行政管理浅析政府投资项目管理Word文档格式.docx
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2.2.1项目审批阶段2
2.2.2招投标阶段3
2.2.3实施阶段3
2.2.4验收阶段3
3.存在问题的原因3
3.1投资决策机制不完善3
3.2用地矛盾日显突出3
3.3管理运作机制不完善4
3.4全过程审计机制不完善4
3.5监管约束机制不完善4
4.完善政府投资项目管理的对策4
4.1完善管理机制5
4.1.1决策人员应当树立全局观5
4.1.2完善科学的决策机制5
4.1.3探索政府性投资项目全程专业化管理新途径5
4.1.4创新建设资金筹措良性循环机制5
4.2加强管理力度6
4.2.1推进项目管理的制度化、规范化6
4.2.2转变运行管理方式，增强经营运作机制6
4.2.3建立健全目标责任制6
4.2.4建立有效地监督制衡管理机制6
4.3加大监管力度7
4.3.1提高审查监督责任意识7
4.3.2把好政府决策关7
4.3.3形式多样化的监督方式7
4.4提高政府工作效率8
4.4.1改变政府工作观念8
4.4.2引导政府合理决策8
4.4.3提高政府专业化管理水平9
4.4.4引导政府创新投资9
参考文献10
致谢11
论政府投资项目管理
1.引言
政府投资项目指运用政府财政预算资金、纳入预算管理的各类专项建设资金（基金）、以及借用金融组织贷款等，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的固定资产投资项目。
由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。
从理论上分析，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。
但也可能会包括一些虽盈利，却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。
政府投资项目投资大、风险大，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。
但是一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。
所以这些工程项目必须通过政府投资。
政府投资项目风险巨大。
如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；
如果项目决策正确合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。
但如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。
并且各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。
这主要表现在：
要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；
严禁挤占、挪用政府投资；
严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程；
财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。
同时，由于政府投资项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论的关注焦点。
因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量、建成后的对公众生活质量改善的具体情况。
争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。
2.政府投资项目存在的问题
2.1政府投资项目效益不高
2.1.1建设成本大，效益回报低
由于政府投资项目内在投资约束机制不强，过于分散的建设方式，临时性的基建班子和非专业性的管理人员，不仅不利于廉政建设，而且管理不到位，影响工作质量，造成投资浪费严重、投资效益低等问题依然存在。
