论主体多元化条件下的社会治理Word格式文档下载.docx
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在很长时期，政府垄断了全部社会管理的职责。
从政府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会治理职责，这是人类社会治理史上的一场巨大的变革过程，对政府提出的要求也具有挑战性。
如果政府在此过程中不能主动地开展一场自我变革的运动，就会阻碍社会治理文明化的脚步，甚至会给我们的社会带来灾难性的后果。
从客观情况来看，社会治理行动者的多元化实际上已经置政府于多元治理主体一方的地位上了，即打破了政府在社会管理中的垄断地位，以至于政府必须在服务型政府的建设过程中去寻找自己的位置。
可见，正是社会治理主体多元化的客观历史运动迫使政府必须走在服务型政府建设的道路上，而服务型政府建设又反过来推动了社会治理体系的发展，促成社会治理体系的健全，并推动一种新的社会体制的建立。
大致是从２０世纪８０年代开始，人类社会启动了后工业化进程。
在从工业社会向后工业社会转型的历史进程中，非政府组织大量涌现，但在一个很长的时期中，它们发挥作用的范围主要是在那些非政治性的或远离政治的领域，而在与政治相关联的领域，即使是在那些与政治关联度很低的事务上，非政府组织的介入都是不被允许的，它的自组织性可能会被理解成是非法的。
所以，在非政府组织成长的初期，这一点应当成为那些自组织性的非政府组织开展活动的时候自我警醒的戒条。
也就是说，这些自组织性的非政府组织的领导者需要意识到自己与那些“被组织”的非政府组织是不同的，那些“被组织”的非政府组织往往是政府甚至政治部门加以组织的，它们甚至会被要求去从事一些政治性较强的事务。
不过，作为后工业化进程中已经呈现出来的历史趋势，非政府组织的自组织性程度会不断得以提高，“被组织”的非政府组织也会朝着自组织化的方向演进。
随着非政府组织的自组织在程度上的提高，作为一种独立自主开展行动的组织在社会生活中所发挥的作用也会不断增强。
种种迹象表明，非政府组织正在成为一种社会治理力量。
其实，不仅是非政府组织，还有诸如社区等各种各样的社会自治力量也在迅速成长。
这样一来，一个多元社会治理主体共同治理社会的局面即将生成。
正是在这种历史背景下，中国社会提出了社会治理创新的课题。
其中，在多元社会治理力量并存的条件下，政府应当扮演什么样的角色？
政府职能应当发生什么样的改变？
政府与其他社会治理力量之间的关系是怎样的？
或者说，政府在社会体制建构以及社会治理中应当发挥什么样的作用？
这些问题都需要认真研究。
在经济体制改革的过程中，围绕着经济建设这个中心，我们进行了深入的研究和实践探索，取得了经济体制改革的伟大成就。
现在，在社会体制建设和构建社会治理体系方面，我们也需要进行积极的努力。
在非政府组织以及其他社会自治力量迅速成长的情况下，关于政府的定位这样一个在近代早期就已经形成共识的基本问题也许应当被重新提起。
密尔指出：
“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。
可是，政府一到不去发挥个人和团体的活动与力量却以它自己的活动去代替他们的活动的时候；
一到不是对他们进行指教、劝导并有时指摘而是叫他们在束缚之下工作，或是叫他们退立一旁而自己去代替他们工作的时候，害处就开始发生了。
”［１］（Ｐ１２５）密尔的这一论述也被后人概括为“有限政府”的原则。
现在的情况与１９世纪大不相同，在多元社会治理力量并存的条件下，已经不再是一个政府“少干预”和“不代替社会”去开展行动的问题了，而是一个政府如何去与多元社会治理主体共同开展行动的问题了。
