法官业绩考核评价体系的建构及其运用基于数据建模的实证研究.docx

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法官业绩考核评价体系的建构及其运用基于数据建模的实证研究

法官业绩考核评价体系的建构及其运用——基于数据建模的实证研究

为政之要，首在用人；用人之要，重在评价。

随着《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》出台，司法体制改革正在全国范围上全面铺开。

法官员额制、人员分类管理、审判权力运行机制等一系列司法改革的新举措、新进程向纵深推进。

随着全国范围内员额法官的遴选产生，原有的法官评价体系已经显现出明显的不适应，迫切需要研究构建出符合司法改革需要，能够科学化、规范化评价法官业绩的考核评价机制和体系。

为此，本文从实证研究入手，全面分析当前法官考核机制的现状和问题，就如何建构和完善员额制背景下的法官业绩考评体系提出有针对性的建议。

一、法官考核评价体系现状透析

考核评价是管理工作的重要内容，其含义与管理学上普遍使用的绩效评价有较大关系，包含了“反映组织整体或成员个人在履行职能或岗位职责过程中，在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程”的内容。

目前，绝大多数国家建立了不同形式的考评制度，具体操作过程各有差异。

（一）域外法院法官业绩考核体系基本情况

1.美国法官考核模式：

外向型为主且无强制约束力

作为英美法系国家代表，美国是当今世界实现法治和司法独立比较完善的国家的之一。

美国律师协会于1983年开始成立由律师、法官、法学专家共同组成的法官评估特别委员会，在总结康涅狄州等地区经验的基础上，制定了《美国律师协会法官行为评估指南》。

该指南明确规定了法官评价的首要目的是为了改进法官和法院整体的工作，评估的设计和执行不能削弱司法独立。

法官的评价主体是由代理机构或者由独立的法院、律师界和非律师界的司法系统的成员组成的委员会，由辖区内享有最高司法权的法院或机构进行。

评估的内容主要涉及法官的廉洁、司法能力、沟通技巧、司法管理、协作能力、对当事人态度、职业和公众贡献等八个方面。

同时，为了避免法官和社会公众对法官进行不必要的比较，衡量法官的表现采取不同档次来划分。

在严格遵循司法独立的要求下，该指南只是一个参考，没有约束力；评估旨在帮助法官改进工作和完善法官培训计划等，不用于法官惩戒和处分。

美国各地区法院可以根据指南进行标准等方面的调整，以建立更为合适的法官评价体系。

由此不难发现，美国法官的考核体系呈现出以外向型为主且无强制约束力的特征。

2.德国法官考核模式：

内向型为主并具有一定的约束力

作为大陆法系国家代表的德国，自1972年《德国法官法》公布以来，法官已经不再称为“从事审判工作的公务员”。

虽然《德国联邦公务员法》仍然有一些规定适用于法官，但司审判权的法官，已与司行政权的公务员明确区分。

各邦法官法关于法官考核的规定，如《德国法官法》第四十六条，有关法官考核的机关，究竟由法官考核职务监督权人进行，或由其他机关为之，在理论上存在不同看法。

有代表性观点认为，法官考核应当由独立的委员会进行，即组长奥地利法官考核模式，法官考核交由院长、副院长与选举产生的法官代表组织人事庭行使。

但目前实务中，德国联邦宪法法院对于由职务监督权人（通常由法院院长及其多授权的庭长）进行，认为系法所允许。

此外，考核均应从个案中脱离，法官考核只能评价法官过去的行为，不得影响法官将来的行为。

考核内容分为九项，分别为专业知识、理解能力、言语表达能力、文字表达能力、处理能力、待人接物能力、沟通技巧、贯彻能力和吃苦耐劳，并分别依等次给分，再评定为极为胜任、非常胜任、相当胜任、胜任、不太胜任和不胜任六种等次。

