以三化推进朝阳区城乡统筹对策.docx

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以三化推进朝阳区城乡统筹对策

朝阳区政协议政课题

以城市“三化”为抓手，全面推进朝阳区城乡统筹发展

致公朝阳区委

2010年9月

一、引言

自“十五”规划开始，中国改变了一贯的“城市化限制论”，提出“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，中国推进城镇化的条件已渐成熟。

要不失时机地实施城镇化战略”。

但随着城镇化进程的加剧，我国的城乡差距并没有缩小，反而有逐步扩大的趋势。

城乡差距的扩大导致城乡问题突出，因此如何使城乡统筹协调发展成为关注热点。

为此，我国政府高瞻远瞩，审时度势，把城乡统筹逐步纳入议事日程。

早在2002年，江泽民同志在党的十六大报告中明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康的重大任务。

”党的十六届三中全会进一步提出了“五个统筹”的概念，并把“统筹城乡发展”放在了“五个统筹”的首要位置。

北京市朝阳区位于北京市主城区的东部和东北部，南北长28km，东西宽17km，土地总面积470.8km2，其中建成区面积177.2km2。

朝阳区是一个高度发达的现代化城区，城市化速度和城市化率不但位于北京市前列，而且在全国同类地区中也处于领先地位。

但我们必须注意到，朝阳区拥有约200km2的农村地区，外围农村地区存在农业、农村、农民的复杂问题，乡镇企业粗放型发展，经济较落后，造成二元结构明显，城乡统筹面临重大问题，不仅导致区域发展不平衡，而且直接影响区域经济统筹协调发展。

调查研究表明，城市化的三个方面—人口城市化、经济城市化和空间城市化（以下简称“三化”）在朝阳区都呈现快速发展局面。

但城市化是一把双刃剑：

一方面，城市化是社会文明进化的表现，城市化促进了社会、经济的发展，为城区居民的生活带来了许多益处；另一方面，城市化对农村地区带来了带来了巨大的压力。

因此，如何利用朝阳区城市化的三个方面—人口城市化、经济城市化和空间城市化促进朝阳区城乡统筹是一个重要的战略选择。

城市与乡村有着天然的联系，城市从乡村中孕育而生，并逐渐发展壮大。

因此，利用城市化统筹城乡发展既是必需，也是一条捷径。

为此，本次议题以北京市和朝阳区的城市化过程为纽带，较为全面地分析了城市化进程中对城乡统筹的影响，并在此基础上，提出了以“三化”促进朝阳区城乡统筹的对策和建议。

二、朝阳区“三化”特点及其对城乡统筹影响分析

1、“人口城市化”畸形发展，全区人口数量显著增加，但农村人口面临的压力不但没有减轻，反而日益加大，并由此引起城乡矛盾日益扩大

城市化的重要标志之一是农业人口向非农人口的转变，大量农村人口的减少，城市人口的集聚，可显著缩小城乡差别，整体提高人民生活水平。

但北京的快速城市化过程中，城镇人口比例显著提高，但农村人口数量并没有明显减少。

因此，与国际大都市相比，北京人口城市化的结果是：

总人口数量不断增加，城市容量饱和，人口压力与农村压力不但没有减轻，反而日益加大，并因此引起城乡差别日益扩大。

●城市化率显著提高的同时，人口数量持续增加，人口压力增大

人口城市化进程反映的是人口向城市集聚和农业人口向非农业人口转换的过程。

通常用非农业人口占人口的比重或者城镇人口的比重来辨识城市化水平。

调查表明，从1990-2006年间，北京在城市化进程中，总人口数量持续增加，人口压力不断增大。

从1990年第四次人口普查到2000年第五次人口普查，北京市总人口增加了275万人，增长了25.4%，到2008年，总人口数量增加到了1695万人（参见图1）。

图1北京市人口数量变化

●人口城市化过程中农村人口比重显著下降，但农村人口总量未发生显著变化（待查资料确认，或单位土地面积人口数量并未下降）

图2为北京市城镇人口和农村人口比重变化图，从中可见，北京市非农人口比例和城市化水平稳步上升，至2006年，北京市人口城市化率达到84.33%，高于全国平均水平近40个百分点。