也就是说，我们现在所遇到的问题是：
在非政府组织以及其他社会自治力量开展行动的过程中，政府如何“不厌其多”地提供服务和引导，建立起共同（亦称“协同”）治理的社会治理体系。
密尔的观点，或者说有限政府的原则，是在政府与社会分立的意义上对政府提出的要求。
即是说，政府是管理者，而社会是被管理者，管理者对被管理者的管理应当是更少控制、更少干预、更少束缚，这有利于社会活力的维护和生成，有利于社会构成因素更加独立自主地开展行动。
现在，政府的管理者角色受到了挑战、削弱或冲淡。
因为，在社会中成长起了各种各样的新的治理力量，它们也是以管理者的角色出现的，从而使政府不再以唯一管理者角色出现。
这是在２０世纪后期出现的新的社会现象，它意味着政府按照有限政府的原则行事已经失去了客观依据。
事实上，这一新的现象表明，政府与社会分立的局面已经开始松动，在社会治理力量成长的过程中，政府与社会的界限开始变得模糊。
虽然政府依然是管理者，但社会自身也发展出了众多的管理者，原先单一的管理者与被管理者的关系变得复杂了，管理者与被管理者之间从简单的线性关系变成了复杂的网络关系。
在政府是社会管理的单一主体的条件下，容易形成集权体制。
在近代以来的民主和法治精神中，一切集权都是受到抑制的，甚至是不被允许的。
因而，必须设立一个有限政府的原则。
从政府在近代以来的实际运行情况看，即使确立了有限政府的原则也没能完全杜绝集权，相反，集权与民主的冲突一直是人们争论的中心议题，以至于人们不得不时时提防集权的侵袭，需要反反复复地强调有限政府的原则。
的确，集权体制具有迅速动员的优势，它可以使政府表现出较高的应对环境压力的能力。
特别是在应对一些临时性的、突发性的、非预期的事件时，集权的优势往往是非常明显的，也能够使政府展示出其真实能力。
正是由于这个原因，在政府的运行中，往往会不自觉地走向集权的方向，直到带来诸多恶果后人们才意识到它，并对它提出批评和要求对此加以纠正，使之重归政治民主的生态。
这也说明，集权在非常态条件下具有优势，而在社会的常态运行中，集权不仅不意味着政府的能力更强，反而意味着政府能力的弱化，甚至会使政府表现出一种“低能”的状况。
这就是在有限政府与集权政府之间存在争议的原因所在。
现在看来，围绕这个问题所开展的一切争议都失去了合理性，因为，有限政府与集权政府的生成以及存在条件已成为过去。
在近代工业化过程中生成的现代政府所面对的一直是一个低度复杂性和低度不确定性的社会，或者说政府是在低度复杂性和低度不确定性条件下扮演着管理者的角色，是在低度复杂性和低度不确定性条件下开展社会管理活动的。
然而，自２０世纪８０年代开始，人类社会逐渐呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征，以至于有限政府与集权政府的争论不再有意义。
显然，集权政府是能够满足社会复杂性程度较低和社会变动速度较缓慢的社会管理要求的，在社会复杂性程度较高和变动速度较快的社会中，来自集权体制中的大多数积极行动方案都会造成方向性的误导，因而会在社会管理中表现出严重的不适应。
同样，在社会的复杂性程度较低和运行速度较慢的条件下，在社会中开展活动的形形色色的社会主体也并不需要政府过多的干预，反而不愿意接受来自政府的各种各样的束缚，而是希望拥有更多的自由活动的空间，所以，有限政府的原则性要求显得更加合理。
而在高度复杂性和高度不确定性条件下，无论是集权政府还是有限政府，都与社会治理的实际要求相去甚远。
２０世纪７０年代，米歇尔·
克罗齐耶在写作《法令不能改变社会》时已经深切地感受到：
