18多极化社会中提高政策效果的策略.docx

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18多极化社会中提高政策效果的策略

多极化社会中提高政策效果的策略

——种关于战略性政策行为的互动观点

GeertR.Teisman

孔萍译2002.06.16

邬晓华一校2003.02.11

侯丽二校2003.04.15

　　战略性的政策行为是十分重要的。

没有长远的指导，政府就会变得缺少远见。

政府经常试图通过全国性的战略规划来安排国家的长远发展，包括对未来的设想以及一些实施方法的概念。

然而对一些实施情况的研究表明：

许多全国性的战略规划都不是非常有效（Pressman&Wildavsky1973）。

随着向网络化社会（networksociety）转变的持续进行，这种全国性的规划也许将愈发失去其意义（Castells1996;Kickert,Klijn&Koppenjan1997）。

为了适应网络社会的崛起，必须发展能够提升战略管理能力的新手段。

在网络社会中，互相依赖的程度将不断提高，协作也是不可避免的。

基于这个原因，我们将使用一种互动的方式。

这种方式强调战略性的管理。

文章探索和阐明了一种旨在用动态方式处理复杂问题的特定的战略管理模式，它被命名3C，意为一致的（concurrent），有创造力（creative）的竞争（comptition）。

面临必要与无效边缘的战略规划

　　在空间规划和基础设施政策领域中，大量的精力被投入在战略规划上，尤其是那些能指导实践的长远规划。

如果私人机构不能洞察他们周围的变化，那么他们往往很快消亡；相反，公共机构由于其自然垄断性经常可以幸免于这种管理不善。

然而，如果公共机构不能够对长期的效应有所预测，社会作为一个整体而言将不能达到公共物品的最佳生产状态。

基于这种考虑，战略管理能力是非常关键的。

　　战略规划是提升管理效能的一个重要工具。

战略性规划将不同的意图、志向和目标组织成为一个综合并有机联系的框架结构。

许多规划的理论家和实践家都相信在混乱的环境中规划和计划是非常有用的指导。

他们希望战略规划能够明确目标、统一行动，并成为日常决策制定的基础。

“明确目标要求敏锐的方向感、确定优先权和对公共价值趋向的正确理解”（Smith1994:

p.41）。

　　这种战略规划应该能够对关于空间和土地使用投资的实际决策制定进行指导。

然而问题在于这种规划是否真的是产生战略管理能力的有效途径。

本书主张战略规划并不是日常工作中专业人士的主要指导方针。

在一个网络化的社会中，策略（任务、角色、目标）的要素经常是由很多可供选择的方向和方面组成，而这种选择也必须被反复进行。

在网络社会中，那些既定选项的质量限定了管理的能力水平。

例：

荷兰交通战略性规划（SVV）

　　大约在十年前，荷兰的交通和公共事务部（theMinistryofTransportandPublicWorks）开发了一套战略规划，名为“《交通运输的结构规划》”。

这份文件阐述了十年到二十年内的目标和行动。

在这份规划被国会采纳几年后，一项研究询问一些内阁的高级官员对这份战略规划的意义。

回答是多种多样的：

对有些人而言，它不过是文件架上无数落满了灰尘的无用规划中的一份而已；对另一些人而言，它是不时灵感的源泉；当然还有一些人认为它是经常被提到的需要实施的日常参考的文件；最后一部分人真正将这一规划视作指导方针。

