在全市立法工作会议上的讲话.docx

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在全市立法工作会议上的讲话

陆瑞华：

在政府立法工作座谈会上的讲话

日期：

2008年1月9日·来源：

广西政府法制网

在政府立法工作座谈会上的讲话

自治区法制办副主任 陆瑞华

（2008年1月7日）

同志们：

　　刚才，大家结合实际，踊跃发言，就政府立法工作提出了很多好的意见和建议，对进一步做好政府立法工作很有帮助，在今后的立法工作中，我们要认真研究,积极采纳这些好的建议，并采取切实措施解决存在的问题，不断提高政府立法质量。

下面，我就政府立法工作特别是立法计划的有关问题谈几点意见：

　　一、2007年政府立法计划执行情况

（一）基本情况

　　2007年自治区人民政府立法工作计划安排的立法项目共8件，其中新制定的地方性法规草案2件，新制定的政府规章6件。

政府立法计划下发后，经自治区政府领导批准，又增加了5件立法项目，即：

《广西壮族自治区行政决策程序暂行规定》、《广西壮族自治区人民政府关于修改〈广西壮族自治区城镇土地使用税暂行实施办法〉的决定》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国车船税暂行条例〉办法》、《广西壮族自治区车用乙醇汽油管理办法》、《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》。

此外，2006年留存的立法项目有6件，分别是：

《广西壮族自治区信访听证规则》、《广西壮族自治区行政过错责任追究办法》、《广西壮族自治区土地登记办法》、《广西壮族自治区蚕种管理办法》、《广西壮族自治区船闸管理办法》、《广西壮族自治区人才市场管理办法》。

2007年政府立法项目合计19件。

　　2007年上半年，自治区法制办完成审查工作并提请自治区人民政府审议通过的立法项目有11件，分别是：

《广西壮族自治区非税收入管理条例（草案）》（已提请人大审议）、《广西壮族自治区实施〈取消许可和水资源费征收管理条例〉办法》（政府令25号）、《广西壮族自治区人民政府关于修改〈广西壮族自治区城镇土地使用税暂行实施办法〉的决定》（政府令27号）、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国车船税暂行条例〉办法》（政府令28号）、《广西壮族自治区特种设备安全监察办法》（政府令29号）、《广西壮族自治区奖励和保护见义勇为公民办法》（政府令30号）、《广西壮族自治区人才市场管理办法》（政府令21号）、《广西壮族自治区船闸管理办法》（政府令22号）、《广西壮族自治区蚕种管理办法》（政府令23号）、《广西壮族自治区行政过错责任追究办法》（政府令24号）、《广西壮族自治区信访听证规则》（政府令26号）。

2007年10月前，自治区法制办完成审查工作并提请自治区人民政府审议的立法项目有4件，分别是：

《广西壮族自治区行政决策程序暂行规定》、《广西壮族自治区车用乙醇汽油管理办法》、《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》、《广西壮族自治区土地登记办法》。

　　至2007年12月止，以上15件政府立法项目已经政府常务会审议通过，并颁布施行或者提请人大审议。

政府立法计划没有完成的立法项目4件：

1、《北部湾（广西）经济区条例》，陈武副主席指示暂缓制定；2、《广西壮族自治区供用电管理办法》，法制办先后两次征求意见，召开了部分人大代表、政协委员参加的立法咨询会，召开了部分企业和居民小区代表座谈会，但在立法协调中，有关部门反映，国家正在对上位法进行修改，决定暂缓出台；3、《广西壮族自治区政务公开办法》，自治区法制办收到自治区政务公开领导小组办公室起草的文本后，召开主任办公会集体研究形成征求意见稿，于2007年1月进行了第一次征求意见工作，根据反馈结果，法制办再次召开主任办公会对征求意见稿进行修改，并于2007年4月将修改后的文本第二次公开征求意见。

第二次征求意见期间，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，条例对政务公开的主要载体政府信息公开作了规范，具体规定了政府信息公开的原则、范围、方式、程序、机构、保障、监督、责任等内容。

经对照，征求意见文本的主要内容在国务院条例中已有规定，为避免立法重复，决定待条例2008年5月1日施行后，再根据实施的需要，制定我区的实施办法；4、《广西壮族自治区行政执法监督办法》，该项目涉及面广，情况复杂，需要进一步论证协调，同时，国务院正在制定加强市县政府依法行政的决定，需待决定出台后，再制定行政执法监督办法。

　　此外，根据《国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发〔2007〕12号）要求和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于开展政府规章清理工作的通知》（桂政办电〔2007〕67号）工作部署，区直各单位对其实施的自治区人民政府现行规章进行了清理，提出了清理意见，自治区法制办进行了认真审核和协商协调，完成了现行136件政府规章清理工作。