但城市化所增加的人口数量大部分为外来人员，北京市的农村人口数量并没有明显下降，从1990年至2008年，北京城镇人口增加了641万人，增幅为80.33%%，同期农村人口仅减少了32.1万人，减幅仅为11.15%，且其中有相当部分失地农民没有包括在内。

因此，北京城市化并没有实质性减轻来自农村的人口压力，反而导致城市容量迅速饱和，城乡差别日益扩大。

图21990-2007年北京市人口构成变化情况

2、空间城市化速度快，农业用地被占用，生态功能减弱

空间城市化是指一个地域内城镇数目不断增加和城市地域面积不断向农村推进与扩展的过程。

北京的平原地区仅占国土土地总面积的1/3，而经济社会活动主要集中于此，城市化发展迅速，土地资源需求强劲。

在未来城市发展中，建设用地和生态用地面积仍将有较大幅度的增加，耕地保护面临更大压力。

●空间城市化过程中，北京市人口空间增长从城区到远郊区呈现两头小，中间大的陀螺型分布格局，而朝阳区正位于陀螺型部分

90年代以来，北京城市化发展速度加快，特别是“郊区城市化”现象明显，主要表现在郊区人口迅猛增加和郊区城市用地迅速扩张。

从1990年第四次人口普查到2000年第五次人口普查，北京市总人口增加了275万人，增长了25.4%；期间城区人口非但没有增加，反而减少了22.2万人，下降了9.5%，同期近郊区人口却增加了239.9万人，增长了60.1%，年均增长4.8%，远郊区县人口增长57.7万人，年均增长率1.2%，人口的空间分布由城区向郊区尤其是近郊区转移，人口的的增加和分布，均呈现两头小，中间大的陀螺型格局。

●空间城市化过程中，北京市的空间格局仍未走出摊大饼式发展模式，并导致城市综合功能的提升速度，尤其是农村的提升速度始终落后于城市规模的扩张速度，

据有关数据标明，北京市城镇建设用地面积由1955年的128.3平方公里增加至2008年的3377.15平方公里，面积扩大16倍。

由于未能严格执行规划和缺少多地区均衡发展的战略思路，北京逐渐走上了“面多加水、水多加面”的“摊大饼”式的城市发展之路，城市建成区面积不断扩大，城市基础设施建设的难度越来越大，从而造成城市综合功能的提升速度一直落后于城市规模的扩张结果，而这种提升速度上的差异正是造成当前北京城市各种发展难题和矛盾的催化剂。

●空间城市化中过程中大量耕地被占用，在近郊耕地面积较少的情况下，耕地占用逐步从近郊转向了远郊区，生态功能被消弱

1996年北京市尚有耕地3439km2，2004年即减少为2316.88km2，减少了1122km2，平均每年减少93.51km2，其中相当耕地流向居民点及工矿用地。

进一步分析表明，耕地流失从最初的近郊逐步转向远郊，从1992到2001年，9年间共减少耕地12.07万hm2，其中近郊区减少1.93万hm2，占同期耕地减少量的16.13%；远郊区耕地减少10.12万hm2，占83.87%。

