产品安全和质量鉴定证书，只有获得该证书后，产品方可上架销售。

VWA还定期或不定期对上架乳制品进行抽查，一旦发现不合格产品，即迅速进行下架处理，并启动追溯体系召回所有不合格产品，同时及时通知消费者，并对有关企业进行严厉处罚。

追溯体系包括两个方面，一是向前追溯，即一旦在某个环节发现问题，即可通过对之前环节的追溯，找到问题的症结，从而有效加以解决；一是向后追溯，即一旦在生产过程的任何环节发现问题，可向后追溯到全部最终成品即问题产品，从而及时召回这些产品，或及时对消费者发出警告，减少问题产品可能造成的损害。

三、完善奶粉安全法律制度的对策与措施针对我国目前奶粉安全体系的突出问题，在学习借鉴西方先进经验的基础上，应找到一套适合我国实际的体系。

（一）完善立法，与时俱进。

我国新《食品安全法》出台后，奶粉安全进一步改善，但是还有一些不足之处。

一是在立法具体要求上，有关法律、法规、条例必须对行政责任的范围、承担主体、责任判断、期限、程度等问题进行明确的并具备可操作性的规定，切忌笼统模糊。

要完善乳品行业国家安全标准，重点解决标准缺失、矛盾、重复的问题。

在立法中要明确规定违法的行政责任追究，三鹿奶粉中暴露的行政机关不作为，行政机关作为慢都应该有明确的追责办法，当前的国家赔偿法只对公民的人身财产损害规定了赔偿，还要对不合理的和低效的行政行为规定赔偿责任，避免给行政作为慢不作为提供法律空间。

二是在立法上奶粉应纳入药品管理。

参照药品管理办法严格管理。

严格婴幼儿配方奶粉生产企业许可条件，参照药品管理的措施，进一步提高企业生产设备设施、奶源把关、生产过程控制、检验检测能力、人员素质条件、环境条件控制和自主研发能力等方面的要求。

（二）依法行政，强化监督管理。

奶粉安全事件的要害在于行政部门执法不力、监管不严。

一是依法行政，依法行政有两方面的含义，首先执法监管部门要具备完成依法行政工作的硬件设备，人员配备等方面的要求。

要保证行政部门有必要充分的经费保障，消除行政机关的趋利避害趋向，消除行政部门扩张权利的现象，避免行政不作为现象。

再就是提高工作人员的依法行政工作能力，即按照法定职权实施行政行为并承担相应的行政责任的能力。

履职能力也是制约执法的难题，要从培训制度、责任机制两个方面保障基层公务员依法行政能力的提高。

二是我们要实施一种全程的监督管理，即从源头到上餐桌都全程监管，不留空隙，防止一些危害无知的不规范使用和滥用，保证奶粉的安全健康，在此基础上，又必须做完细化和明确工作。

我国以前由于奶粉生产链过长而导致的多部门管理的混乱监管体制，将在这个过程中得到控制和改良。

重新明确各个部门的监管职责，确立分段监管体制，从原料到产品，从生产到流通，使用全程监管。

（三）加大打击惩处力度。

婴幼儿配方奶粉生产经营单位和进口商必须落实质量安全责任追究制度，建立先行赔偿和追偿制度，按照谁生产谁负责、谁销售、谁负责的原则进行赔偿。

第一、建立可追溯的问责体制。

建立婴幼儿配方奶粉产品奶源、配方、原辅料使用和包装标签备案制度。

推行婴幼儿配方奶粉电子信息化管理，加快实现产品全程可查询、可追溯。

明确问题出在哪，应该由谁负责。

第二、严查政府行政责任。

在三鹿事件中，如此恶劣的事件没有一个监管官员受审，玩忽职守罪在实际问责中没有发挥作用。

我们的行政官员的追责只限于行政问责，缺少的是司法问责，官员的渎职行为达到了刑事问责标准，必须启动司法问责，应该以玩忽职守罪予以追究。

第三、严查企业责任。

加大对散户、奶贩、奶站的惩罚力度，国家机关要在奶源加强监测，出现严重质量问题，追究其刑事责任，避免法不责众的现象。

（四）建立畅通的信息发布、沟通平台。

加强安全信息管理和综合运用，构建各部门之间的信息沟通平台，实现互联互通和资源共享，建立顺畅的信息监测和通报网络体系，加强与法律之间的衔接。

新的食品安全法还应该引用可追溯管理模式和重视企业的召回责任。

问题食品生产者不但有责任立即停止生产，还应当召回已经流通在外的产品。

在下架处理的同时，还必须通知相关生产者和消费者停止生产和使用，如果生产者没有履行这个义务，作为监管部门有责任责令停止经营和召回。

随着经济水平的快速发展，人们越来越关注奶粉安全，奶粉安全问题让奶业重创的同时，也带来了与奶粉相关的立法的完善和科学，奶粉监管体质的变革。

我们应在借鉴国外奶制品先进管理经验的基础上，结合我国国情，建立具有中国特色的奶制品安全监管体系。