从结果应用来看，法官考核结果并非行政处分，除在评定被考核人的适格能力与工作业绩外，还作为晋升的参考条件，但不直接对考核人的身份、财产等产生影响。

由此可见，德国法官的考核评价显现出内向型为主且具备一定约束力的特征。

（二）我国法官评价考核体系基本情况

由于缺乏一个全国性的统一标准，现阶段，我国法官评价考核体系呈现出“百花齐放、百家争鸣”的景象。

具体考核模式包括分类定性兼顾定量和分类定量兼顾定性等不同考评方法。

二、法官业绩考核评价体系问题剖析

通过上述的实证研究发现，当前我国法官考核评价体系在制度、标准、技术和结果运用上都存在着一定程度上的不足。

（一）考核制度及实施程序的问题

1.责任主体不够明确

“在某种意义上，谁是评估主体，谁就有了话语权，被评估者就对谁负责。

”《法官法》第二十一条明确规定：

“对法官的考核，由所在的人民法院组织实施。

”从法官考核的实际来看，虽然各地各级法院普遍成立了法官业绩考核委员会及其办公室，但真正负责考评实施的仍然是由机关各部门及各部门领导。

同时，司法改革要求的法官遴选、法官惩戒等工作同样需要涉及到对法官的考评。

“实践证明，任何单一主体的评估都是具有局限性的……应当促进绩效考评评估主体的多元化”。

部分法院虽然已经成立了遴选委员会、惩戒委员会等，但遴选、惩戒委员会与现行的法官考核主体之间的协调配合及其职权分工，后续考核工作开展等问题都需要进一步明确。

2.实施程序不够规范

程序正义能够最大限度的保证结果公正，程序本身的价值在理论中已经被反复论证确认。

类似法官业绩考核这样事关法官业绩评价甚至是法官员额退出的重要机制，无疑应当通过具体明确的实施程序予以规范。

现行的《法官法》中对法官业绩考核体制缺乏明确的程序规范，在实践中，对法官的考核一般等同于普通公务员进行考核。

《公务员法》第二十五条对公务员的考核规定相对完善，“对非领导成员的公务员的定期考核应当采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。

对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理”。

各地法院在实践操作中，对法官的业绩考核也多根据《公务员法》的相关规定进行，但其中个人总结、听取群众意见、审定考核等次和考评结果异议等工作大多流于形式，总体仍欠缺法律层面的制度保障。

3.信息公开不够全面

法官业绩考核的信息公开，无疑应当包括考核评价结果的公开，而且考核评价劫夺对考评者也应当公开。

《法官法》第二十五条、《公务员法》第三十六条也做出了明确的要求。

但从调研情况来看，目前对法官的业绩考核的信息公开一般仅仅限于结果的公开，而且往往只有对优秀等次的法官才有公开，公开形式一般限于法院年度总结表彰或结果公示。

（二）考核标准及操作技术问题

1.考核指标的科学性不强

现阶段，法官考核体系主要依据工作业绩进行，各不同业务部门的法官之间的评价指标区别不大。

司法责任制落实后，法官主要配置在民事、刑事、执行等业务部门，少数法官配置在审判管理、研究室等审判综合部门。

但不同部门、不同审判团队间的法官评价体系尚未构建。

以常见的民事审判为例，建筑工程类合同在绝大多数情况下，其案件难度较传统交通事故等民事案件大，知识产权案件较一般的民事案件涉及的专业知识多，因此即使是同属于民事案件，案件类别不同工作量亦存在着极大的不同，要如何准确科学评价不同类别、不同领域之间的法官工作量，考核不同法官之间的业绩指标，需要更加深入的探讨和研究。