由于大量耕地的丧失，导致北京周边的生态功能被消弱。

表81996年至2004年北京耕地流失比例及强度

山地

半山区

远郊平原

近郊区

流失总量比例（%）

25.02

24.04

35.81

15.13

流失强度

0.48

0.47

0.34

0.68

对朝阳区而言，空间城市化对城乡统筹的最大影响是农民耕地被占用，造成很多失地农民。

耕地面积变化与城市化水平之间的关系，主要表现为城市化进程中，各种非农建设用地（城市建设用地、交通用地、工矿用地等）对耕地的占用。

3、经济城市化步伐加大，但资源环境消耗显著加大，城乡收入差距不断扩大

在经济城市化过程中，北京市的整体产业结构逐步趋于合理，但18个区县的经济发展实力和水平存在显著的空间不平衡性：

中心城区仍旧为最发达的地区，近郊区进入快速增长期，远郊区仍处于相对落后区。

北京市在城市化过程中资源、能源与环境效率大幅度提高，在经济高速发展的同时，工业用水量、工业废水排放量负增长，工业用水、工业废水排放量实现了与GDP脱钩，但原材料、能源消耗总量仍在持续增加，资源能源效率与国际先进水平相比仍有很大差距。

经济城市化指农业活动向非农业活动的转换，以及城市经济发展水平的提高和产业结构的优化与升级。

经济城市化水平主要体现在经济规模的大小、经济结构的合理性以及经济可持续发展能力三个方面。

●经济发展水平显著提高，产业结构渐趋合理，但不同区域之间经济发展差异仍然很大

衡量一个地区的经济城市化水平不仅要看经济的增长速度和发展规模，而且要看产业结构的合理性和区域之间发展的均衡性。

30年来，北京市的整体经济发展水平显著提高，产业结构从全市来看也逐步趋于合理，但各地区之间的发展仍很不平衡。

从经济发展规模和产业结构来看，从1978年以来，北京市整体综合经济水平稳步提高，人均GDP由1978年的1257元增加至2006年50467元，增长40倍；非农产业产值占国民生产总值的比重稳步提升，2006年非农产业产值比重达到了98.75%，从1978年到2006年三产比重从1：

