西班牙农田水利发展现状跟其与经济社会发展的联系Word格式.docx
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在城乡发展方面,西班牙一是统筹城乡规划,城市和农村协调发展；
二是没有户籍制度的束缚,城乡人口流动性强；
三是实行城乡统一的人口登记制度、就业管理制度和社会养老保障制度。
西班牙农民收入为全国劳动者平均收入的60%,城乡差距不很明显〔国务院农村综合改革办公室,2013。
1.1.3社会管理体制
西班牙是实行地方自治的君主议会制国家,全国划分成17个大区和2个特别市,各自治区有较大的自治权,西班牙近似一个联邦国家。
自治区内又分成50个省,有的区只有1个省,省下设市〔镇。
宪法承认并保证各民族地区的自治权。
中央和地方关系建立在明确的宪法和法律基础上,以法律形式规定中央与地方的关系及权限,如果发生中央和地方的权利冲突,由宪法法院裁决。
除外交、军事以外的政府事宜如社会福利、教育、文化、发展等基本归属自治区负责。
政府支出中,中央政府只占18%,自治区占38%,省级占13%〔维基百科2010。
中央与自治区、市级政府部门事权划分坚持如下原则：
一是依法原则。
中央政府部门职能由宪法赋予,自治区政府部门职能由地方法规定,市级政府部门职能依附于中央和自治区的法规要求。
二是相互合作原则。
中央政府与自治区之间合作良好,采取的方式是召开协调会和双方交换信息。
三是利益相关原则。
对于自然灾害、基础设施建设、动植物疫情防治等职责,按照利益相关程度在各级政府间合理分配。
1.1.4农业农村基本情况
〔1土地经营方式
西班牙实行土地私人所有制。
在西班牙拥有土地未必亲自经营土地,这利于促进土地集中和规模化生产,实现土地的资产所有权和生产经营权的分离。
上世纪60年代以前,西班牙以小土地自耕农和佃农制经营方式为主,经营规模小且分散,生产率较低。
另外,在60年代工业高速发展过程中,农村人口急剧流出,农业濒于危机。
为改变这种小而散的经营状况,发挥规模效益,西班牙实施了农业改造计划,加强土地集中,推进合作化经营,对耕地和灌溉设施进行了整治,逐渐实现了机械化。
西班牙平均每个农业劳动力耕地面积为11.4公顷,远远高于中国〔0.6公顷/人、印度〔0.6公顷/人和日本〔2.7公顷/人,但是远低于美国〔65.2公顷/人。
〔2农业及粮食生产扶持政策
西班牙的粮食主要有小麦、大麦、玉米。
粮食主产区在中部高原,该地区雨水偏少,土地贫瘠,气候多变,正常年景单产不高,遇有灾害性气候,产量波动幅度较大。
西班牙是个缺粮国家,20XX粮食产量2370万吨,粮食自给率在70%左右。
西班牙的水果、蔬菜主要产自干旱的地中海沿岸,水果、蔬菜在农业中占据突出位置,是欧盟水果、蔬菜的主要生产国和出口国之一,在欧盟内部国家的果蔬贸易中,西班牙的出口占到33％左右〔中国财政部,2005。
欧盟各国实行的是"
共同农业政策"
主要通过"
价格支持"
来补贴农民,每年由欧盟农业总司根据当年的产销情况确定相应的"
干预价格"
和"
目标价格"
。
以欧盟共同农业基金为例,除了主要用于农产品价格干预的"
保障部分"
外,还有所谓的"
指导部分"
主要用于改进生产设施〔如土地改良工程、灌溉工程等和农产品销售工程设施〔如兴修粮仓、农贸市场等,改革种植结构,以及培训农业技术人员等。
农业目前只占欧盟国内生产总值的1.8％,农业劳动力也只占全部劳动力的3％,但农业基金在欧盟共同财政预算中的比例却稳定在接近一半的水平,每年超过400亿欧元。