加上庞大的管理经费，致使建设成本相对较大。
客观上重点工程一般都属政府投资为主的基础性和社会公益性项目，在投资回报和利润要求方面，与具有竞争性、盈利性项目有很大区别。
但由于外部条件制约，配套工程不能同步形成等因素，相当一些项目建成后无法一时达到工程设计能力，运营成本较高、运作效率较低。
2.1.2工程超概算现象依然突出
部分工程由于受一些资源等瓶颈制约因素的影响，造成项目前期工作进展缓慢，工期一延再延，加上能源、原材料价格上涨等因素，预期目标难以保证，导致工程投资费用大幅增加。
有的项目由于可行性研究深度不够，外部建设条件不落实，缺项漏项，配套不足,致使投资估算失真；
有的项目管理不到位，概算主动控制意识不强，投资控制不力，造成投资成本的增加，投资效益下降。
2.1.3政府投资浪费严重
如一年一度的义博会及各类创建检查活动，市政府每年都要拿出大量的资金进行一些基础设施的翻新。
因为缺少合理规划和协同施工，不仅影响工程质量，而且浪费政府资金，更重要的是影响政府及部门的公众形象。
2.2政府投资项目存在腐败问题
当前，建筑领域，特别是政府投资工程，是廉政问题的多发领域。
诸如建设单位规避招标或搞假招标，勘察、设计、施工、监理等单位违法转包、分包，建设施工过程中偷工减料，竣工验收走过场等等。
发生问题的原因是多方面的，其中缺乏有效的廉效制度保证是一个很重要的原因。
廉效制度，即廉政制度与效能建设制度，依我看来，政府投资建设工程首先要解决的问题是廉洁问题，其次是提高政府机关办事效率－效能建设的问题，目的是为了保证政府投资的安全性和高效性。
政府投资工程建设中的廉效制度建设涉及多方面，其实施需要相应的人力、物力来保证，根据“成本效益”原则，对不同的工程类型，应有不同的监管方式，对工程建设的不同阶段，监管亦应有所侧重。
一个工程建设项目从下达任务计划到资料归档，全过程划分为审批、招投标、施工、验收4个阶段，我们可以借鉴现代管理体系的管理理念，遵循PDCA原则，在这几个阶段分析其中容易滋生腐败问题的关键环节，设置关键控制点，进行制度设计，监察、建设、审计、财政等部门联合执法，监控这些控制点，及时发现和纠正在工程建设过程中效能、廉政方面存在的问题。
2.2.1项目审批阶段
在此阶段，包括委托建设、任务下达、计划立项、可行性研究、方案设计、施工图设计等环节，所有工程均按“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”原则，实行联审制，所有工程项目经市有关部门立项和概算批准、发出资金落实函、下达任务书后才予开工，确保计划落实，控制投资。
在此阶段，易发生职能部门推诿扯皮等问题，廉效制度的重点是进行效能监察。
2.2.2招投标阶段
首先，公开信息，提高透明度。
所有建设工程招标信息及其准入条件、工程进展、资金拨付要求等，一律在市建设工程交易中心、采招网等网站和相关媒体上公布。
实行招标项目信息公开、随机抽取专家评委、公示投标价和中标结果等制度。
其次，工程转包分包。
要对工程转包、分包进行管理，完善工程转包分包市场。
成立分包管理机构，建立分包工程发包人和承包人信用体系，规定发包人必须将工程或劳务作业，发包给具备相应资质条件的承包人。
再次，签订合同。
有关部门应加强对工程项目合同和物资采购合同的审核，以保证相关文件规定的落实。
推行“风险包干”承包制，建设单位招标时，一方面尽可能细致、全面、准确地编制工程标底；
另方面把可能的编制计算误差、勘察结果与实际地质条件误差、其他施工中必要而标书未包含的各种费用，作为风险因素，风险范围内的造价不再调整，从而把工程建设过程中的不确定因素变成可确定因素。
在这一阶段，工程有关信息公开发布，各个单位均能接受相同的信息，提供了平等参与竞争的机会。
廉效制度通过对信息公布、报名审核、开标、评标、定标、结果公告、合同签订等程序进行规范，监察其运行，重点是进行廉政方面的监督。
2.2.3实施阶段
此阶段工作主要包括征地拆迁、项目实施、工程款支付、工程现场管理等内容。