“与以往相比，我们中间的每一个人与他人的交往和互动都要频繁得多，无论是在对象的选择还是在交往的性质上，这种交往都比以往要自由得多。
我们不仅能够轻而易举地获取数量极为惊人的不同经验，而且可以不费吹灰之力地更换合作伙伴。
”［２］（Ｐ７）现在，随着互联网等交往平台和其他便捷交流途径的出现，随着高速交通工具的广泛应用，人的流动和人际交往变得更加方便，上述社会交往和交流特征每日每时都在成倍地放大，从而把我们的社会塑造成了高度复杂性和高度不确定性的社会。
反过来，社会的高度复杂性和高度不确定性又将一种无形的压力施予人，使人们的交往、交流赖以进行的途径以及各个相关方面都处在迅速的变动之中，让我们感受到这是一个难以捉摸的社会，从每一个方面都可以获得合理性的认识和理解。
同样，在每一个方面又都存在着悖论的现象和问题，我们不仅需要通过随时更换合作伙伴的方式去解决所遇到的问题，而且，我们即使在没有明确的解决问题的目标和愿望时，也会被动地更换合作伙伴。
我们拥有了更多的自由，又在任何一个方面都感受到不自由。
原先，我们可以依据权威机构颁行的规则或我们共同认可的原则行事，而现在，这些规则和原则却变得碍手碍脚，显得成事不足而败事有余……这就是我们面对的世界，它对我们的习惯、经验、知识甚至理智都提出了严峻的挑战。
最为典型的事实和最令人困惑的感受是控制的失灵。
我们发现，在政府的社会管理中，当政府定位在协调和控制社会中各种各样竞争行为的位置上时，像福克斯和米勒所说的那样：
“在公共行政领域，实际的结果是政府无力按公共意愿办事。
政府已经成了破坏性的部门，它无法保证公共利益免受强大的私人利益的冲突造成的损害。
没有一个真诚的公众话语，就不要指望满足公众利益且为此付诸行动。
”①这是因为，在竞争的社会中，多元利益群体之间的关系是矛盾着的，在利益上是相互冲突着的，他们会提出各种各样殊异的利益诉求。
对于这些不同的利益诉求，只有在超然于其外的条件下才能找到其中最为关键的部分，才能真正理解具有代表性的公众意愿。
如果不是这样，而是介入其中的话，就会被一些并不重要和不具有代表性的利益诉求蒙住眼睛。
事实上，当政府扮演着直接协调和控制社会的角色时，是将自己的触角深深地伸入到了社会之中。
因而，也就不可能发现实质性的和具有代表性的公众意愿。
这个时候，政府为了实现公共利益而对社会所进行的控制越是得到增强，也就离公共利益的要求越远，甚至会在社会控制中破坏公共利益，使公共利益异化为私人利益。
学者们在利益分析的视角中往往看到的是政府如何被利益集团所绑架而成为私人利益的代言人。
我们认为，根据这种利益分析得出的结论可能是不客观的。
客观事实往往是：
政府出于维护和促进公共利益的愿望而去对社会施以控制，然而，正是因为这种控制，使结果与原初愿望恰恰相反。
我们承认政府被利益集团所绑架是一个经常发生的事实，但是，我们必须看到，政府之所以会受到利益集团的绑架，那是因为它在主观上认为其行为和政策能够促进公共利益的实现。
之所以政府总是表现出为利益集团所利用的状况，那是因为政府的社会控制出了问题。
造成这类问题的根本，恰恰是社会的高度复杂性和高度不确定性，正是社会的高度复杂性和高度不确定性使政府原先实施有效的维护公共利益的方式方法都显示出某种失灵的状况。
导致政府控制失灵的原因是多方面的，归结起来，是由于社会的高度复杂性和高度不确定性而使政府进行社会控制的前提和基础消失了，其中，信息的失真性更是直接原因。
２０世纪后期，人类在步入后工业化进程的同时，也迎来了信息爆炸的时代。
在这种情况下，不仅政府，而且其他社会行动者在获取信息方面都变得空前容易和方便，但信息垃圾却使那些真实有用的信息被掩盖了起来，使政府掌握可靠的信息变得更加困难。