14：

4.8变化为1：

28：

71。

可见，北京市在经济高速发展的同时，整体产业结构趋于合理。

图42006年北京各区县地区生产总值

●资源环境效益逐步提高，但农业人口向非农人口的转变，在带来城区巨大资源环境压力的同时，农村遭城市污染转移同样造成巨大环境压力，从而造成潜在社会矛盾加剧

根据调查表明，包括朝阳区在内的北京市非农人口每增加10万人，将增加567.25万吨城市生活用水输入；

非农人口增加10万人，食物消费量增加3.88万吨，粮食消费量增加0.16万吨，肉、蛋、奶消费量增加3.72万吨，间接粮食消费量增加3.39万吨；

非农人口每增加10万，每年将增加14.21万吨的直接生活能源消费和23.46万吨的间接生活能源消费；

非农人口每增加10万，将增加生活污水2376.34万吨，增加生活垃圾11.11万吨。

表2北京市非农人口增加10万人所增加的直接和间接生活能源消费量

类别（万吨）

年份

北京

核心区

扩展区

发展新区

生态涵养区

生活能源直接消费量

2000-2003

16.91

14.84

14.02

17.33

18.09

2003-2006

12.89

11.76

11.87

12.21

14.77

2000-2006

14.21

13.8

13.97

14.56

15.8

生活能源间接消费量

2000-2003

50.39

68.54

61.78

45.69

40.69

2003-2006

10.27

23.69

18.47

9.17

7.56

2000-2006

23.46

35.02

30.78

22.63

20.55

生活能源消费总量

2000-2003

67.3

83.38

75.8

63.02

58.78

2003-2006

23.16

35.45

30.34

21.38

22.33

2000-2006

37.67

48.82

44.75

37.19

36.35

表3北京市非农人口增加10万人所增加的生活污水排放量和垃圾清运量

类别（万吨）

年份

北京

核心区

扩展区

发展新区

生态涵养区

生活污水排放量

2000-2003

1644.66

1732.57

1689.53

1502.31

1500.1

2003-2006

2734.78

2837.42

2801.43

2034.05

1766.35

2000-2006

2376.34

2508.76

2403.11

1876.45

1690.47

生活垃圾清运量

2000-2003

24.17

35.45

33.02

5.23

3.89

2003-2006

5.72

5.98

5.22

5

4.58

2000-2006

11.11

12.79

12.05

10.32

6.57

城市化的不均衡发展，导致城乡差别日益增大，潜在社会矛盾加剧。

城市化不仅意味着生产方式的转变，还意味着农村生活方式向城市生活方式转变。

城市化过程中，人们的消费方式随着生活环境、从事职业以及收入水平的变化而改变，主要表现为消费水平的不断提高和消费结构的转变。

●经济城市化过程中，人民生活水平显著提高，但农民经济增长速度始终低于城市居民，城乡差距日益扩大

城市化不仅意味着生产方式的转变，还意味着农村生活方式向城市生活方式的转变。

家庭收入提高的同时，居民消费性支出也逐渐增加。

北京城市过程中，人民生活水平显著提高，城镇和农村居民的人均纯收入和消费支出均保持着同步的增长，并但整体上城市人均可支配收入水平远远高于农村，且随着可支配收入差距的不断拉大，城镇居民人均消费支出与农村居民人均消费支出之间的差距也越来越大。

2008年，北京城镇居民年均收入为农村居民的2.6倍，同时人均消费性开支城镇居民为农村居民的2.15倍。

图3北京市居民人均收入支出关系

三、以“三化”推进朝阳区城乡统筹的对策和建议

在加快北京城市化发展以及城区人口迅速增加的双重压力之下，由于缺少协调各地区均衡发展的城市发展战略，再加上以工业化推动城市化的城市发展思想的影响，朝阳区逐渐走上了“面多加水、水多加面”的“摊大饼”式的城市发展之路，城市建成区面积不断扩大，而位于城市周边、发挥着生态平衡等重要功能的农业用地也在相应地减少。

事实证明，这种城市发展模式造成了城市综合功能的提升速度落后于城市规模的扩张结果，而这种提升速度上的差异性使得北京未能实现各地区间的协调均衡发展和城市承载、服务能力的快速提升，因此也成为当前北京城市各种发展难题和矛盾的催化剂。

为此必须采取有力措施解决北京城市化过程中出现的各种问题。

（一）、以人口城市化为主导，着力减轻城乡统筹压力

人口压力已成为北京市当前经济社会发展中面临的最主要问题之一，因此，在今后的长远发展中，必须严格控制人口膨胀，改变人口分布格局，以缓减城市化带来的人口压力。

●通过产业结构升级，减少劳动密集型企业，以内控机制减少北京城市人口数量

近年来，北京经济结构发生了很大变化，但是产业结构和布局问题仍很突出，第三产业内部也是高端与低端行业参差不齐，低层次的产业吸引了大量低层次的人群向北京聚集。

因此，需推进经济增长方式转变，升级产业结构，实现以业控人，通过产业调整调控人口增长。

●建立大都市圈，提高北京周边地区城市人口容量，以外扩机制缓减北京人口压力

目前北京与周边地区经济发展水平存在较大差距，使得北京对周边地区人口具有较大的拉力作用。

要改变人口向北京过度积聚现象，就必须完善京津冀区域合作机制，建设大都市圈，提高周边城市的人口吸纳能力，缓解北京压力。

借落实京津冀发展规划之际，实现京津冀地区市场一体化、产业一体化、资源一体化、环境一体化、政策一体化、空间一体化，降低本区域经济、社会的运行成本，努力使京津冀地区成为推动我国北方乃至全国经济增长的“引擎”，从而减少周边地区人口向北京聚集，同时分解北京人口向周边城市扩散。

●通过培训和制定倾斜政策，优先解决郊区农民城市化问题，以减轻生态涵养区人口压力

多年来，外来人口成为北京城市化的主要来源，但郊区农村人口数量未发生明显下降，因此，来自农村的人口问题一直未得到妥善解决。

所以，在今后的城市化过程中，应通过制定倾斜政策，开展教育培训等措施，优先让城郊农民走出农业，一方面既可解决北京市的农村压力问题，另一方面又可缓减北京市生态涵养区的环境保护问题，以真正达到“人口城市化”的目的。