它被主要用于在高级官员们面前支持他们的立场（往往是相对薄弱的立场）。

没有人是完全服从于规划的。

有时他们把规划当作一件武器用来驳斥那些正被提出的与规划和他们自身的利益都相冲突的提议。

　　由此得出结论：

如果战略规划能够支持某个特定实施者的立场，它就会被应用于运作的政策程序中。

规划仅仅勉强能成为机构内部行政人员的指导方针。

他们的日常行为更多地被各种其他实施者的主动行为所影响。

这个事实比规划本身更加具体和紧迫。

规划代表了‘过去的事实’，并且它被用于给政治家们所作的汇报中，用以证明管理部门仍然忠实地执行被国会采纳的规划。

行政人员早在规划制订之初就已预测到了它将在今后的报告中如何被使用。

规划文本中的每一个章节都被严格地审阅，任何一处可能削弱他们部门立场的细节都被删除。

这样在全国层面上的战略规划意义常常变得十分含糊。

　　结果，所谓的“实施”有了它自己的存在方式。

在规划被采纳后的几年，内阁参与了200个不同的项目，而战略规划也包含了约200个项目。

然而，分析显示只有一半的项目在战略规划中被提及；另一半是事后提出的（部分依据于在战略规划被制订之前所采取的但后来没有被正式编入规划的项目行为）。

这个例子进一步证实了前面得出的结论：

实施项目的发展和投资只受到战略规划的存在和内容的轻微影响（Teisman1998）。

如果这是事实的话，那么寻求另外一种能够提高战略管理效能的计划将变得非常重要。

　　对新方法的需要比交通部日常的工作更加紧迫。

这就不得不涉及过去十年内交通政策的所有结果。

交通战略规划的主要目的是减少私家车使用、而提高公共交通的使用比例。

然而实际的发展不仅背离了最初的目标，反而形成了相反的局面：

私家车交通增长了，公共交通的使用发展却降低或停滞了。

　　当然交通部已经认识到了这种失误。

尽管如此，政府在规划的各个程序当中仍然投入了大量的人力物力，行政人员每年仍花费了相当多精力去收集规划实施状况的信息。

有了这些信息，部长才能向国会报告战略规划的实施正逐步取得进展。

有时汇报的进展与战略规划根本毫无关系。

在其中一份汇报中，瑞士关于限制过境飞机交通量的公民投票也被作为政策实施的一部分。

人们不禁怀疑这种中期的汇报对于提高行政人员、政府官员和政治家们的战略管理能力的作用。

事实上，它们甚至可能妨碍其学习提高的可能性（Teisman&Verhey1995；Teisman&In’tVeld1996）。

　　从这个案例中我们可以得到如下结论：

1.战略规划的制订方式导致了管理能力较差的含糊的文本（任何被涉及

　　到的国家官方机构都不得不承认这点）；

　2.制定规划的公共机构本身常常不把它作为主要的指导方针；

　　3.只有一小部分项目开发与投资的决策是受战略性规划指导的；

　　4.仍然有相当多的努力投入到战略规划的发展和维持过程中；

5.规划是在特定时刻被采纳的书面文本，以图片和计划的形式描绘理想

　的未来，它往往不能够为实施方案或实际的决策制定提供可靠的指　

　导。

　　我们甚至可以这样推测：

对战略规划的关注将使公共机构不能专心于更加有效的战略管理活动。

本书将在寻求一种更加有效的战略来管理涉及空间发展和基础设施建设的不同参与者的互动行为。

在这种管理的环境中，战略性的管理活动应该为能让政府机构准备好面对未知的不可预见的未来。

实效性探索：

强调战略管理

　　在想要提高效率时，我们应该了解社会环境的特点和各种可能的高效的战略管理计划。

本章节我们首先介绍社会环境，然后再概述争论的焦点。

没有个人专权的网络化社会的崛起

　　我坚信许多涉及战略规划的理论家和实践家在一开始都有这样的设想：

战略政策的制定是围绕被国会采纳的战略规划来进行的。

然而如果有人能够更进一步地关注我们社会的特点，这种假设就会受到质疑。

　　西方社会的复杂性体现在它组织的分散，快速的经济变化使人们的偏好随时可能发生变化，各种有不同。

市民和组织对于他们环境的预期和要求在不断增加。

如果人们接受这一生活现实，那么问题就变成了政府如何才能够满足和指导这些预期。

用商业管理的措辞阐述就是：

必须提高公共政策产品的质量以满足社会的需求。

　　当社会的需求在不断增加，公共政策组织领域的专业化趋势也持续发展。

专业化是经济发展的基本推动力之一。