政府在决策中缺乏可资依赖的真实信息往往对人们的心理造成严重的消极影响，它不仅使公众对事实产生怀疑，也使政府官员不再相信会有什么真实的存在。
这就是克罗齐耶所说的：
“最为严重的问题是，人们业已失去了对真正的事实给予尊重的做法。
所剩下的只有行政管理的事实，也就是说，只有由每一个专业职能部门依据知识的狭隘分类，刻意制造出来的事实。
”［３］（Ｐ８２）这些“刻意制造出来的事实”尽管是事实，却是缺乏客观合理性的事实。
它不仅造成政府职能碎片化的结果，也使政府各部门之间相互怀疑和相互隔离，更使政府与社会之间离心离德，以至于政府呆板地恪守制度化分工结构为它们定义的职能，却不可能以主动配合的方式开展行动。
在工业社会低度复杂性和低度不确定性的条件下，在社会的普遍联系程度和有机互动要求不甚强烈的条件下，政府职能的碎片化以及按部就班办事的行为模式还不至于使政府的功能障碍显现出来，相反，还可能会令人陶醉于其专业化解决问题的能力和科学分工的效率机制。
然而，在后工业化进程中的高度复杂性和高度不确定性条件下，在社会的普遍联系程度和有机互动要求都迅速增强的条件下，对于政府作为一个整体以及行动的果敢、迅速和有机性提出了新的要求。
而且，仅仅是政府具有整体性并以一个完整的行动系统而出现是远远不够的，在政府的外部还存在着多元化的社会治理主体，政府必须与他们进行合作，一道去开展社会治理活动。
所以，与高度复杂性和高度不确定性的时代相适应的社会治理模式应当是一种合作行动模式，只有多元社会治理主体在合作的意愿下共同开展社会治理活动，才能解决已出现的各种各样的社会问题，才能在社会治理方面取得优异的业绩。
二、从政府本位到“他在性”
克罗齐耶指出：
“任何一个社会，无论它多么富有，都不可能运用官僚主义的方式来解决提供新工作的问题……人们在最大限度上所能够做的，也就是给失业者更多的救济补贴，然而，行政管理的盲目性使其永远也不可能对其无法看到的诸种需要做出严肃认真的回应。
”［４］（Ｐ２３１－２３２）不仅是就业的问题，其实，绝大多数社会问题的解决，都需要通过调动社会自身的活力和挖掘社会中所蕴含的潜力去争取理想的效果，这就意味着政府不应当直接运用行政手段去解决诸多社会问题，而是需要在认识到某种社会问题的时候采取引导的方式，积极调动社会力量去加以解决。
这样一来，政府可以避免因直接解决某一社会问题而有可能犯的错误，也可以防止政府因解决某一社会问题而导致或引发其他的问题，更为重要的是，政府可以在对直接解决某种社会问题的社会力量的关注中去发现需要加以制止和纠正的行为，从而使解决问题的行动路线总能保持一个正确的方向。
然而，回顾近代以来的历史，我们发现这种理论上的追求从来也没有转化为现实。
现实情况总是向我们展示出政府在社会管理方面的垄断者面目，在对公共利益的维护方面，在公共产品的供给方面，政府一直希望包打天下。
到２０世纪７０、８０年代，政府在社会管理方面的垄断者角色受到诸多批评，而且，旨在解决这一问题的矫正方案也以“新公共管理理论”的名称而得到广泛的传播，以至于“私有化”、“民营化”、“引入竞争机制”等操作技巧得到了广泛使用。
然而，进入２１世纪，按照新公共管理理论再造出来的政府又暴露出诸多缺陷，特别是在公共利益和公正价值等方面的缺失引起了人们的广泛关注，因而出现了再度矫正的方案，那就是公众参与治理方案的提出。
从人类进入２１世纪以来的情况看，参与治理的方案在社会治理理论和实践中都可以说取得了大获全胜的业绩。
的确，参与治理护卫了民主价值，弥补了代表制的缺陷，使多样化的利益诉求都有了可能得到伸张的机会，但是，公众参与会给社会治理带来什么？
克罗齐耶的描述对我们是有所教益的：
“在我们社会的每个领域、每一个方面，参与决策的人数大量地增加，与此同时，必须在决策时加以考虑的观点也显著增多。
