发展改革系统公文办理基本要求Word下载.docx
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公文的效用有一定的时间性。
随着形势的发展、情况的变化，以及制发机关本身的更替，旧的公文会被新的公文所替代。
3、有明确的制作目的和特定的发文对象
各级机关、单位制作公文，或是指导工作、布置任务，或是反映情况、请示问题，或是联系事宜、商洽工作，都有具体明确的实用目的，都是针对工作中发生的新情况、新矛盾、新问题，提出解决的方法、措施。
公文有目的性、实用性的特点，决定了公文的发文对象是定向的。
4、有严格的体式和一定的行文程序
体式的规范是公文独具的、不同于其他文体的特征。
各种公文一般都有具体规定的标题、正文、发文机关等基本组成部分，每个具体文种往往还有自身的写作要求。
文件的文头制作、书写格式、纸张尺寸、公文结构等也有特别规定。
这些规定和要求，在撰写和办理公文时都必须严格遵守，不能自行其事，更不允许自行创造。
公文的制发和办理，都必须经过一定的程序。
如发文要经过草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序；
收文要经过签收、登记、审核、拟办、承办、催办等程序，不能随意处理公文。
二、公文的种类
公文按照不同标准，可以有许多分类方法。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》（中办发[2012]14号），目前我国通用的行政机关公文共有15种：
（1）决议；
（2）决定；
（3）命令（令）；
（4）公报；
（5）公告；
（6）通告；
（7）意见；
（8）通知；
（9）通报；
（10）报告；
（11）请示；
（12）批复；
（13）议案；
（14）函；
（15）纪要。
上述公文，可以按不同标准来进行划分，如按行文关系划分、按性质作用划分、按文件阅读范围和机密等级划分、按公文使用范围划分等。
最主要的是按行文关系和按性质作用划分。
（一）按行文关系划分
1、上行文。
下级机关向上级机关呈送的公文。
如报告、请示等。
2、平行文。
平级机关或不相隶属的机关之间，由于工作需要相互往来的公文。
如函、议案，包括某些通知、意见等。
3、下行文。
上级机关向下属机关发送的公文。
如命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、批复和意见等。
（二）按性质作用划分
1、命令性公文。
国家和地方领导机关发布的有强制性、领导性、指挥性规定使用的公文，公文内容明确，约束力强，下级机关受文后必须严格贯彻执行。
如命令（令）和带有命令性质的通知等。
2、决定性公文。
上级机关对重大事项、重要问题作出决策或安排使用的公文，下级机关受文后必须严格遵守和实行。
如决定。
3、指导性公文。
上级机关对下级机关进行工作指导使用的公文，下级机关受文后可以作为开展工作、安排计划的依据。
如工作实施意见、指导意见、批复等；
在不相隶属机关间，一些带有指示性的通知、函等。
4、知照性公文。
上级机关向下级机关或广大群众、有关人员告知某些事项、传递某种信息或应当遵守的事项使用的公文。
如通知、通报和带有通知性质的函等；
有些文种还可以登报、广播和张贴，如公告、通告等。
5、呈请性公文。
下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、提出意见或建议、答复询问、请求指示或批准时使用的公文。
如报告、请示，以及一些带有请求批准事项的函、议案等。
6、商洽性公文。
平级机关或不相隶属机关之间相互商洽工作、询问或答复问题使用的公文。
如函。
7、记录性公文。
机关内用于记录、归纳、传达会议议定事项和主要精神使用的公文。
如会议纪要。
（三）按阅知范围划分
1、涉密公文。
需要保守秘密，并且限定阅读范围的公文。
秘密等级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等级。
秘密公文应在文头右上角标明密级，并严加保管。
2、内部公文。
虽非涉密公文，但只在内部阅读，仍然需要注意保存的公文。
3、周知性公文。
需要向国内外宣布或在一定范围内公布应当普遍遵守事项的公文。
目前，国家发展改革委常用的公文主要包括：
决定、命令（令）、公告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函和纪要共计11种。
下面，就此讲一下这11种公文的主要用途。
（一）决定。
适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
比如，国务院关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定，关于高技术产业示范工程等授牌的决定等。
用“决定”来做出安排必须是“重大行动”和“重要事项”，布置日常工作和处理一般事项可以使用其他文种，如“通知”等。
决定具有行文严肃，事实明确，说理清楚等特点。
决定按内容可分为：
对某项工作做出重大安排的决定；
表彰性决定；
处分性决定等类型。