2.考核方法单一

现阶段，法官考核工作一般由法官业绩考核委员会及其办公室启动考评工作，部分法院则直接依托于政工部门开展此项工作。

此项工作一般于当年度年末启动，并按照一定的比例在各业务部门之间调剂分配。

最后，考核委员会原则上会按照各部门的考核及推荐情况，对结果“照单全收”。

3.考核需求信息化支持不够

“司法改革和信息化建设是人民司法事业发展的车之两轮，鸟之两翼”。

信息化建设对法院整体的工作起着重要的推动作用。

审判流程公开、网络司法查控等信息化手段正在法院工作中扮演着越来越重要的作用。

然而，在法官业绩考核中，大部分法院由于信息化应用支持不够，一方面造成了考核效率低，另一方面使得考评手段不得不简单化处理，甚至主要根据主观印象考核，考核机制的科学性一定程度上受到质疑。

（三）结果量化及其运用问题

1.结果等次量化不足

按照《法官法》和《公务员法》的相关规定，法官的考核结果分为“优秀、称职、基本称职、不称职”四个等次。

这四个等次的结果在一定程度上只能够代表一定的区间，特别是“称职”等次覆盖大部分法官群体，考核结果一定程度上存在着定性模糊、量化不到位的问题，对同一等次法官的评价指标无法进一步综合评价。

2.结果运用不完善

从调研情况来看，一方面，考核结果与其运用之间的相互脱离在各地法院中都不同程度地存在，特别是在法官奖励、等级晋升、逐级遴选等方面没有发挥考核应有的积极作用。

当然，考核结果并不是考核的真正目的，“不断提升员工各项能力以及绩效的持续改进才是其根本目的”。

另一方面，多数法院的法官业绩考评仅作出等次评定，并没有针对法官工作情况及存在的问题进行进一步的研究分析，在今后的工作中制定合理化的改进建议或者工作方案，导致法官业绩考核未能发挥正确的作用。

除上述两个方面外，法官业绩考核还在着目的意义认识不够，形式主义凸显，管理模式落后，法官职业特点体现不足、针对性不强等问题，考核权、任用权一体化和人为因素影响较大等问题。