要做成任何一件事情，都需要与为数众多的人进行商谈，需要与各种不同的群体及组织机构的代表进行协商。
行政管理的形式化通常会夸大咨询机制的作用，可又总是在削弱这种咨询机制的功能。
然而，难点并不首先在行政管理方面。
假如完全不考虑各种不同的相关群体与阶层可能做出的反应，那么就会与危险的反对者交锋，要实施的方案就有可能面临失败。
由此可见，推出一种新的方案，必须进行的活动是如此众多，每一项活动都承载着重负，都蕴含着巨大风险，计划之中的行动的本身的意义因此被大大降低了。
”［５］（Ｐ１８）克罗齐耶所忧心的是公众参与使社会治理行动无法按计划进行，而我们所看到的则是另一个方面，那就是使行动变得迟缓，无法适应高度复杂性和高度不确定性条件下的治理需要。
显而易见，公众参与社会治理必然会被要求有序地进行，必须被纳入民主程序和法制框架之中，参与者的权利都被要求得到保障和得到充分尊重。
在利益诉求和意见不一致的情况下，需要开展民主协商以达成共识，然后，在共识的基础上进行决策和开展行动。
这个过程必然会要求有充分的时间支持，可是，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，时常出现突发性事件，从问题的出现到问题的解决往往没有充分的时间去给行动者达成共识。
所以，行动者往往需要做出更多的随机性选择，需要根据判断去当机立断地采取行动。
如果去接纳公众参与的话，十有八九是要错过解决问题的时机的。
事实上，它总是让问题的影响范围迅速扩大而演化成大规模的危机事件。
在工业社会达到其发展顶点之后，社会管理需要在后工业化进程中开拓新路。
这是因为，人类与其生存环境之间的关系发生了逆转性变化，已经不能够用工业社会条件下所形成的经验和采取的方式方法去应对新的问题了。
以人与自然的关系为例，正如克罗齐耶所指出的：
“１９世纪与２０世纪的一切发展，都是以对环境的损害为代价的。
诸种错误造就的结果终由环境来承担。
然而，我们已不再能够承担得起犯这类错误的代价了，即使是进行最小的冒险，假如不是不可能的，那么也已经变得越来越困难了，体系丧失了灵活性，每一项决策都将遭遇到不可逾越的障碍。
”［６］（Ｐ２１）表面看来，环境的限制所宣告的是工业社会发展模式的终结，而在其实质性的层面，我们所看到的则是工业社会管理模式的历史合理性的丧失。
就工业社会的前期来看，自由主义条件下的竞争会把每一项经济损失和社会灾害都转嫁给环境，让环境承担人的竞争行为的后果；
在凯恩斯主义的政府干预模式中，经常性地让环境承受政府的决策失误。
现在，从理论上推定，参与治理是可以避免政府决策的经常性失误的，而在实践中，参与治理往往使政府在多种相互冲突的意见中面临选择困难，以至于陷入“行也不是，不行也不是”的尴尬境地。
进而言之，如果政府缺乏诚意去配合参与治理的话，就会亵渎民主信念，特别是在法制较为健全的国家中，也是不被允许的；
如果政府对参与治理阳奉阴违地采取权术、权谋的方式操纵公众参与，能够使政府获得较强的行动能力，却又会陷入决策失误的陷阱。
所有这些，同样需要环境来承担后果。
实际上，环境报复的危机还是要袭向人类的，以至于政府不得不腾出手来专门对付环境问题，而且，需要建立专门的机构和花费专项财政支出去解决环境问题，造成大量的资源消耗。
可见，人制造了环境问题，又不得不去解决这一问题，并在解决这一问题中增加了社会治理体系的负荷。
单就这一问题而言，也有充分的理由去建构新的社会治理模式以替代既有的工业社会的社会管理模式。
在高度复杂性和高度不确定性的条件下，“在一些决定性的关键时刻，最大的危险就在于轻而易举地达成表面上的共识”［７］（Ｐ２２）。