（二）命令（令）。
适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。
命令（令）属于指挥命令性公文，具有权威性、强制性和约束力。
一般来说，命令的内容比较广泛，用法比较灵活。
命令包括了一切专令，如主席令、总理令等，文字简约、庄严。
命令（令）在某些情况下具有法律效力。
命令（令）具有高度的权威性，法定的强制力，语言的果断性等特点。
命令（令）按用途可分为：
发布令、行政令、嘉奖令、惩戒令、撤销令五种类型。
（三）公告。
适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
比如，国家发展改革委发布的公告有：
节能产品、惠民工程、节能汽车的公告，储备糖投放公告等。
公告具有公开的告知性，行文的慎重性，使用的庄重性等特点。
公告一般可分为告知性公告和法定性公告两类。
（四）意见。
适用于对重要问题提出见解和处理办法。
比如，国家发展改革委关于加快全国高速公路网建设若干政策的意见；
国家发展改革委办公厅对《城市轨道交通工程安全质量管理条例》的意见等。
2001年国务院办公厅《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（国办发[2001]1号）对意见文种又作了补充要求，可用于上行文、下行文和平行文。
作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。
作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行。
作为平行文，提出的意见供对方参考。
目前，这类文件在中央和国家机关部门之间大量使用。
意见具有以下几个特点：
一是行文有依据。
意见往往是根据上级机关某一决定、通知、方案、办法等文件，结合本地区、本单位的实际情况，经仔细推敲、研究后提出的。
不存在无根据的意见。
二是条文可操作。
意见中提出的实施办法是对上级机关的决策的细化，其条文可操作性强，是下级机关或有关部门、单位具体操作实施的根据。
关于发展天然气分布式能源的指导意见。
三是内容含政策。
意见往往由政府某些部门制定，由政府或政府办公厅（室）用通知等公文转发（印发），其内容本身实际上也是一种政策，是各有关部门必须执行的。
意见按功能可分为实施性意见，政策性意见和试行性意见三种类型。
（五）通知。
适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。
比如，国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知。
在目前所有使用的行政机关公文中，通知的适用范围最宽，它不仅可以“批转”下级机关公文，“转发”下级机关和不相隶属机关的公文，而且可以“发布”或“传达”法规和重要事项，还可以用来任免干部。
因而，通知的种类也比较多。
通知属于指示性、知照性公文。
通知具有以下特点：
首先，通知的范围宽。
通知这种文种，不论哪一级机关都可以使用，而且是党政军各级机关、社会团体、企事业单位都能使用；
其次，涉及的内容广。
通知的内容可以涉及国家重大政治活动，各级机关、社会团体、企事业单位的内部事项等等，可以用来布置工作，告知事项，下达指示，转发上、下级不相隶属机关的公文，召开会议等；
第三，可分的种类多。
由于通知的使用范围广，因此可以从不同的角度来划分它的种类。
如按性质划分，有批转、转发的通知、发布法规和规章的通知、布置工作的通知、任免聘用干部的通知、会议通知等，按形式分，有联合通知、紧急通知、预备通知、补充通知等；
第四，通知使用的频率高。
由于通知的使用范围宽，涉及内容广，种类又多，因而，它是目前各类公文中使用频率最高的公文文种，据了解，一般要占各级党政军机关收发文总量的一半以上。
（六）通报。
适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。
比如，**省人民政府关于表彰多渠道筹措教育经费改善办学条件先进单位的通报；
关于对*市物价局表彰的通报等。
通报具有通报的及时性，事件的典型性，内容的真实性等特点。
通报一般可分为表彰性通报，批评性通报，交流性通报。
（七）报告。
适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。
比如，国家发展改革委关于治理商品过度包装有关情况的报告等。
报告是陈述性公文，属上行文，在中下级机关中普遍使用。
报告具有内容的真实性，意见建议的可行性，陈述的诚恳性等特点。
报告按其性质可分为五类：
一是工作汇报性报告。
用于向上级机关汇报本单位开展某项工作的情况，以使上级机关及时了解工作中的成绩、经验和问题，取得上级机关的支持和指导；
二是情况反映性报告。
用于向上级机关反映本单位其他方面的重要情况，如本单位的先进人物和先进事迹，意外事故和突发事件等，以使上级机关及时了解情况，及时作出决策；
三是意见建议性报告。
用于向上级机关提出工作意见或建议，希望上级机关批准并转发给同级机关或不相隶属机关共同办理执行（这类文件容易混淆，把意见或建议写成请示事项）；