经政府常务会讨论决定废止30件政府规章，修改21件政府规章，保留85件政府规章。

（二）主要做法

　　1、开门立法，公众参与。

一是高度重视立法项目的调查研究工作，起草部门除在本行业、本系统内征求立法意见外，还深入基层、深入群众，广泛集中民智；二是按照立法公开的要求，在政府立法审查阶段，除定向征求相关部门意见外，都在广西政府法制网站上全文公布项目征求意见稿，征求公众意见；三是将《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》、《广西壮族自治区奖励和保护见义勇为公民办法》等社会公众关注度高或者涉及人民群众切身利益的草案，全文刊登在《广西日报》、《南国早报》、《法制快报》上征求社会各界意见；四是充分发挥政府立法咨询员作用，将一些重要的立法项目草案送政府立法咨询员提出咨询意见或者举行立法咨询会听取咨询员意见；五是对专业性、技术性较强的政府立法项目，注重进行专家论证；六是对关系人民群众切身利益的草案，采取立法听证会等形式听取行政管理相对人的意见；七是在政府立法中，根据需要，进行民意调查；八是注意政府立法的宣传报道工作，通过广播电视、互联网、报纸等各种方式宣传报道立法项目，吸引群众关注立法、参与立法。

政府立法通过上述形式，广泛征求和听取意见，对一些有争议的问题，一些群众关注的问题，根据大多数群众意见，作出制度规定。

如在审查《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》中，对商铺跨门槛经营、摆摊设点、橱窗广告、违章停放车辆锁扣等问题都按照征求意见中绝大多数群众的意见来具体规定，得到群众的肯定和拥护。

　　2、以人为本，立法为民。

在政府立法工作中深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政府立法的出发点和落脚点。

在法律制度建设中，尊重人民的主体地位，保护人民的各项合法权益；高度关注民生，从制度上着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会公平正义。

比如，在审查《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》中，对跨门槛等占道经营问题，初稿规定“沿街和广场周边的商业、饮食业以及制作、加工、车辆清洗和维修等行业的经营者不得超出门、窗进行店外占道经营、作业或者展示商品”，根据征求意见中大多数群众的意见，从方便人民群众的生活需要和缓解就业压力出发，结合我区城市发展水平，审查修改中相应修改为：

“城市人民政府规定的主要街道不得占道摆摊、沿街叫卖。

城市人民政府根据群众生活需要，在城市的非主要街道规划设置临时的购物、饮食、修理、理发、补鞋、洗车等与群众日常生活密切相关的便民摊点。

摊点经营者应当按照规定的地点、时限有序经营，保持经营场地清洁。

“城市广场周边和城市人民政府规定的主要街道两侧的店铺，不得超出门槛和窗经营、作业以及摆放广告牌、灯箱或者展示商品。

”对违法停车的锁扣处理问题，初稿中规定：

“违法行为当事人不在现场或者拒不接受处理的，可锁扣车辆或者拖拽车辆到指定地点，并及时告知当事人。

”审查认为，对车辆的锁扣或者拖拽，是一项行政强制措施。

根据国家已经出台的《中华人民共和国物权法》规定，物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

同时，我国正在研究制定的行政强制法征求意见稿中也表明，行政强制措施只能由法律和地方性法规规定。

因此，删除了该项规定。

　　又如，《广西壮族自治区车用乙醇汽油管理办法》初稿规定全区封闭使用车用乙醇汽油，我办认为，推广使用乙醇汽油是一个复杂的系统工程，全区封闭推广使用车用乙醇汽油是总体目标，但考虑到全区封闭推广使用有一个过程，且目前条件不具备，应当在部分地区封闭试点后推广，具体试点的区域和封闭时间由有关部门根据燃料乙醇和乙醇汽油生产保障程度以及社会反映等情况予以确定。

因此，修改为先试点后推广。

　　再如，《广西壮族自治区实施〈取水许可和水资源费征收管理条例〉办法》规定农业生产用水应当缴纳水资源费，我办认为，与北方干旱、半干旱省份不同，我区水资源相对丰沛，如果对家庭生活和零星散养、围养畜禽以及农业生产用水实行取水许可和收取水资源费，不方便群众生活，增加农民负担，既不符合中央“多予少取”的精神，也不利于我区社会主义新农村建设；同时，这两部分取水在实际中也难以收取水资源费，不仅征收成本较大，有时甚至影响干群关系。

经反复研究，权衡利弊，从农民减负、农业增收和建设社会主义新农村出发，结合我区实际，修改为“家庭生活和零星散养、围养畜禽饮用等取水，不需要申请领取取水许可证和缴纳水资源费”，“取水用于农业生产的，免征水资源费”。