●完善人口统计和监控系统，建立人口预警制度

借鉴国外人口统计经验，加强对人口的信息化管理。

建立人口统计和监测体系，定期开展人口状况调查，特别是流动人口的现状调查，对人口总量、结构、分布、就业等进行统计分析，动态掌握北京人口信息，建立人口预警机制，以及时发现问题并采取相应对策。

（二）以空间城市化为目标，有序推进城市化进程

●科学制定城镇用地规模，严格控制城市扩张

以“优惠挖潜”和“高价外延”为策略，有序推进北京城市化进程，科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准，走内涵式城市化之路。

充分利用北京卫星城的特色和优势，分散人口与城镇建设，合理布局各类企业、商业，以及政府行政机关，形成与北京市资源环境相匹配的城市格局。

●以保护耕地为契机，抑制摊大饼式发展模式，建立田园风光城市

坚持“一要吃饭，二要建设”的战略思想，正确树立保护耕地和城市化协调发展的观念。

借助国家严格保护耕地的政策之际，通过保护耕地，控制城市摊大饼式的扩张模式，逐步在近郊形成城市田园风光，建立生态化城市。

●以城市总体规划为基础，分阶段分区域有序推进城市化进程

（三）、以经济城市化为主导，努力打造城乡公平

●严格产业准入制度，进一步提高资源利用效率

近年来，北京市加大了产业结构调整力度，资源利用效率明显提高，但一方面，仍有许多产业仍然还停留在粗放式、高能耗、以廉价劳动力换取经济增长的基础之上；另一方面，资源利用效率与国际水平相比仍然落后，在前文中已经提到，北京市资源利用效率约是日本的1/5、英国的1/3、奥地利的1/3、德国的1/3。

因此，面对城市化的长远进程，北京市必须加大产业准入环境制度，同时提高资源利用效率。

在具体做法上，可率先在全国建立企业环境信息公开制度，利用税收、贷款等制度奖激励企业向国际高水平迈进。

水资源将是制约北京市长远发展的最主要瓶颈因素，因此，必须采取最严格的措施节约、利用和保护水资源。

否则，北京市出现水荒为时不会太晚。

一要通过各种宣传教育，制定各种水资源政策措施，切实降低居民生活用水量。

目前，通过各种节水措施的实施，北京市工、农用水量有了明显下降，而居民生活用水量在人口增加和人均消费量增加的双重驱动下却持续上升；二要严格限制高水耗产业发展，提高水资源利用效率，进一步降低工业用水量。

目前北京市发改委制定了《北京市工业当前鼓励发展的节水设备（产品）目录》和《北京市工业当前限制、禁止发展采用高耗水工艺生产的产品目录》，但是限制不彻底。

今后必须在提高行业水资源利用效率的同时，严格按规定限制高耗水行业发展，并逐步建立用水预警制度及超计划累进加价制度，严格实施总量控制、定额管理。

●进一步降低污染物排放强度，提高环境效率

由于气候条件，北京市的大气环境容量十分有限，而北京市的废气排放量又很大，特备是近年来汽车数量的突飞猛进，对北京市的大气环境质量改善构成了严重压力；同样，由于上游来水减少，北京市的水环境容量更是非常有限。

因此，北京市必须严格环境准入条件，禁止高污染企业入京，同时进一步企业降低污染物排放强度，提高环境效率。

●开展生态资产评估，建立城乡生态补偿制度

生态资产是对生物与环境作用的认识和把握，是在进行生态服务评估基础上对生态系统的价值进行的表现。

将生态资产作为社会发展的考核指标，可以改变过去只注重经济指标而忽略生态效益的政府业绩评价方法，纠正传统GDP作为政府工作业绩指挥棒的扭曲性，使过去粗放型经济增长模式向低消耗、低污染、低排放的集约模式转变。

同时，使为生态保护与建设做出贡献的地区得到正确的评价，把可持续发展战略落实到经济建设的各个方面。