在参与治理的问题上，现在所呈现给我们的正是这种“表面上的共识”。
如果不对之加以警惕，社会又不知要为之付出什么样的代价。
更何况我们所处的时代与历史上的任何一个时期都截然不同，社会的高度复杂性和高度不确定性呈现为风险社会的形式，社会治理如果不顾及这一现实而在自己的循环中踱步，那将意味着什么样的危险呢？
总之，我们不相信参与治理是一条可以改变政府控制导向的正确道路。
参与治理也许在一定时期和一定条件下缓和了政府的控制导向，使政府表现出一种对社会的温和控制，但在政府与社会的关系问题上，它所实现的只是量的意义上的改变，并没有促使这种关系发生结构性的变化。
其实，政府在２０世纪后期之所以接纳了公众参与的主张，之所以愿意按照参与治理的思路去采取某些行动，那是因为其控制力弱化而不得不做出妥协。
可以想象，一旦政府的控制力得到增强，它立即就会抛弃参与治理的方案。
从现实情况看，政府为了迎接公众对政府过程的参与，加强了其内部控制，特别是近些年来，由于信息技术在政府中的广泛应用，对政府自身的内部控制提供了充分的技术支持，使政府能够有效地控制其工作人员。
这种政府内部控制日益增强，会激荡着政府控制社会的冲动，必然会在某个适宜的时刻转向外部。
在某种意义上，政府在２１世纪所呈现出来的这种内部控制增强的趋势恰恰包含着企图控制社会的冲动和追求。
任何组织的控制导向都会表现在两个方面：
一方面是对其内部的控制，另一方面是对其外部的控制。
这两个方面是联系在一起的，没有也不可能出现仅仅谋求其中一个方面控制的组织。
政府新近表现出来的内部控制的增强也必然会施加于其外部，那就是实施对社会的控制。
然而，全球化、后工业化带来的社会高度复杂性和高度不确定性将使一切控制都变得不再可能，当政府在其内部控制达到了一定程度而去谋求升级并且追求对社会的控制时，必然会遇到一种极其尴尬的局面。
就参与治理理论的源头而言，佩特曼在建构自己的参与民主理论时根据当时的情况而把当代民主的批评者的意见概括为两个方面：
“首先，他们认为当代民主理论的倡导者已经误解了‘古典’民主理论，它主要不是通常所认为的一种描述性理论，而是一种规范性理论，一种‘处方式’的理论……其次，批评者认为在对古典理论进行修正的过程中，古典理论中内涵的民主理想已经被抛弃，代之以其他的理想，‘修正主义者已经从根本上改变了民主的规范意义’。
”［８］（Ｐ１３）这一概括是准确的，批评者的意见也确实揭示了当代民主理论与古典民主理想之间的不同。
造成这种不同的原因就在于当代民主理论在将视线集中到制度安排时更多地从属于民主的可操作性要求。
所以，“当代民主理论不仅仅描述特定政治体系的运行过程，而且也意味着这是一种我们应当予以高度评价的制度，这种制度中包含了判断一种政治体系是否是‘民主’的一套标准或准则……随着这一民主制度的发展，我们逐渐建立了理想的民主政体”［９］（Ｐ１４）。
由于将注意力集中到实践的可操作性上，“当代民主理论不包含着规范性的内容”［１０］（Ｐ１４）。
也就是说，当代民主更注重的是行动。
就此而言，参与治理是忠实于参与民主理论的精神的。
也正是在这里，我们不能不想到，当一种理论专注于行动而不是社会以及制度的基本价值，它在何种意义上能够保证社会管理以及整个社会治理不出现目标异化？
更不用说在高度复杂性和高度不确定性这一后工业化进程中出现的新的社会现实面前，参与治理的一切操作性方案都无法实施。
姑且不论参与治理的方案是否一个理想的方案，单就参与治理理论的空间形态来看，它也无非是近代以来所有理论以及思维方式的中心—边缘结构的另一个版本。
简单地说，参与治理就是以政府为主，而公
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