国外低碳经济发展的财政政策工具选择探究.docx

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国外低碳经济发展的财政政策工具选择探究

78378财政研究论文

国外“低碳经济”发展的财政政策工具选择探究

　　伴随着水能、生物质能、化石能、风能、太阳能、地热能、核能等的开发和利用。

人类社会逐步从原始农业文明走向现代工业文明，一些先行工业化国家已经尊享生态文明。

然而，20世纪中叶以来，人类普通意识与感受到资源、环境压力以及全球气候变暖危害到生存环境，生态经济、循环经济、绿色经济、低碳经济等发展模式相继应运而生。

2003年英国政府在《我们未来的能源：

创建低碳经济》首次开导“低碳经济”，之后国际社会积极响应：

2005年《京都议定书》构建了“低碳经济”国际规则体系；2006年《斯特恩报告》呼吁全球向低碳经济转型；2007年联合国《巴厘路线图》设立了发达国家减少温室气体排放的具体目标；2008年。

联合国环境规划署（UNEP）倡议“转变传统观念，推行低碳经济”；2009年在《哥本哈根协议》决定于20xx年就全球应对气候变化各国应采取的行动和承担的责任签署具有约束力的承担责任的协议；20xx年各大国际会议开始关注地球“健康”、探索绿色经济、低碳经济。

全球越来越多的城市参与“地球一小时”行动。

低碳经济发展业已成为世界主流的战略选择。

理论上，发展低碳经济如营造“碳汇林”、“减排”提供清洁空气等具有公共品的不可分割、非竞争和非排他等属性，会产生外部效应，完全由自由市场的自由价格机制进行引导会出现市场失灵，因而很大程度上需要依托计划配置资源。