西班牙是欧盟的农业大国,获得欧盟的补助较多。
西班牙的农业补贴中有75%是欧盟提供的,西班牙政府和自治区政府各提供12.5%的补贴〔傅光明,2003。
20XX,西班牙获得欧盟农业补贴174亿欧元,仅次于意大利的189亿欧元〔驻英国使馆经商处。
西班牙农民获得的农业补贴占农民收入的1/4,有些地区高达30%以上〔郭善竹,2007。
〔3农村社会经济组织
西班牙社会组织化程度较高,农业协会和合作社等农村经济组织发达。
西班牙的农业协会和合作社主要有合作社〔Cooperatives、农业加工社团〔AgriculturalProcessingSocieties、农业生产者组织〔AgriculturalProducerGroups、农业病虫害防治组织〔GroupsfortheTreatmentofAgriculturalPests、用水户协会及其他农业组织。
这些组织构成了农业和食品加工业的基石,在农村地区的社会经济发展和土地合理利用等方面起着非常重要的作用。
根据西班牙农业合作社联盟〔theSpanishConfederationofAgriculturalCooperatives,CCAE统计,西班牙在20XX有3902个农业合作社,共有98.3万名农场主和畜禽饲养者参加了农业合作社组织,农业合作社组织的总产出占全国农业最终产品的42%。
农业合作社组织遍布于农业生产、加工及销售的各个领域。
在3000多个基层农业合作社的基础上,又建立了175个合作联社,合作联社负责帮助基层合作社开发市场。
另外,农村合作社网络同时也发挥出了积极的社会功能,有力地促进和巩固了农村地区的多元化发展,倡导和推进了农村发展的创新〔聂振邦,2003。
1.2西班牙农田水利发展状况
1.2.1农田水利发展概况
〔1农田水利设施基本情况
20XX西班牙灌溉面积约为347万公顷,占耕地面积的19%,是欧盟第一大灌溉国。
虽然灌溉面积所占比例并不大,但灌溉土地上的农作物产量约占农业总产量的50%,可见灌溉在西班牙农业经济及现代化过程中的重要作用〔水利部国际合作与科技司等,2007a。
根据西班牙TRAGSA公司提供的资料,20XX西班牙地面灌溉、喷灌、滴灌的面积分别为130万公顷、83万公顷、110万公顷。
近几年,通过灌溉设施升级改造,地面灌溉所占比例进一步降低,滴灌面积发展迅速,喷灌面积略有减少。
20XX地面灌溉、喷灌、滴灌的面积分别为103万公顷、78万公顷、165万公顷,滴灌面积占灌溉面积的45%,喷灌面积占灌溉面积的22%,两者合计占灌溉面积的67%,可见西班牙现代灌溉技术应用非常普遍〔20XX,中国喷灌面积302万公顷,微灌面积212万公顷,两者占灌溉面积8.6%。
1900年以前,西班牙已发展灌溉面积108万公顷,20世纪50年代至70年代中期,农田灌溉快速发展,建成了大量灌溉工程及调水工程,1960年灌溉面积增加至181万公顷,1995年灌溉面积已达到约340万公顷,直至20XX的347万公顷灌溉面积,近十几年来变化不大。
上世纪八十年代,灌溉工程建设重点放在已有工程更新改造上。
为了振兴农业,解决水资源供需矛盾,西班牙政府启动了一系列提高农业生产效率,发展现代灌溉的灌区改造计划,由政府和民间共同投资对老灌区进行改造,管道输水代替传统的渠,将地面灌溉技术改造为机械化灌溉技术,大田作物采用喷灌技术,蔬菜、果树等经济作物采用微灌技术。
通过几十年的改造,全国相当一部分灌区已普及现代灌溉技术。
西班牙各大区均建立有相应的农业灌溉技术研究机构,机构由政府或民间投资机构出资,主要开展灌溉技术研究与推广工作。