　　3、遵守程序，规范操作。

政府立法严格遵守《立法法》、《规章制定程序条例》等法律法规，按照法制办《立法工作操作规范》办事，政府立法工作已逐步步入规范化轨道，主要表现在：

政府立法按程序进行，规范操作，立法质量不断提高，过去政府立法中乱设许可、乱设处罚的现象有了根本好转；一些起草部门借立法之机扩大本部门职权的现象也有了彻底改变；过去起草部门在立法中要求增设机构、增加编制、财政拨款的问题得到了纠正；政府立法不仅仅规定行政管理相对人的义务，还注重规定行政管理相对人的权利和获得行政救济的途径，不仅规定行政管理机关的权力，还注重规定行政部门的责任和正确履行职责的程序；政府立法还坚持按权限设定罚款和收费项目，罚款、收费标准也结合广西的实际，在上位法规定的较低幅度内具体规定，体现以人为本和处罚的教育、警示功能。

　　4、机制创新，与时俱进。

一是注重整合立法资源。

为淡化部门色彩，提高立法效率，政府立法注重整合立法资源。

每个立法项目都成立由项目起草部门、自治区法制办、有关专家、学者、与项目内容相关的主要部门共同参加的立法项目工作小组，研究决定立法项目的基本框架和主要内容，改变了过去立法项目由起草部门独家起草的做法，既有利于淡化立法项目的部门色彩，避免权力部门化、部门利益化、利益法制化倾向，又可以加强立法项目沟通协调，提高立法效率；二是实行集体研究制度。

为保证立法质量，政府立法实行了集体研究制度，即政府立法项目从立项到通过，层层集体把关，确保立法质量。

自治区发改委、财政厅、劳动和社会保障厅、建设厅、监察厅、水利厅等区直部门提出立法项目建议和报送立法项目送审稿，都经过单位领导集体研究；自治区法制办对外征求立法意见和上报政府审议都必须经主任办公会集体决定；三是创新立法运作方式。

2007年开始，我们改进了政府立法运作方式，上半年集中精力完成今年计划出台的立法项目，下半年，着重进行二档立法项目的调研、论证等前期基础工作，为2008年的立法工作打好基础。

按照这种模式运作，除后来增加的立法项目外，今年应当完成的立法项目都在7月份前提请政府审议，确保了政府立法计划的完成；四是注重立法成本。

2007年以来，我们在政府立法中更加注重立法的经济性，控制立法成本，立法调研由区外调研转向区内基层调研为主，立法工作中不搞游山玩水，不搞请吃请喝。

　　（三）存在的问题

　　1、法案文本起草质量不高。

一些起草部门重立项，轻起草，项目列入政府立法计划后，没有成立专门的起草班子，起草工作由部门个别业务处室甚至个别人员承办，力量十分薄弱。

起草中，有的简单套用领导讲话或者部门规范性文件，立法结构不科学，立法语言不规范；有的照搬外省规定，不针对我区的实际；有的照搬上位法甚至部门规章，立法重复，操作性差，不解决实际问题；极少数项目送审稿个别人员起草后没有经过部门集体研究就报送，很不严肃。

　　2、立法协调困难。

当前政府立法协调工作难度越来越大。

有的单位对立法项目征求意见不反馈或者不在规定时间内反馈意见；有的单位领导对承办人员提出的意见不把关；有的在征求意见时不提意见，到政府常务会审议该立法项目草案时才提；有的部门在征求意见的时候是一种意见，到了政府常务会上发表的又是另一种意见，前后不一致，甚至互相矛盾；有的单位经常派一般工作人员参加立法协商、协调会，使协商、协调的问题难以决定；还有少数部门，以国家部委的相关规定或以本部门对国家法律、法规的理解为由，在立法协调中，为了本部门的利益，争权力推责任。

　　3、有的立法项目立法依据不充分。

有的立法项目没有上位法依据，主要依据的是部令；有的立法项目设定的主要制度，属于国家决策的范围，实践经验也不足，匆忙立法；有的对立法依据没有作必要的说明。

二、提高认识，精心组织，全面完成2008年立法计划

（一）2008年政府立法计划情况和说明

　　自治区人民政府2008年立法工作计划已经2007年12月13日自治区第十届人民政府第84次常务会议审议通过。

计划安排2008年上半年提请政府审议的立法项目12件，其中地方性法规2件，政府规章10件，安排抓紧研究，待条件成熟时适时提出的其他立法项目9件。

　　编制2008年立法计划时主要考虑了以下几个方面的因素：

一是把握大局，突出重点，把加快广西发展和构建和谐广西作为立法重点；二是注意立法项目的必要性和可行性研究，重点考虑立法项目是否为我区经济社会发展所急需、有无上位法依据、起草部门前期准备情况、外省相关立法情况、立法时机是否成熟等相关因素；三是量力而行，统筹兼顾，考虑到人大政府换届等因素，更加正确处理数量与质量的关系，把工作重点转到提高立法质量上来，进一步加强综合性的政府立法，为我区经济社会发展提供制度保障。