工程实施阶段，廉效制度设计应廉政、勤政并重，在监察工程安全、质量，检查工程现场人员履行职责情况的同时，征地、拆迁安置资金的发放，工程进度款的支付，设计变更的报批、实施，材料价格的签证，隐蔽工程的验收、签证，建筑工人工资兑付情况都是重点内容。
2.2.4验收阶段
此阶段工作主要包括工程验收、工程结算、保修、资产登记、移产管理等内容。
在此阶段，廉效制度设计侧重点于效能问题，主要是落实验收人员相关的责任；
工程结算及时、准确，则要保证资料的真实性、完整性、有效性；
资产登记、移交要完整。
3.存在问题的原因
3.1投资决策机制不完善
集中表现为一些项目缺乏规划的前瞻性、系统性和针对性，项目前期研究准备不足，方案比较、论证不充分，且配套措施不落实，容易造成建设规模难以合理控制，工程质量难以保证。
特别是一些单位在项目管理上，随意性较大，常常擅自提高建设标准，项目建成后投资综合效益难以体现。
据国家有关部门统计，决策的质量对总投资的影响高达70%左右，对投资效益的影响高达80%左右。
3.2用地矛盾日显突出
由于土地指标的紧缩，进一步加强了我市城市建设需求和用地指标间的矛盾。
与此同时，农民自我保护意识不断增强，靠过去传统征地拆迁的工作方法相当程度上难以适应形势发展需要，其结果是征地拆迁政策处理工作步履维艰，费用加大，且直接影响了项目如期开工建设。
3.3管理运作机制不完善
政府投资项目一般由设立的临时工程指挥部或建设办公室负责项目实施，项目法人责任制一定程度上成为行政领导责任制，行政权力直接介入工程项目的实施，这种管理体制实际上将投资与建设、建设与管理混为一体，极易造成决策失误和监督失效失灵。
而且政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金，资金是无偿拨付和使用，导致项目投资效益低下，形成投资“黑洞”。
并且指挥部或建设班子管理人员从各单位临时抽调或招聘，素质参差不齐，且流动性频繁，尤其是目前缺乏一支工程专业管理人员队伍，缺乏专业化的管理经验，工程管理水平较低，工程质量、进度和资金把关能力较差。
从另一层面上讲，建设工程往往是“先搭台、后唱戏”，结果是一个工程一套管理班子，自成一体，各负其责，造成资源重复配置，人力、物力、财力资源浪费，管理成本上升。
3.4全过程审计机制不完善
一是重点工程往往任务重、工期紧，建设部门在方案设计阶段往往较注重项目的建设标准和实用性，而忽视经济性，缺乏主动控制工程造价意识，相当一部分项目的投资估算只是静态估算和满打粗算。
二是设计单位在利益的驱动下没有严格按照批准的文件进行限额设计，片面追求产值，忽视质量，“多用钢筋、少动脑筋”，“肥梁、胖柱、密钢筋”等现象不同程度存在。
初步设计和概算的编制质量普遍不高，概算文件只能消极地反映设计而不能能动地影响设计，设计概算漏洞百出。
加上违反基本建设审批规定，在项目实施中不经审批，自行增加工程内容、扩大规模、提高标准，“先斩后奏”，事后审报，其结果常常是“概算超估算，预算超概算，决算超预算”（即“四算三超”现象），投资失控，预期效益递减。
3.5监管约束机制不完善
近几年来，虽然政府各部门均加大了政府投资项目的管理力度，但仍然存在不尽完善的地方，甚至存在碍于面子而不严格执行监管的情况，缺乏有效监管，随意性较大。
另外，各管理职能部门之间工作相互独立、相互脱节，形不成监控的统一合力。
4.完善政府投资项目管理的对策
政府投资项目政府主导性强，社会影响大。
长期以来,政府投资项目由于处于“重建设、轻管理、少论证、无评估”的状况，政府投资项目的管理问题一直来未得到足够认识和重视，在相当程度上影响了投资决策水平的提高，项目管理水平的提升以及项目事后控制和监督作用的发挥。
当前，我国经济社会已经进入一个全新的快速发展阶段，加强重点建设管理，深化投融资体制改革，切实提高政府项目投资效益，加强政府项目投资的管理力度，对于促进现代化建设，实现可持续发展，提高政府工作效能至关重要。
4.1完善管理机制
4.1.1决策人员应当树立全局观
牢固树立科学的发展观，讲究规划先导、项目跟进、建设协调，统筹发展。
政府投资项目的建设必须立足全局和长远战略通盘考虑，统筹规划，统筹安排。
要围绕当地城市发展的宏伟发展目标，超前谋划一批具有前瞻性，对全局有重大带动作用的项目，使项目工作更富全局性、整体性和针对性。