〔2农业灌溉用水状况
西班牙是传统的农业国,农业是西班牙的主要用水户。
20XX《国际统计年鉴》显示,20XX西班牙用水总量228亿立方米,农业用水总量约为155亿立方,占总用水量的68%,灌溉面积上亩均用水量约为298立方〔比我国低了很多,我国约为420立方。
近十几年西班牙非农行业用水需求在缓慢增加,相反,农业用水量总体呈现缓慢下降趋势,1997年以来的10年中,农业用水量下降了7%。
西班牙农田水利发展面临的问题主要是水资源短缺和地下水过度开采。
目前西班牙大约3/4的地区都面临严重缺水问题。
据估计这种情况在未来几十年内都不会得到改观。
另据欧洲环境署〔EEA20XX预测,欧洲各地平均气温都将会升高,特别是地中海盆地,同时可供水量将会下降。
预计欧洲南部〔西班牙位于欧洲西南部夏季干旱缺水情况将进一步加剧〔F.G.戈麦斯等,2012。
西班牙地下水约占水资源总量的30%,长期以来由于社会和政府对地下水可持续管理重视不够,地下水遭遇过度开采和污染,农村地区某些含水层出现了开采失控的现象。
1985年以前,地下水通常为开采地的土地所有人所有。
20XX《水法》修订版尽管对地下水开采做出了明确规定,即所有水资源,包括地表水和已探明和未探明的地下水都归公共所有,并且在农业水费构成中包括水资源费和水资源管理费,但直到现在含水层的开采仍处于无序状态。
这是因为主管部门并不了解正在使用的水井数量及开采量〔F.G.戈麦斯等,2012。
下图是西班牙地下水1900-20XX的开采情况,可以看出地下水的开采一直呈现上升趋势,特别是20世纪60年代开始至80年代,由于经济快速增长,地下水开采快速增加。
图4-1西班牙地下水开采情况〔1900-20XX
转引自：
WaterManagementinSpain:
Anexampleofchangingparadigms,2007
1.2.2农田水利管理体制
西班牙农田水利管理体制采取中央与地方适当分权,政府与民间、政府各部门之间合理分工的形式。
政府主要负责农田水利政策制定、实施、监督和指导,大型水源工程、骨干输水工程的建设和管理；
民间组织——用水户协会的主要职责是负责灌区工程的建设和管理。
〔1农田水利行政管理体系
西班牙环境、农业与食品部〔简称环境部是国家农田水利管理的最高行政管理机构,统管水利、环境、农业等事务。
西班牙采用以流域为单元的水资源管理体制,全国分为9个流域机构〔水文联合会,负责对跨自治区流域水资源进行统一管理。
1964年西班牙成立了国家水资源委员会,是有关水资源问题的最高咨询机构,委员会主席由环境部长担任,成员包括任命人员和选举人员,来自国务局〔StateAdministration、流域机构、自治区、政府部门、学术机构、环保组织等。
主要职能如下：
〔1制订全国水资源规划、全国灌溉规划等。
〔2审查流域规划、重要工程和跨流域重要事务。
〔3为政府提供有关公共水域问题的信息。
〔4提出有关水资源开发、利用、保护、恢复、统一管理及经济等方面的研究方向〔水利部国际合作与科技司,2007b。
在中央和地方农田水利事权划分上,西班牙《宪法》规定"
自治区具体负责不跨区河流流域内灌溉水利工程的规划和实施,即使当工程被认为涉及共同利益会受到国家干预时"
〔149.1.24,"
自治区享有管理农业事务的专有权"
〔148.1.7。
《自治条例》规定"
对于不跨区的河流,自治区对用水、渠道建设和灌溉方面的事务享有完全排他的管辖权"
同时,针对跨自治区的流域管理,《水法》规定"