事实上，促进低碳经济发展的政策工具多种多样。

为克服市场失灵。

西方市场经济国家也伸出政府宏观调控或管理这只“看得见的手”，广泛运用公共财政政策工具。

由此，本文主要基于归纳与演绎相结合以及比较分析方法，以国外一些国家发展低碳经济的财政政策工具为考察对象，进行分类探究，以资中国发展低碳经济借鉴参考。

　　一、国外发展低碳经济的主要财政政策工具

（一）财政措施

　　1.税收

　　发达国家采取各种税收手段对高碳资源或高碳产品征税，以抑制其下游的消费量。

从而实现低碳减排，其中最直接的政策工具是CO2税（碳税）。

世界上直接开征与实行碳税的国家和地区以北欧居多，一些国家间接征收的碳税包含在能源税、环境税或其他税种内。

　　丹麦20世纪70年代已开征能源消费税，但征税对象只包括家庭和非增值税纳税企业。

1992年对企业和家庭正式征收碳税，对汽油、天然气和生物燃料以外的所有CO2排放行为征税。

其初始的税率较低，政府对部分企业采取税收优惠或税收返还，后经多次上调。

1996年，开征了包括CO2税、SO2税和能源税的新税种。

　　荷兰1988年对燃料开征环境税，收入专门用于与环境有关的公共支出：

1990年开征碳税，隶属于环境税的一个科目。

1992年开征能源/碳税（比例各为50%），碳税征税范围覆盖所有能源，电力通过对燃料的征税而间接纳税，碳税收入纳入一般预算管理。

1996年开征资源管理税，征税范围包括原油、柴油、液化石油气、天然气和电力，主要征税对象是家庭和小型能源消费者：

资源管理税适用累进税率：

大型能源消费者主要通过自愿减排协议计划降低CO2排放：

税收征缴通过能源税单征收，资金从能源公司转到政府账户：

社会组织、教育组织和非营利组织可以得到最高为应纳税金50%的税收返还。

　　芬兰1990年开征碳税，征收范围是矿物燃料；计税基础是含碳量。

开始征收时税率很低，之后逐渐增加。

1994年调高了能源税税率，大部分能源征收燃料税，其中一部分是混合的能源/碳税。

　　瑞典1991年开征碳税，征税范围包括所有燃料油（电力部门使用的部分给予豁免），征税对象包括进口者、生产者和储存者。

税率根据燃料含碳量的不同而有区别。

1994年后指数化税率实行，以保持真实税率不变。

　　挪威1991年开征碳税，征税范围是汽油、矿物油和天然气（1992年扩展到煤和焦炭）。

开征后税率由低到高调整；对航空、海上运输部门和电力部门（水力发电）给予税收豁免。

　　德国1999年开征生态税，对摩托车燃料、轻质燃料油、天然气和电力征税，2000年扩展到重质燃料油。

开征后对摩托车燃料油和电力的税率有所提高。

税收收入投入到养老基金。

　　瑞士2000年开征碳税，开征基于1999年颁布的《C02法》，最高税率是210瑞士法郎（约相当于160US$/tCO2）。

　　英国2001年开征气候变化税。

对销往企业和公共部门的电力、煤、天然气和液化石油气征税，对热电联产单位的油类耗费和发电以及可再生能源免税，根据产品含碳量不同适用不同的税率。

气候变化税制遵循税收中性原则，是一种适用于工业、商业、农业和公共部门的能源税。

　　美国2006年开征碳税，对发电厂排放的温室气体征税。

2006年科罗拉多州的大学城圆石市起首通过碳税法规。

碳税收入用于提高能源效率以及改用替代燃料等方面。

　　加拿大2008年基于魁北克省公布的年度财政预算案，对所有燃料开征碳税。

　　日本2007年开征全球变暖对策税。

该税种具有如下特点：

税率低起点、差异化，逐步递增；对环保型产业减税，而对损害环境的行为征税：

多减免与配套：

社会关注与参与。

20xx年由环境税独立税改为石油煤炭税附加税。

20xx年10月1日起开征环境税，由使用化石燃料的各电力公司和燃气公司支付。

　　2.财政支出

　　欧盟的碳税收入一般是定向使用或专款专用，财政支出主要用于激励市场主体节能减排与低碳化发展。

英国将气候变化税收入主要拨付给服务公益的“碳基金”、投资节能环保项目的补贴、填补调低比例交纳的国民保险金等。

“碳基金”的职责一是排除企业在低碳生产模式转变过程中所面临的经济、技术和管理障碍，帮助企业和公共机构提高能源使用效率：

二是对具有市场前景的低碳技术进行商业投资。

拓宽低碳技术市场：

三是通过信息传播和咨询活动。

助推企业和公共部门提高应对气候变化的能力。

向社会大众、企业、投资人和政府提供低碳经济发展相关的大量有价值的资讯。

“碳基金”资金管理实行企业运作模式，比以总体税收为来源的财政支出方式对低碳技术的经济性、成熟度、系统性以及社会总效用的提高更有效。

德国通过国家公共财政对新能源产业创新进行扶持，培育了“Q-cell”等创新型企业。

　　日本在低碳化财政支出方面，增加政府财政预算，投资低碳型基础设施建设、节能技术研发，对民用住宅、办公大楼、学校、公共基础设施等实施导入太阳能发电、绿色家电等节能改造，对节能家电及电动汽车的消费、企业引进先进能源设备进行补贴，并对家庭和企业的减排实施补贴：

还辅以实行环保积分制度，鼓励国民购买节能产品。

　　次贷危机后奥巴马政府重塑美国经济实力的一大措施是绿色革命。

其低碳化财政投资方向主要集中于低碳型社会基础设施及节能改造设备、低碳技术（新能源及可再生能源）研发等：

其财政补贴（助）的对象是州政府能源高效化、节能项目、可再生能源发电系统以及氢气燃料电池的开发商、大学、科研机构、企业的可再生能源研发、购买节能家电商品的个人、大量销售最佳节能电气的零售商等。

