浅谈煤炭行业安全生产法律体系之应用及完善.doc

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浅谈煤炭行业安全生产法律体系之应用及完善

目前，我国煤炭企业安全生产形势较为严峻，安全问题已成为制约煤炭工业发展的突出问题之一。

2003年世界煤炭产量约50亿t，煤炭事故死亡总数8000人。

当年我国煤炭产量约占全球的35％，事故死亡人数则占80％以上，远远超过世界其他产煤国家煤矿事故死亡总数，全国每年还有十几万的事故伤残人员。

我国煤炭生产百万吨死亡率，约为印度的10倍，美国的100倍。

尤其是一次死亡10人以上的特大事故时有发生。

这些事故不仅给人民生命财产带来了巨大的损失，而且在国内外造成了严重影响。

我作为一名煤炭企业工作者，对我们国家煤炭企业的发展存在的至多因素，想从法律角度应用自己的一点所学加以分析。

一、煤炭企业安全生产中存在的问题

煤炭行业传统的体制是“国家监察，行业管理，企业负责，群众监督”这样一种以企业为主、行业管理为辅的安全生产保障模式。

在这种模式下，目前暴露出很多不足之处：

1．从实践上来看，安全评价不是煤炭企业的自觉行为，而是在一定法律法规的约束之下必须进行的工作，因此，煤炭企业很容易将安全评价简单地理解为“办安全许可证”，评价完成取得安全许可证之后就放松了对安全生产的持续改进。

2．煤炭企业在取得安全许可证之后，有可能失去对安全投入的关注。

我国在2000年就成立了国家煤矿安全监察局，2000年11月国务院通过了《中华人民共和国煤矿安全监察条例》，几年来，安全监察局的监察力度逐渐提高，但没有真正与煤炭企业安全生产系统中的保障功能有机地结合起来，对煤炭企业的安全系统进行优化。

3．煤炭企业在安全事故发生之前，由于缺乏安全评价和安全监察的实质性制约作用，企业看不出安全投入的产出效果，因此，煤炭企业的安全投资普遍较少，增加了安全事故发生的隐患。

4．煤炭企业基本上被从社会保险统筹制度中排除出来，在发生工伤事故时，只能由企业按规定赔偿支付，赔偿数额非常少；而且目前的煤炭企业还没有意识到商业保险的重要性，或是不愿承担保险费支出成本，每次安全事故发生后，国家出于安定民心，大部分是由国家出面给予的，从而使煤炭企业失去了投资的积极性。

5．国有重点、国有地方、乡镇煤矿中安全投入、安全状况差别甚大，但国家的税收和吨煤安全费用提取费率却一样，没有调节和浮动，严重挫伤了企业对安全投入的积极性。

6．煤炭企业（除私人企业外）法人均实行任命和聘任制，导致企业法人在其任期内安全投入少，并存在侥幸心理。

二、我国安全生产的法律体系

改革开放以来，我国安全生产法制建设有了很大进展，先后制定并颁布了《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》、《职业病防治法》、《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》等法律、法规。

有关部门也根据安全生产的法律法规先后制定了一系列有关安全生产的规章、规程、安全技术标准以及技术规范等。

各省、自治区、直辖市也结合本地区的工作实际，制定了一些有关安全生产的地方性法规、规章。

这些法律、法规、规章构成了我国安全生产法律体系的主要内容，对提高安全生产管理水平，减少伤亡事故，促进安全生产起到了重要作用。

特别是《安全生产法》的公布实施，是我国安全生产领域影响深远的一件大事，填补了我国安全生产立法的空白，是安全生产法规体系建设的里程碑，它标志着我国安全生产工作进入了一个新阶段

三、煤炭企业安全生产的法律应用

1．煤炭企业依法办矿，认真对待政府的安全评价行为

　　政府主要是按照《安全生产法》等法律法规的要求，委托安全评价中介机构对煤炭企业的安全生产和管理状况进行分级评价，定出安全级别，政府部门进行核查后对煤炭企业安全状况给予定级，发放安全许可证。

煤矿安全监察部门还要对已取得安全许可证和已评定级别的企业进行定期检查和确定事故发生后的责任，并决定是否降低或取消安全许可证。

煤炭企业为了取得安全许可证，得到比较理想的安全级别，就会按照评价指标的要求进行安全工程建设、安全设施和安全设备、仪器仪表的投入，确定了煤炭企业安全生产的物质保障基础，即“硬件基础”。