对于跨自治区的流域,自治区项目将被包括在流域管理规划中,且规划必须由中央政府审批"
〔38.5。
〔2农田水利民间管理组织——用水户协会
在农田水利管理方面,除政府部门外,用水户协会发挥很大的作用。
西班牙用水户协会具有悠久历史,深入民心。
根据西班牙《水法》〔73.1规定,在公共灌溉用水区域必须组建用水户协会,并由其管理灌溉用水。
与中国不同,西班牙的灌区由用水户协会直接管理。
用水户协会是非盈利的民间团体,在法律规定范围内,实行自治管理。
协会规章制度由用水户制定,但需要通过流域管理机构批准。
20XX西班牙用水户协会有7169个,覆盖的灌溉面积为260万公顷,占全国灌溉面积将近3/4,其余1/4由个体农户管理〔中国灌溉排水发展中心,20XX。
单个用水户协会管理面积平均约360公顷。
西班牙全国设有用水户协会联合会,是用水户协会的行业组织,社会影响不容忽视。
用水户协会对灌溉工程拥有所有权、建设权和使用权,负责实施灌溉设施改造、争取贷款、推广节水灌溉技术、管理公共水源和输水设施、分配流量、解决协会成员间纠纷、履行仲裁等,协会在用水者的授权下自主执行职权。
协会拥有仲裁委员会或灌溉法庭等传统组织,处理水事纠纷。
如著名的"
瓦伦西亚水法庭"
已经有1000多年历史,水法庭法官由特里亚河〔瓦伦西亚每条渠道的用水户选举产生,法官们每周四中午在大教堂门口处会面,共同解决地区灌溉纠纷。
根据《水法》第74.2条,用水户协会必须成立用水户代表大会,并设立委员会。
代表大会是用水户协会最高决策机构,委员会是执行机构。
代表和委员会由用水户民主选举产生,但选票计算方式根据各协会的章程而异,有的地方以人数为计票,有的则以所拥有的土地面积计票。
《水法》第75.4条规定,用水户协会可以用强制手段要求受益农户缴纳相关费用,否则用水户协会有权停止供水。
同样,如果未缴纳协会委员会判定的罚款,也会被勒令停水。
协会具体事务,主要聘请专业人员进行管理。
各用水户都有用水专账,用于缴纳水费。
1.2.3农田水利投入机制
西班牙农业灌溉有很长的历史,灌溉设施建设投入主体多元化,投入主体主要有欧盟、西班牙政府、大区及省政府以及私人。
1911年,西班牙将公共基金用于"
渠道和水库国家规划"
20世纪上半叶,投资仅限于受益面积大于200公顷的灌溉工程,但1949年以后,国家投资的工程范围扩大到被认为对国家有利的那些受益面积小于200公顷的工程。
总的来说,在灌溉水源、干渠等骨干工程投资中,政府投资一般占40-60%,剩余部分由工程直接受益者负担〔主要靠贷款；
私人或用水户协会拥有的田间工程的投入由受益农民承担。
20XX,西班牙制定了国家灌溉规划〔TheNationalIrrigationPlan,由中央和自治区政府共同执行,主要用于发展灌溉面积和灌溉系统的现代化改造。
该规划将用20年时间,巩固和改善227万公顷灌溉面积,平均每公顷投资在2500-3000欧元之间。
一般,投资的20%由中央政府承担,20%来自欧盟〔通过欧盟农业指导和保障基金,另外60%由各区和受益户承担,一般用水户承担40%,具体承担比例各区有所不同〔中国灌溉排水发展中心,20XX。
欧盟农田水利建设补贴来自农业共同基金,根据农田水利项目性质的不同给予不同的补贴。
对公共产品性质较强的项目给予的补贴力度较大,如受益户较多的灌区供水设施,最高补贴可达80%。
对于公共性不是很强的项目给予的补贴力度较小,如对于私人使用的灌溉设备,补贴比例只有25～40%〔JavierCalatravaandAlbertoGarrido,2010。