三、探索架构司法改革背景下法官业绩考核体系

问题倒逼改革，改革又在不断的改进和解决问题中不断深化。

司法改革的大幕已渐次拉开，各项政策“靴子”已经逐步落地。

员额制法官已经遴选产生，法官业绩考核体系如何跟上员额制改革的步伐，这业已成为法官考核体系建构的当务之急。

（一）考核评价原则

不同于普通公务员，法官职业具有亲历性、平等性等多方面特点，这也决定了法官业绩考核体系的复杂性和特殊性。

相较于其他业绩评价考核体系，法官的业绩考核体系的构建，不仅要遵循人事管理规律，更是要遵循司法规律。

1.尊重审判规律

构建法官业绩考核体系，归根结底，目的在于推进执法办案，促进司法公正、高效、公信。

在考核过程中正确反映法律要求，避免扭曲司法行为，给法官造成比必要的负担。

充分尊重审判规律，重视法官在审判权行使中的主体地位，将司法责任制与法官考核密切结果，不给法官增加不必要的负担。

2.科学性原则

科学性原则要求综合评价体系的构建科学、合理。

一是建立的指标体系从元素构成到结构，应当科学、合理。

二是各种性质的指标相结合，注重整体指标构成各个部分的必要性、协调性。

三是保证指标设置和评价方法的一致性。

四是评价所需数据应当真实、准确，包括数据收集、计算、统计日期等，都必须具备真实性。

依托信息化技术及网上办公办案工作，考核数据应当尽可能地从司法信息管理系统中提取，压缩人为优化的可能性，同时方便数据的核查。

3.合法性原则

所谓合法性原则，指的是考核指标、内容、方式、等次设定及考核程序及结果运用应当符合相关法律法规的规定。

具体而言，一是考核应当具有法律依据。

二是考核应当按照法定程序进行。

三是考核应当维护考核对象的法定权力，如知情权、申诉权、隐私权等。

4、全面性原则

法官考核评价体系应当具有全面性，以尽可能少的指标完成评价任务。

指标不仅要说明问题，而且要有代表性，能够从不同角度反映出法官的德、能、勤、绩、廉，其评价结果能准备反映客观实际。

一是根据评价意图设置指标，重要指标应当进入指标体系，并且给予较高的赋分。

二是主要指标的敏感性，选择的指标能够比较敏感的反映评估对象的变化。

三是构建评估指标体系要根据评估目的和任务选择指标和合成方法。

同时，指标体系的构成还要围绕评估目的和任务展开，使评估的结论达到预期和既定的评估目的，并准确反映评价意图。

5.可操作性原则

所谓可操作性原则，要求计算方法、评价指标都必须具有可操作性。

一是不同无量纲化方法和合成方法适用的前提条件、简繁程度各不相同，应根据综合评估对象的特点及其目的和要求，在满足规模数据无量纲化、合成处理上应当尽可能的简便易行。

二是指标数据收集具有可操作性，不能收集或者收集成本太高的数据一般不设置。

三是要有可行性，评估体系不仅要在理论上可行，还要结合实际，切实可行。

（二）探索构建法官业绩考核指标体系

现行《法官法》中，对法官的考核内容主要包括审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平、工作态度和审判作风。

限于行文篇幅，本文主要立足法官审判业绩构建法官业绩考核评价体系。

1.考核方式

法官业绩考核历来是一个敏感而又复杂的问题，甚至在某种程度上是一个无解的命题。

任何一种考核评价体系的确定都会在法院、法官群体之间产生波澜。

毕竟司法产出过程是复杂的，法官的裁判也不是标准化的工业生产，单位劳动量在同等投入时就可以产生价值相同的产出，法官界的“阿尔法狗”也只是法官群体的“自我群嘲”。

但是，法官毕竟是法院管理的法定内容，法官业绩考核也直接关系到员额法官产生、法官等级晋升甚至是法官的逐级遴选等事关法官切身利益的命题。

因此，在构建法官业绩考核体系时，总体上应当坚持相对科学、相对合理的认知和态度。

（1）区分专业领域考核。

根据法官的职责分工情况，立案、刑事、民事、行政和执行等法官承办着不同类别的案件。

这些案件能否进行横向比较，是法官业绩考核需要着重思考和解决的问题。

从各地法院的实践作法和法官的普遍认知来看，不同专业类别的案件难以进行横向比较，不同专业的法官不能进行统一的业绩考核。

事实上，从司法实践和考核实际情况来看，不同类型的法官之间的确不具有“可通约性”和“可比较性”。

基于科学与合理的考虑，法官业绩考核应当区分专业领域，分为民事、刑事、行政、执行等设置业绩考评体系。

本文将法官考核评价体系分为审判业绩、司法技能、廉洁自律和公众满意度等四个方面，权重分别设置为70%、10%、10%、10%，基础分值设定为100分。

法官业绩评价，通过构建法官工作业绩指标体系考获取考评结果。

司法技能和廉洁自律评价，主要从业务技能、责任意识、工作主动性和纪律作风等四个方面进行考评，公众满意的指标，则是通过第三方评价获取公众满意度指标值。

（2）区分审级考核。

《人民法院第四个五年改革纲要》提出不同审级职能定位科学的问题，强调“一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议，实现二审终审，再审重在依法纠错，维护裁判权威”。

因此，在建构法官业绩考核评价体系中，要与审级职能定位相衔接，基层法院法官业绩考核偏重效率，中、高级法院适当侧重于质量与案件纠错，这种侧重也应当通过考核指标及其权重的差异予以体现。

　（3）区分强弱关联性指标。

主观性指标指的是与法官个人工作能力水平、努力程度的具有强关联关系的指标；客观性指标是指与法官个人工作能力、努力程度具有弱关联性的指标，如案件上诉率等。

法官业绩考核应当避免使用这种弱关联性指标。

2.具体考核指标

按照上述考核方式，根据不同审级法院的职能定位，分别设计基层、中级、高级法院法官业绩考核指标体系。

（1）基层法院法官业绩考核指标体系。

该体系主要解决事实认定与法律适用问题，有效化解矛盾、定纷止争，包括裁判文书得分、庭审考评得分、结案数、法定审限内结案数、一审简易程序（小额诉讼程序）适用率、调解数、调解案件申请执行率等7项指标。