使得煤炭企业增加了安全投资的积极性，奠定了安全生产的基本物质基础，也确定了煤炭企业安全的投入和成本水平。

因此，煤炭企业就要权衡安全投入与安全成本，这两者之间的合理比例要使安全系统处于一种最优状态。

　　2．煤炭企业必须加入商业保险，提高煤炭企业的抗灾能力

　　政府以强制性政策，委托商业保险公司利用商业保险运行机制，根据政府部门所确定的煤炭企业安全级别，采取浮动费率的形式收取保险费，作为煤炭行业的准入条件之一。

安全级别高的企业，保险费率低；安全级别低的企业，保险费率高；如果发生安全事故，商业保险公司要按一定的标准进行赔付。

煤炭企业的安全级别，决定了煤炭企业商业保险费的负担程度，也确定了煤炭企业安全成本水平。

通过研究商业保险费率与企业安全状况之间的关系，以及差别保险费率对煤炭企业的促进作用，从而使得煤炭企业安全生产保障机制的作用能充分发挥。

　　3．成立煤炭同业工伤保险基金会

　　煤炭行业协会主要是通过国家所赋予法律效力的政策，成立同业工伤保险基金会，所有煤炭企业要按一定的标准提取安全基金，交给煤炭同业工伤保险基金会，形成同业工伤保险基金。

我国《企业职工工伤保险试行办法》中，明确规定工伤保险应与事故预防相结合。

煤炭行业协会的同业工伤保险基金会由国家安全生产监督管理局指导，除了与煤矿安全监察部门进行定期安全检查外，重点在于事故预防，其有权对政府提出重新评价煤炭企业级别的建议，有权对存在重大安全隐患的煤炭企业予以强制性停产，能够与保险公司进行安全事故的责任鉴定和确定煤炭企业的赔偿标准和监督执行赔偿；实现事故预防、医疗康复和工伤补偿三位一体的工伤保险机制。

而煤炭行业协会的同业工伤保险基金制度，使保险基金的缴纳构成了煤矿安全成本的内容，同时大部分工伤保险基金主要用于各个煤炭企业的安全事故预防，使得企业加强安全培训教育、安全文化宣传，确立煤炭企业的安全保障机制的“软件基础”，降低煤炭企业安全事故发生的可能性，并提高安全事故的事后赔偿水平，保护了企业职工的利益。

煤炭同业工伤保险基金会，实际上通过基金的运用不断地对煤炭企业安全生产系统进行着动态优化，充分发挥安全生产保障机制的作用。

　　4．煤炭企业必须依法实行安全管理目标责任制

　　煤炭企业安全管理目标责任制，是煤炭企业安全生产保障机制的有机组成部分。

通过建立安全管理目标责任制，进行有效的安全绩效考核，并通过与煤矿安全生产监察局、商业保险公司、煤炭同业工伤保险基金会的良性互动机制，综合内外部影响因素的作用，实现煤炭企业安全系统的最优化目标，最终通过安全生产，取得良好的经济效益和社会效益，并建立良好的企业信誉。

　　5．煤炭企业必须依法加大安全投入，有效遏止事故发生

　　为实现煤炭企业整体安全的最终目的，煤炭企业从业开始进入这个行业就要注重安全投入。

因为安全投入水平，决定着煤炭企业是否能够获得安全许可证，是否能够取得理想的安全级别；而安全级别又影响到缴纳商业保险费的费率，以及缴纳工伤保险基金的比例；企业内部安全管理目标责任制的实行，同样能够提高企业对于安全投入的重视。

因此，通过煤炭企业安全生产保障机制的建立，促使煤炭企业加大投入，从而最终有效遏止安全事故的发生，使煤炭行业成为一个安全的行业。

　　6．煤炭企业要树立科学的安全发展观

煤炭企业有着优良的成本节约观念，无论从矿井设计、设备购置和仪器仪表的配置，以及安全管理费用的支出等方面，都从节约成本为出发点，特别是在前几年煤炭整个行业发展萎靡之时，更是如此，但必须认识到，节约成本也有其不可避免的负面作用，减少了安全投入，埋下了安全隐患，事故发生所造成的后果远远超过所节约的成本，而安全事故所带来的机会成本更是难以估计。