正是专业化使得以较低的价格生产较高质量的产品成为可能。

同时由于机构的应变能力有限，专业化也使机构面临快速的变化显得薄弱。

专业化的生产机构较之非专业机构更倾向于坚持生产其擅长的产品。

在混乱的市场环境中，专业化的机构将最终消失。

专业化机构在公共领域可以存在较长时间是由于它们是市场垄断者或者不是在市场体制下。

当它们不能适应社会的需求时问题就出现了，它们会失去存在合理性和社会支持。

为了适应社会的需求，每一个机构都必须采取革新措施以不断提高产品的质量。

　　这种进步的革新过程必须与当前网络社会中的三大发展相适应：

1.全球互动模式下的动态化；2.不断提高的期望与目标所导致的目标与目的的复杂化；3.结构分散导致的网络结构下的非专权化。

在这样的社会中，规划的有效时间是很短的。

作为调整手段的战略管理的出现

　　基于这个原因我们必须投入更多的精力在战略管理上。

它被定义为“在包含多个实施者、种意图与行为的复杂的政策舞台中用以改进政策结果的持续不断的努力”这是与战略行为的历史发展相适应的，从预算与控制，长远规划与战略规划直到战略管理（Smith1994:

p.15,accordingtoGreenley）。

预算与控制（budgetandcontrol）开始于于二十世纪早期，它是基于过去的条件在未来不变的假设上。

它仅仅是在预算方面简单地建立了一套标准的业绩水平并且将其与现实的水平相比较。

长远规划发展于二十世纪五十年代，它是基于对过去发展趋势的认同，并将其延伸至将来。

战略规划发展于二十世纪七十年代，它集中研究组织机构的外部环境用以辨别变化的方向、开发性能和为竞争优势创造战略推动力。

它基于年度的规划周期性循环。

　　战略管理就像战略规划一样基于一个组织所处的复杂环境。

然而这种方法不是以当前的情况作为出发点。

相反，它将注意力放在目标的发展与定义，提出和明确解决方法，以及探索适当的机会将两者联系起来。

它依赖于环境信息的不断提供，并避免使用规划的周期性循环。

它是一个持续不断的进程。

战略性管理特别支持具有网状特征的制度环境。

在网络中几乎不太可能找到“控制一切的人”（Bryson1988;Crosby&Bryson1992）。

正因如此，分析复杂动态的环境和组织环境之间的互动将变成战略管理十分重要的组成部分。

　　Smith提炼出战略管理中的八个特点（1994:

p.18）。

其中有些已经存在于战略性规划的方法中，但是这里它们将展现出一个新的更加明确的含义：

　　1.长期的关注；

　　2.上层管理的参与；

　　3.共享的观点；

　　4.创造未来；

　　5.战略与实施的密切联系；

　　6.支持战略的基础和步骤；

　　7.持续的决策制定；

　　8.监督实施过程中的战略品质。

　　战略管理指的是在没有正式等级关系的实施者们之间从上至下，自下而上和水平向的相互关系。

有效的战略模式可以是从上至下的也可以是自下而上的。

战略规划层面上最好的组织模式实际上是结合这两种方式，形成一种有效率的战略规划系统。

通常一些总体上的战略指导方针是从上层颁布的，而一些详细策略和实施方法则往往产生于机构的下层。

详细的战略和它们的实施可以从机构的共同意图和多种战略的协调一致性上重新考虑和审核（Bryson1988）。

　　战略发展是一个在机构成员与其合作机构成员之间建立协作的不断推进的过程，而不是由管理机构的顶层或中枢宣布一系列行动的过程。

早在二十世纪七十年代的研究已经清晰地描述了将决策制定作为一个上层、中层和实施管理层间的互动过程（Bower1970）。

　　网络社会要求在分析、再设计和在互动、行动的规则模式下的介入方面投入更多的注意力（Ostrom1982）。

互动模式在政策效果方面的重要性使得从组织和维持适当水平的互动的角度上描述战略方向也十分重要。

一些学者认识到了互动技巧的重要性，但是仍然怀疑将它作为空间规划科学知识的一部分的可能性，“是否规划者仍然需要学习基于传统规划项目使用的理性模式的技巧。

他们也需要在能够被传授的范围内学习互动交流的技巧”（Alexander1992:

p.60）。

我认为它不仅是必要的，而且有可能由此以一种科学的方法来处理互动交流行为。

如果能够反映和有益于以下三个方面，那么这种互动交流的技巧就是有用的：

　　1.网络针