（二）财政信用措施

　　日本对投资节能环保的企业提供无息财政贷款：

美国对可再生能源发电系统以及氢气燃料电池的开发商除提供上述的财政补贴外，还提供融资担保：

欧盟政府不仅对节能减排项目进行直接财政补贴低息贷款外，还利用担保基金、循环基金以及风险基金等作为杠杆工具，引导社会资本参与各种能效项目、新能源项目的开发。

英国财政部通过“减排基金”，对与财政部申请并签订减排协议的企业给予一定数量的无息贷款，用于技术改造和设备更新。

　　（三）自动稳定器与相机抉择的稳定器

　　1.政府采购的调整

　　绿色采购历史悠久的欧盟国家政府为推动政府绿色采购开发了一系列的指导性文件和工具包。

德国、西班牙、意大利等国对可再生能源采用固定价格收购，政府提供补贴，强制性规定电力公司以高价购买利用可再生能源开发的电力。

德国1979年设立了环保标志制度以让政府机构优先采购环保标志商品，通过《循环经济和废弃物处置法》规定政府机构要使用有耐用性、可再利用性等特点的环境友好型商品以及服务。

采取固定价格收购可再生能源产业产品。

2004年欧盟委员会发布的《政府绿色采购手册》将环境准则纳入政府采购模式。

制约并激励供应商，带动并营造绿色消费市场。

英国政府2006年公布的《采购的未来》规定政府要优先采购可持续的产品。

　　2.累进税、税收优惠与减免、税率与税收起征点调整等

　　前已述及，国外一些国家为发展低碳经济开征的税种（如荷兰的资源管理税）适用累进税率，以限制奢侈浪费、约束过度消费需求，引导消费者理性消费。

　　欧盟国家普遍实施了绿色税制改革，相继开征有利于控制碳排放量、保护环境的新税种。

调整原有税制中不利于低碳化的相关规定，对节能环保实行多种形式的税收优惠，从“谁污染、谁付费”向“谁环保、谁受益”转变，以取得财政收入与资源配置的“双重红利”。

　　英国开征的包括气候变化税在内的环境税收针对特定技术部门及使用低碳能源的企业实施优惠政策。

美国对可再生能源的投资、生产和利用给予税收优惠抵免：

对新节能住宅、商用节能建筑、提高住宅能效利用的设备等给予税收优惠抵免以提高能源效率：

对购买节能环保型机动车允许在计征州税和联邦消费税时提高扣除额、延长最低选择税的减免等，扩大对家庭节能投资的减税额度，以鼓励节能：

对替代能源开发利用、有利于环境保护的研究开发费用等给予税收抵免、直接减免等优惠。

芬兰、美国等对企业进行废弃物再利用给予税收抵免、减免税等优惠。

荷兰、美国、芬兰、德国规定了环境税税收减免项目和环境税返还项目，对增加环保、节能的投资给予税收抵免、减免税等优惠。

德国、日本等国家是对企业购置或制造用于防治污染或废物处理的设备给予加速折旧。

　　二、国外“低碳革命”财政政策工具的经验

（一）开征碳税或其他绿色税种、收入预算管理与税收中性

　　国外实行碳税或其他绿色税过程中具有一些共性，主要包括以下几方面。

　　其一，工业化先行。

实行碳税时已完成工业化，并且国民收入已经达到发达国家标准。

　　其二，税率因势利导。

基本以碳含量作为碳税计税依据，基于实际国情设计碳税税率，制定相关税收优惠，逐步加强政策力度，并将碳税收入纳入一般预算管理。

　　其三，税收中性。

征税使社会所付出的代价以税款为限，尽可能不给纳税人或社会带来其他的额外损失或负担，避免干扰市场经济的正常运行，避免税收超越市场机制而成为资源配置的决定因素。

欧盟的一些国家初征碳税时，通过减少其他税种的税负，以及合理使用环境税收入以使总体税负不变，并争取“双重红利”。