这种依据农田水利建设项目的公益性大小来决定补贴力度的补贴政策充分体现了公共财政的特点,同时也体现了利用市场机制配置农田水利建设资金。
西班牙国家灌溉规划改变了传统粗放的扩张型发展政策,逐渐减少新建大型灌溉工程,将优先开展老化骨干工程改造和田间工程现代化技术升级。
因此,公共投资主要投向水源保护、取水工程和输配水管网系统改造、渠道防渗技术和田间灌溉系统技术升级等。
以阿拉贡地区为例,西班牙国家灌溉规划提出,阿拉贡灌溉总面积的80%要完成灌溉渠道混凝土衬砌,将阿拉贡地区67000公顷耕地的地面灌溉改造为加压灌溉〔喷灌和滴灌。
根据规划,阿拉贡地区需要资金7.2亿欧元,其中,公XX私人投资分别4.6亿欧元和2.6亿欧元〔金文莉,2011。
1.2.4农田水利工程建设程序
灌溉工程的建设以规划为依据,中央政府委托政府参股的公司对全国的灌溉工程进行总体规划。
灌溉工程的建设由用水户协会提出申请,再由各区向中央申报,对于跨区工程还要报流域委员会,符合规划范围的项目中央政府一般予以立项。
灌区工程由用水户协会作为业主,委托专业公司进行设计和施工,竣工验收后全部移交用水户协会,并由其负责运行管理。
政府出资的建设项目,由政府采购招标。
西班牙政府为了保证灌溉工程施工质量,专门成立有一个国家灌溉技术中心,隶属于TRAGSA〔西班牙农业发展XX公司,专门负责对灌溉管道、水泵、量水设施以及相关材料进行检测,并制定相关的国家标准。
1.2.5农业水价制度
〔1农业水费构成
西班牙水法规定,水费包括水资源费和水资源管理费〔相当于工程水费。
水资源费是对从地表或地下取水的原水征收费用,由流域机构负责征收。
水资源费在颁发取水许可证后即开始征收,水费标准与水资源用途有关。
水资源管理费包括水量调节费〔相当于基本水费和用水费〔相当于计量水费两部分。
收取水量调节费的目的是让不同用水户分担现有供水设施的投资和运行维护费,收取用水费主要用于供水工程管理单位和流域机构的管理开支。
实际上,西班牙的灌溉用水有三种收费方式：
1按面积收费；
2按用水量收费；
3两部制水价〔按面积征收的固定费用加上按水量征收的可变费用。
多数情况下,农民根据灌溉面积缴纳水费,82%的灌溉面积按面积缴费,13%的灌溉面积按用水量缴费,仅有5%的灌溉面积按两部制水价缴费。
西班牙由地表水灌溉的传统灌区和由政府开发的灌区,通常水价较低。
缺水地区、地下水灌区、调水工程以及经济效益好的作物水价较高。
农业水费主要用于灌溉设施〔包括水源和渠系建设和运行维护、流域机构和用水户协会的运行管理等。
在大型灌区的一些大型水源工程可能由市政部门或公司管理,用水户协会向其购买原水,再分配给农户。
一些中小型灌区,从水源到渠系都由用水户协会管理。
那些未从公共设施中受益或已偿还传统灌溉工程建设投资的农民,交费很少或不交水费。
以赫尼尔-卡尔瓦〔Genil-Carba流域用水户协会为例,农民交纳的水费由两部分组成。
用水户协会从赫尼尔河抽水,向15000公顷土地提供灌溉用水,农民除了向流域机构每公顷交纳58.33美元的固定水资源费外,还要缴纳水资源管理费,即每公顷54.1美元的水量调节费〔用于建设和维护,相当于中国的基本水费和每吨0.03美元的用水费〔用于机构运行管理,相当于中国的计量水费〔李晶等,2003。
平均总收费为每公顷258美元,其中112.43美元是固定费,145.57美元是按用水量收取的计量费,亩均用水量约为324立方。
水资源费占总水费22.6%。
〔2西班牙农业水价与成本的关系
西班牙农业水价大概只有成本的60%,其余由政府补助。