建立煤炭企业安全生产保障机制，并通过各种影响因素的动态调整，就是要在安全投入和安全产出之间进行权衡，在保证安全生产的前提下，提高安全投入水平的同时，要使安全投入所带来的效益超过安全投入所发生的成本，树立一种科学的安全发展观。

四、健全与完善安全生产法律体系

总的来说，我国在煤炭安全生产领域目前基本上已经实现了有法可依，但由于尚不完善，法律实施效果与立法目标还有较大的距离。

因此，我们需要针对存在的问题，积极采取措施，从加强经营者权益保障、强化对违法行为的制裁、科学定位政府职能和完善配套法规规章等方面，健全和完善我国的安全生产法律体系。

安全生产法律体系的健全与完善是一项艰巨、漫长的工作。

每一部法律法规的制定，都需要做大量的调查研究工作，只有在大量研究的基础上，才能制定出适合国情、适合工作实际的安全生产法律法规。

健全与完善安全生产法律体系应当从以下几方面着手：

1、构建科学的安全生产法律体系。

建立完善的安全生产法律体系，应当以《宪法》为根本，以《安全生产法》为核心，以安全生产的基本法律制度为框架，以控制重大、特大事故为重点，从我国国情和安全生产工作的实际需要出发，坚持科学发展观，与时俱进，发扬创新精神，抓住需要解决的关键问题和薄弱环节，不断完善安全生产法律体系。

2、加速开展立法调研，根据需要不断填补法律空白，加快制定配套法规、规章；继续完善现有立法，增强可操作性。

 加紧制定与完善安全生产法律、法规、规章，首先应当在宪法中增加公民生命权的规定。

把生命权作为公民的一项基本权利在宪法中加以确认，是当今许多国家的通行做法。

现有“加强劳动保护，改善劳动条件”的规定仅是从政府角度做出的，为了体现对公民生命权这一至高无上的人权的应有重视，应从公民基本权利的角度予以明确。

这样，就使安全生产法律法规体系建设在价值取向上具备了宪法依据；其次，发扬立法民主，加强立法调研。

在安全生产法律法规规章的制定和修改过程中，要加强立法的前期调研工作，吸收工会参与，广泛听取意见，深入调查研究，使立法与实际情况相符合，减少立法理想化色彩，避免法律法规做出了规定，但法律关系主体却因客观条件限制而难以执行的情况发生；第三，要增强法律法规的系统性、合理性和可操作性。

做好拟制定的法律法规及规章草案的可行性论证，准确把握党的政策和有关法律规定，实现安全生产立法决策的科学化；第四，在立法过程中，应当克服法律条文过于原则性的倾向，既要重视实体法的立法工作，也要重视程序法的立法工作，还要注意保持法律规范的完整；既要规定行为模式，也要规定法律后果；第五，要加快与《安全生产法》配套的具体制度的制定与修改，以适应安全生产监管实际工作的需要，主要包括安全生产责任追究制度、安全生产许可制度、事故报告制度、安全评价制度、安全生产国家标准、从业人员紧急避险制度、安全举报奖励制度、安全事故损害赔偿制度等；最后，要建立和完善安全生产服务体系。

3、尽快开展安全生产法律法规编纂工作。

根据实际情况，对原有安全生产法律体系中已经不再起作用，或已不能适应时代发展的法律法规必须进行修改，具体的说，就是要及时修订矿山、危险化学品、交通、铁路、民航、水利、建筑、国防工业、邮政、电信、旅游、特种设备、消防、核安全等有关行业与领域的安全生产法律法规。

同时，对存在法律冲突的法律规范，要及时进行修订。

通过对所有涉及安全生产的法律法规进行编纂，从而不断完善安全生产法律体系，形成安全生产法律体系的更新机制。

4、学习借鉴国外经验，借鉴国外先进的立法经验和立法成果。

国外经济发达国家在安全生产立法方面均有一些成功的经验可以借鉴，尤其是市场经济比较发达的国家，已经形成了较为完善的安全生产法规体系。

我们应当加强安全生产方面的国际合作与交流，尽量与国际劳工公约接轨，以适应改革开放的需要，完善我国安全生产法律体系。

总之，加强安全生产法制建设，做到安全生产依法生产，有章可循、规范生产，把安全生产监管与监察工作法制化、制度化、规范化，依法建立安全生产稳定持久长效工作机制的根本前提；是提高企业本质安全水平，实现安全生产长治久安的根本途径。