既要坚持城市基础设施体系的可持续发展，又要强调城市基础设施与产业发展、区域形象的结合，更要注重城市基础设施各系统内枢纽设施与配套设施之间的有效衔接。
要加强项目前期工作，健全重点建设项目培育机制，着重抓好可行性研究这一环节。
4.1.2完善科学的决策机制
进一步完善科学的投资决策机制，推进决策的规范化、民主化和透明度。
科学的决策应以执行严格的规范和程序为前提，正确把握投资机会，全面进行项目比选，科学论证可行方案。
一要全面推行项目评估和工程咨询制度。
凡重大项目都要遵照“先咨询、后立项；
先评估，后决策”的原则，体现科学性和民主性。
对社会、环境等具有较大影响的公共公益项目实行听证会制度，体现重大影响项目的民主决策程序。
要依托和发挥专家的技术权威作用，根据需要随时邀请各类专家参加建设项目的咨询、评审、论证。
二要进一步加强可行性研究报报告和投资估算的审核。
严格控制建设标准和投资估算，一旦批准必须严格执行，初步设计、施工图设计及施工中不得超标准建设和超估算设计施工，从而在源头上遏制“四算三超”现象。
三要健全投资约束管理机制。
凡重大项目投资或重大设计变更及投资巨额追加，都必须严格按规范程序事先审定和报批后实施。
积极推行项目限额设计，“量体裁衣”，使设计与概算形成有机整体，达到有效控制投资规模。
建立投资与财政收入同步增长机制，做到资金预算安排与投资计划密切挂钩。
4.1.3探索政府性投资项目全程专业化管理新途径
全过程、专业化管理即由一个专业机构和一批专业人才以合同契约形式来承担政府性投资项目的建设管理，实行全过程专业化管理。
目前，从上海、宁波等地的实行情况上看，虽然还存在不完善的地方，但这种工程委托代建制可以有效地发挥“专家化、专业化、职业化”的管理优势，克服过去那种粗放式管理所带来的一些弊端，更好地控制建设项目的投资、工期和质量，减轻财政负担，从而达到提高投资效益。
4.1.4创新建设资金筹措良性循环机制
首先，努力形成体制多元化的投资格局。
运用各种国有资产营运主体进行资金筹措，争取金融资金、国债资金和上级补助资金。
同时要压缩控制一般性政府投资项目及规模，避免财政资金支出分散，集中财力确保重点工程的资金配套和建设所需。
其次，要积极鼓励社会民间资金参与基础设施和社会公益项目投资、建设和经营。
打破长期以来政府在基础设施建设方面包建统管的局面，降低民间资金投资门槛。
一方面，要求政府逐步从具有竞争性和经营性领域中退出。
凡回报率相对较高的公共基础设施和公益性项目，通过引入竞争机制，公开招标确定项目法人，实行市场化运作。
对回报率相对较低的公共基础设施和公益事业项目，采取贴息、减免土地出让金或财政列出专项补助资金等办法，鼓励社会资本投入建设和运营。
对非经营性的公共基础设施和公益事业项目仍以政府投资为主导。
另一方面，支持已建成的国有基础设施项目经营权或产权转让。
可通过实行特许招投标方式选择和变更项目法人，也可通过产权置换、经营权转让或委托经营方式盘活存量资金，建立政府投资的退出机制，有效带动增量投资，壮大政府建设资金的总量，形成建设资金筹措的良性循环。
4.2加强管理力度
4.2.1推进项目管理的制度化、规范化
切实落实重点项目法人责任制、招投标制、建设监理制、合同管理制等各种制度，严格执行《重点工程招标投标管理办法》，杜绝非法转包和分包等行为。
选择政治素质高、业务能力强、懂管理的人组成项目班子，落实责任主体，对项目策划、招标投标、建设进度、工程质量、生产安全等全面责任。
加强对施工中的技术管理，严格执行设计方案和国家技术规范，坚持高标准施工。
强化现场管理，实行全程跟踪，动态管理，及时发现问题和解决问题。
4.2.2转变运行管理方式，增强经营运作机制
改变政府以拨款方式直接投资建设基础设施的行政性模式，通过组建授权经营的城市基础设施投资公司分离政府投资管理和项目管理职能，实现政企分开。
并以公司为载体进行资金融通、项目建设、资本经营、综合开发等一系列市场化运作，逐步形成以降低成本提高效益为中心，以集团化发展、规模化经营、企业化管理为特征的城市基础设施自我积累和自我发展的新机制。
通过非盈利项目和盈利项目捆在一起进行滚动开发建设，增强其整体实力，实现社会效益与经济效益的有机统一。