例如，德国等国家在碳税征收的同时降低劳动所得适用税率，通过将碳税收入投入到养老基金减少了个人和企业的缴费水平，由此也拉动了就业。

　　其四，生产环节征税。

为了减少征管成本、保障税额的有效征收，各国或各地区的碳税都建立在已有的税制体系基础上。

（二）财政支出区别补贴生产者与消费者

　　为推动低碳相关产业的发展，上述各国普遍施行低碳补贴――对于直接由最终需求决定产业兴衰的低碳下游产业（如汽车、家电、房地产等），通常对消费者提供低碳补贴：

而为鼓励产品相对同质化的中游产业（如电力等）创新或采用节能降耗的新技术、新工艺，则主要对生产者进行补贴。

“区别补贴”作为一种扩张性财政政策工具，在宏观经济低迷时期，发挥了防止经济衰退、寻找新经济增长点的功效。

　　（三）财政信用正面激励、扶持与税制设定逆向约束、规制相兼

　　上述各国激励或扶持低碳技术创新的主要财政支出方式是直接拨款、补贴和政府绿色采购以及财政（无息或贴息）贷款，并通过减税、免税、退税、特别折旧和投资作为成本抵扣等税收优惠政策鼓励低碳化生产与消费。

　　与正面激励、扶持并举的是逆向约束、规制。

其方式主要是通过开征某些税种（如碳税、能源税、碳关税等）提高生产或消费成本、设定较高税率或累进税率等给纳税人施压。

据估计，征收能源税和碳税对减少能源消费的贡献为10%：

而碳关税的开征有利于防止碳排放由发达国家向欠发达国家转移。

　　（四）政府引导社会参与，相机抉择创新各种财政政策工具

　　上述各国政府注重对节能减排、新能源及可再生能源等低碳化产业的财政投入和政策支持，由此带动社会资金的投入，并通过财政补贴、税收优惠、政府管制和创新的政策工具（如碳排放交易、碳基金、碳预算等）手段引导低碳革命。

　　（五）财政政策工具协同其他配套政策工具

　　低碳化的政策多种多样，政策工具的施行从来不是单一的，而是配套协同的。

与英国气候变化税配套的政策有“碳审计”、“碳预算”等。

美国实行碳定价政策，并建立全面的温室气体总量管制与排放权交易体制、制定“政府节能采购指南叶旨导选择能源效率高的产品、对在国际贸易中能源消耗量大的商品生产部门提供退款或退税以平衡因排放权交易所带来的成本增加，还制定了向低碳经济转型的法律框架《2009年美国绿色能源与安全保障法案》。

日本的碳税实践具有“范围广、附加税方式、税率起点低与差异化、多减免与配套、全民负担与参与”的特色，创设了再商品化与公害防治设备特别折旧制度，2008年开始施行CO，排放可视化管理制度和CO，排放量交易机制，并推行“碳抵消”制度和“碳足迹”制度。

　　与低碳财政配套协同的还有绿色金融（生态金融，包括生态保险）等，德国国家参与金融部门（如复兴信贷银行）对节能环保项目的贴息信贷，制定相关管理办法。

由环保部门认可，通过公开透明的招标形式开展节能环保的金融产品的融资、销售等。

德国1965年保险人就开始对水面逐渐污染损失进行赔偿，其环境立法确立了无过错环境污染损害赔偿原则。

美国实行强制绿色保险，从20世纪60年代起，就针对有毒物质和废弃物处理可能引起的损害责任推行强制责任保险。

法国以任意责任保险为原则，在法律有特别规定的情况下实行强制责任保险。

欧盟及其众多成员国已经开始接受或者正在考虑对新的环境损害责任保险进行立法。

　　此外，世界各国进行节能减排、能源效率管理中普遍采用的与财政政策工具横向配套的工具主要有标准和管制政策工具（包括法律、规章、标准、指令、授权等）、自愿协议、信息工具、研发政策等在内的多种政策工具。