（2）中级、高级法院法官业绩考核指标体系。

该体系主要侧重于办案质量和纠错能力，包括裁判文书得分、庭审考评得分、开庭审理率、启动再审数、生效案件改判发回重审率、二审改判发挥重审率（错误）、法定审限内结案数、长期未结案件比等8项指标。

3.合理区间的设置及赋值问题

考核分别以专业领域为单位，合理设置区间上限及下限。

上限为评估所在领域的最优值。

下限则为所在领域的最差值。

考核评价法官业绩时，可能会因办案类型的原因，导致部分法官部分考核指标欠缺相关数据。

4.合成法官考评总成绩

（1）计算法官业绩指标得分。

采取无量纲化赋分法。

（2）合成法官考评总成绩。

法官业绩考核综合得分乘以70%，加上司法技能、廉洁自律、公众满意度等得分即为法官考评总成绩。

（五）健全完善相关配套制度

在构建科学、合理的法官业绩考核评价体系的基础上，还必须有相关配套的工作机制，以保障法官考核体系的正常运行，并进行客观公正的评价。

1.健全完善法官考核评价工作保障机制

建立相应的专门机构从事法官考核工作，确保考核工作顺利进行，法官考核评价工作要求必须明确考核评价的主体，同时充分利用现有的考核资源，在考核领导小组的统筹下进行考评工作。

建立考核信息支持平台，依托人民法院信息化3.0建设，搭建法官考核评价体系平台，通过司法信息管理系统等办案平台进行数据收集，搭建开发分领域、分类别的法官考核应用软件，全方面采集数据信息，自动生成考核分值，且各项数值均能深挖查证原始数值，确保考核工作客观、真实、科学。

2.健全完善法官考核日常工作机制

实行公示反馈和考核预告机制。

对考核时间、考核对象、考核内容、考核方法和考核程序以及考核结果运用等进行公告，被考评者对考核结果具有申诉权。

要将考核权与任用权相分离，避免“权力过于集中在少数人”的传统做法，充分发扬民主，确保考核的科学性。

3.健全完善考核评价综合分析机制

建立通报制度，定期对法官的业绩考评结果进行研判，从案件质量考核中发现问题及趋势，从中找出制约案件质量的症结所在，有效预防案件质量问题的反思。

建立约谈制度，将考评职能作用前移，特别是对于考核结果落后或异常，违反法官行为规范的人，进行约谈，并进行事中监督。

4.健全完善考核评价结果运用机制

要坚持把实绩考核与法官等级晋升、逐级遴选等制度紧密结合起来，坚持把法官实绩考核与法官队伍专业化、职业化建设结合起来，坚持把业绩考评作为法官干部监督管理相结合，确保有效发挥考核结果的导向作用。

结语

重构与完善法官业绩考核体系，关键是制度落实问题，特别是在司法改革的大背景下，如何全面落实司法责任制，突出法官主体地位，真正把优秀人才放到审判工作一线，解决法官员额能进能出的问题，均与考核体系的建构密不可分，这也正是本文的实践价值所在。

本文从审判工作量、审级职能等方面出发，在理论分析的基础上结合数据，以数据建模对法官业绩动态考评，为法官业绩考评提供一个可行的借鉴思路。

需要特别说明的是，由于受社会复杂性等多方面制约，本文在法官量化等方面仍有一定的制约，在实际考核法官过程中，需要进一步结合所在法院实际，修正多元化考核模型因子，以期使模型更为完善，让法官作出的司法裁判在实现社会公正、引领价值标准、塑造社会秩序发挥更为重要的作用，使法官业绩考核的正向效能更加凸显。