各行业主管部门进一步加快从管理体制上的脱钩，避免管理上“各自为政、多头管理”，“各负其责”又“不知谁最后负责”的弊端。
4.2.3建立健全目标责任制
对已经确定的重点建设项目，要明确责任单位和直接责任人，逐级落实项目建设责任目标，并进行全面严格的考核和通报，对达不到目标要求的建设责任单位需说明理由。
健全并严格实施领导离任审计和责任追究制度，增强责任约束力。
同时，建立部门任务配合目标考核机制，建立交流例会制，增强部门对推进重点工程建设的责任心，达到协调、解决、督促重点工程加快建设进度目的。
4.2.4建立有效地监督制衡管理机制
重点工程投资额巨大，必须建立有效的全过程监督制衡管理机制。
纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的主管部门，在各自职责范围内，要加强对工程建设经常性的管理和监督。
建立各监督部门联席制度和信息交流平台，各监督部门之间定期和不定期进行信息交流，以进一步形成监督的统一合力。
通过建立项目稽察制度，上下联动，有重点地选择一批重大项目进行全过程稽查或部分阶段的稽查，着重稽查项目建设是否按批准的规模和建设内容进行建设、资金的使用情况等，以杜绝政府资金的浪费和流失。
4.3加大监管力度
4.3.1提高审查监督责任意识
提高对政府投资项目审查监督的责任意识，依据相关法律法规，发挥人大及其常委会的监督职能。
政府投资项目是国民经济和社会发展计划的重要内容，也是财政资金安排使用的重要方面。
人大及其常委会开展对政府投资建设项目的监督，体现了计划监督与预算监督的结合，是新时期加强和改进人大及其常委会经济监督的具体体现。
人大及其常委会要综合运用宪法、法律赋予的权力，充分履行监督职责，有效监督政府投资，而不是直接对具体项目进行干预。
所以，解决好对人大及其常委会监督政府投资项目的认识问题就显得尤为重要，一方面要充分认识人大及其常委会监督政府投资项目的法定地位和作用，提高对人大及其常委会监督政府投资项目工作重要性的认识，增强监督工作的责任感和使命感；
另一方面，在行使监督职权的过程中，要牢牢把握住人大及其常委会监督政府投资项目的宏观性、间接性这个“尺度”，既不越权，又不失职。
4.3.2把好政府决策关
找准监督的“穴位”，从主要关口上加大对政府投资项目监督的力度。
一是把好政府投资项目的决策关。
政府投资项目的决策是首要关节。
政府投资项目需要决策，并且是科学决策和民主决策。
它必须要有科学依据，遵循科学程序，运用科学方法，同时要充分发挥和集中群众和集体的智慧。
一般政府投资项目都应作可行性研究，重要项目还要进行项目评估，对于重大公益性项目和对经济、社会和环境有重大影响的项目，应当建立听证会制度。
在审批项目建议书前，由综合管理部门主持，征求社会公众和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
二是把好政府投资项目招投标关。
人大及其常委会要对政府投资项目工程招投标实施监督，推进实质性的公平和公正。
政府投资项目工程的招投标制度是一个好制度，但好的制度只有认真严格地执行，才有好的效果。
政府投资项目招投标是一个问题，已经相当突出的问题，人大及其常委会应继续责成政府整顿招投标市场，加强对招投标市场的严格管理，杜绝少数人控制招投标市场，严格查处串标、卖标、转包等行为，采取综合的、有效的措施，努力推进工程招投标工作实质上的公平和公正。
三是把好政府投资项目资金关。
对政府投资项目的资金的运作要实施重点监督。
首先在在项目设计上，要遵循科学合理原则，不要为了一时的形象而提出过高的建设标准。
其次在项目建设中，要始终坚持厉行节约原则，对于项目实施过程中的变更现象，要严格执行政府投资项目工程变更和概预算调整管理规定，杜绝政府投资项目工程随意变更、频繁变更，使项目规模、项目建设标准、项目投资成本严重失控。
四是把好政府投资项目的质量关。
要加大对政府投资项目质量的监督力度，督促工程建设双方高度重视工程的质量，视质
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