（二）精心组织，狠抓落实，全面完成2008年立法计划

今年立法任务很重，除了立法计划安排必须当年出台的立法项目有12件，还要对政府规章清理后确定修改的21件规章实施修改，同时，也要完成新一届政府领导根据需要增列的立法项目。

特别是计划要求全部在上半年提请政府审议，时间非常紧迫。

虽然，去年下半年对一些项目已进行了立法调研，绝大部分项目也已有了初稿，但仍有个别项目至今尚未完成起草工作，一些项目的立法调研、论证工作也抓得不紧。

为了确保2008年政府立法计划的完成，立法计划涉及的各有关部门必须进一步提高认识，精心组织，狠抓落实，切实做好以下工作：

　　1、进一步提高认识，切实重视政府立法工作。

政府领导多次强调，政府立法具有严肃性，立法计划确定后必须按期完成。

各部门必须在政府主导下密切配合，切实做好相关工作，确保立法计划项目如期、全面、高质量完成，为富裕文明和谐新广西的建设提供制度保障。

　　2、狠抓落实，实行项目责任制。

每个项目都要成立由起草单位和法制办及相关部门专家、学者共同组成的项目领导小组，明确责任人员，落实经费，量化工作任务和时间进度，确保提请政府审议项目的按计划完成。

关于时间要求，2008年出台的立法项目，起草部门原则上都必须在1月底以前送法制办审查，极个别情况特殊的，也必须在2月底以前送审，绝对不能计划要求6月前提请政府审议，起草部门5月后才送法制办审查。

因起草部门原因造成立法项目不能按立法计划如期完成的，下一年暂缓安排该部门的立法项目。

关于经费保障，起草部门要确保立法调研、立法论证、立法评审、立法征求意见等各项经费的支出。

　　3、规范操作，进一步提高立法质量。

在项目的起草、审查、修改各个环节中，都要严格按程序办事，规范操作。

（1）关于立法起草

　　起草部门要组织相关处室成立专门的项目起草班子，文本内容应经厅局办公会讨论后再送政府，起草立法文本不能由个别人或个别处室包办，更不能个别工作人员起草后没有经过单位集体研究就报送政府。

要增强全局意识，淡化部门色彩，体现以人为本，为广西的发展提供宽松的环境。

（2）关于立法调研、论证

　　要更加注重到基层特别是到群众中的立法调研工作，真正摸清存在的问题和行政管理相对人的意愿，有针对性地提出解决问题的方案，使政府立法能够真正解决问题。

同时还要搞好立法拟制定的主要制度的咨询论证工作，特别是专业性和技术性强的问题，都要进行专家评审，广泛听取专家学者的意见，提高政府立法的科学性。

　　（3）关于立法征求意见

　　按照十七大报告的要求，政府立法要民主立法，采取多种形式广泛听取意见，充分反映最广大人民群众的根本利益，做到立法为民。

立法征求意见除了定向征求相关部门意见外，更重要的是要更加注重征求行政管理相对人的意见，重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取在报纸上公布草案、举行立法听证会、进行民意调查等形式听取意见，并建立对听取和采纳意见情况的说明制度，防止听取意见流于形式。

　　（4）关于立法协调

　　首先，立法征求意见时，有关部门应当按时反馈修改意见；其次，反馈的意见应当代表单位，不仅仅是承办人或承办处室的意见；第三，部门已反馈的意见或者经协调达成一致的意见，政府常务会审议立法项目时，部门参会领导发言应当与之一致，不能自相矛盾；第四，部门反馈立法意见和参加立法协调，要从全局的高度考虑问题，不能仅从部门利益出发，固执己见。

　　2008年政府立法工作时间紧、任务重，希望这12个立法项目的起草部门高度重视这项工作，一定要严格执行立法计划，要像抓经济工作一样具体量化工作任务和时间进度，要安排专人负责，落实经费保障，确保立法计划项目的全面完成。

政府规章清理确定修改的21件政府规章，规章的实施部门也要抓紧拿出修改意见，尽快按程序报请审查。

　　最后，衷心地感谢各部门对政府立法工作的关心，特别要感谢在座的各位同志对法制办工作的支持。

　　谢谢大家！