西班牙农业用水并未遵守欧盟《水框架指令》〔WFD推行的成本回收原则。
其价格未能反应建设和服务成本,更不包括环境成本。
农业用水获得了大量补贴,因此农业用水的价格杠杆没有很好发挥作用〔F.G.戈麦斯等,2012。
下面的数据表列出了西班牙几个主要流域的灌溉水价和补贴数据。
数据显示实际水价都要低于成本水价,最低的仅达到成本的15.6%〔Jucar流域,补贴最高占到成本的84.4%。
表4-1西班牙几个主要流域灌溉水价、成本和补贴
流域
实际水价
成本水价
实际水价/成本
补贴
补贴/成本
欧元/立方米
%
Ebro
0.02
0.05
40.0
0.03
60.0
Duero
0.04
0.12
33.3
0.08
66.7
Tajo
80.0
0.01
20.0
Jucar
0.32
15.6
0.27
84.4
Guadiana
Guadalquivir
0.1
Segura
0.11
90.9
9.1
平均
0.053
0.114
60
0.061
40
数据来源：
MeasuringIrrigationSubsidiesinSpain,2010
1.3西班牙农田水利与经济社会发展关系分析
1.3.1农田水利的地位与经济社会发展的关系
〔1欧盟农业和果蔬大国的地位决定其发展农业和建设农田水利的重要性
西班牙农业产值虽然仅占GDP的2.6%〔20XX,但在欧盟内部是较高的,它是欧盟主要的农业大国。
西班牙20XX灌溉面积约为347万公顷,占耕地面积的19%,是欧盟第一灌溉大国。
而与此同时,欧盟另一农业大国法国的灌溉面积不到为270万公顷,仅占耕地面积12%。
地中海沿岸是西班牙甚至欧盟国家蔬菜水果的生产基地,在欧盟内部的果蔬贸易中,西班牙的出口占到30％以上。
〔2农业生产区干旱半干旱的自然条件决定农田水利建设的重要性
与我国相似,西班牙水资源也存在与经济布局、人口分布很不匹配的问题。
西班牙粮食〔主要是小麦等谷物主产区和经济作物主产区分别位于雨水较少的中部高原地区和东南部地中海沿岸,水资源比较缺乏,属于干旱半干旱气候。
尤其是作为蔬菜瓜果主要种植区的干旱的地中海沿岸地区,灌溉更是农业生产的重要措施,农田水利建设对西班牙农业生产和农产品出口具有重要意义。
1.3.2农田水利发展模式与经济社会发展的关系
〔1西班牙农业灌溉发展模式与其自然条件、农业经营规模、种植结构和经济发展水平等有很大关系
西班牙喷微灌技术应用广泛,这是它农业灌溉的一大特点。
20XX,喷微灌面积已占灌溉面积69%。
这是因为,首先,西班牙是个水资源短缺的国家,人均水资源量仅为2700立方米,农业是第一用水大户,占总用水量的68%。
西班牙农业区干旱缺水的现状,在客观上促使其提高灌溉效率,采用喷灌滴灌等节水技术措施。
其次,西班牙主要作物如谷物、蔬菜水果、橄榄等适宜采用喷微灌等灌溉技术。
第三,西班牙的农业生产规模较大,达到11.4公顷/劳动力,相当于一户有20至30公顷的土地,有利于推广机械化灌溉设施。
第四,通过20世纪60至70年代的高速发展,西班牙逐渐成为比较发达的工业国,从经济上具备了大力改造灌溉设施,发展现代灌溉技术的条件。
〔2土地规模化集中经营趋势是工业化进程中发展农业和建设农田水利的重要途径
60年代以前,西班牙的农业以小土地自耕农和佃农制经营方式为主,经营规模小且分散,生产效率低。
上世纪60年代工业飞跃发展,农村人口急剧流出,农业发展濒于危机,为改变这种小而散的经
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