四是答复询问性报告。
用于答复上级机关的询问，以使上级机关了解有关信息；
五是报送材料性报告。
用于向上级机关报送文件、物品、资料等。
从目前的情况看，有些办文的同志不注意，不加以区分，经常将报告与请示混用，在报告中夹带有请示的事项，这样很容易误事。
因为，上级机关一般将下级机关报送的报告作为阅件处理，而请示一般为办件。
因此，我们要注意。
（八）请示。
适用于向上级机关请求指示、批准。
比如，国家发展改革委关于进一步加强产业结构调整有关问题的请示；
关于报送加快转变农业发展方式建设现代化农业的指导意见（送审稿）的请示等。
请示具有以下三个特点：
一是内容的单一性。
请示要严格按照“一文一事”的原则撰写，不能在一篇请示中提出几个互不相干的问题，否则上级机关无法予以审核、批复；
二是要求的可行性。
请示中提出的请上级机关予以批准的要求，应是切实可行的，而且应考虑到上级机关的审批权限和解决能力，不应提出根本办不到的、不合情理的要求；
三是语气的祈请性。
向上级机关提出请求批准事项，语气应诚恳，理由应充分，不能用不达目的决不罢休，甚至威胁的语气。
请示按其性质主要分为政策性请示和事务性请示两类。
政策性请示是指对党和国家的方针、政策、法律、法规和上级的指示有不明确或不同的理解，在工作中遇到无章可循的新情况、新问题，需要上级机关加以指导，要向上级机关请示。
事务性请示是指按规定需要上级机关批准方能办理的事项，或者需要得到上级机关帮助的事项，首先要向上级机关请示。
（九）批复。
适用于答复下级机关请示事项。
比如，国家发展改革委关于**项目建议书的批复等。
批复具有以下三个特点：
一是针对性。
批复是针对下级机关的请示而发，因而内容的针对性很强，与请示事项无关的内容一般不宜写在批复中；
二是决策性。
针对下级机关的请示事项，上级机关往往在批复中作出决策性意见，下级机关应在工作中认真贯彻执行。
三是指示性。
针对下级机关的请示，上级机关在批复中作出的开展工作的要求、措施等，与指示具有同样的作用，下级机关要认真落实。
（十）函。
适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。
比如，关于请批准**单位施工改造的函等。
函具有以下三个特点：
一是行文宽泛。
函既可用于不相隶属机关之间，也可用于本系统内外各机关之间；
二是内容多样。
函的内容可以是商洽工作，也可是询问或答复问题，还可以是向主管部门请求批准事项等；
三是写法简便。
函的格式如一封信，篇幅可长可短，写法比较灵活、简便。
函按行文性质可分为公函和便函两种，公函的格式与正规公文相同，有正式文件头、发文字号、标题、发文机关印章和成文日期等；
便函是机关处理一般事务时使用，一般可不用正式文件头和发文字号，有时也不用标题，但有发文机关印章和成文日期。
函按行文方向可分为来函和复函两种，来函也可称去函，即发文机关主动提出商洽工作、询问事项、请求批准等用函；
复函也可称答函，即发文机关被动答复来函询问事项、批准（或不批准）请求等用函。
（十一）纪要。
适用于记载会议主要情况和议定事项。
比如，关于协调解决**市电力供应有关问题的会议纪要。
纪要具有内容的客观性，表达的概括性，对工作的指导性等特点。
会议纪要按其性质可分为日常的办公性会议纪要和就解决某一问题的专题性会议纪要。
三、公文起草应注意的几个问题
其实，我们办理公文有两点十分重要，一是公文办理是履职履责的过程，另一个是依法行政的过程。
所以，我们每一位工作人员在办理公文时，一定要有这种意识，认真严肃对待这项工作。
下面，结合我个人的工作体会，简要介绍一下如何起草公文。
（一）明确发文意图
机关工作本质上是贯彻执行党和国家的方针政策、上级的指示，各类公文是各级机关贯彻执行党和国家方针政策、上级指示的工具。
发文意图实际上就是党和国家有关方针政策、上级指示在本单位的具体化。
机关公文要结合本单位职能解决具体问题，其依据一是有关的方针、政策、指示，二是实际情况。
既不能越权越位，也不得是自身的职能而推诿扯皮“不作为”。
（二）吃透政策指示精神
吃透中央有关方针政策和上级指示精神，要全面掌握本单位的实际情况，并把两者有机地结合起来。
对于当前工作有重要指导意义的政策和指示，拟稿时应明确政策和指示对本单位实际工作的现实意义，充分体现其精神，坚决贯彻执行之；
对于具有长远和普遍指导意义的政策和指示，拟稿时应把一般指导原则与本单位具体实际结合起来，制定出具体实施办法，把上级政策、指示具体化为本单位的工作方案；
对于因本单位特殊情况或情况变化而不完全符合实际的政策、规定，拟稿时应在不违背政策精神的原则下，根据本单位实际工作需要，积极主动拟制具体措施、办法，以达到政策精神所指向的目标。
（三）熟悉掌握情况
熟悉掌握情况就要多方搜集材料，了解掌握的情况既要有广度又要有深度。
包括直接材料和间接材料，典型材料和面上材料，正面材料和反面材料。
为保证拟稿使用材料的准确性、严肃性，有时我们要通过调查研究，深入基层和工作实际了解情况，掌握第一手材料，同时，还要对所掌握材料、情况和数据等进行核实。
在实际办文中，我们也发现，有些同志使用的材料、数据是几年前的，这样很不合适。
当今社会，日新月异。
所以我们要注意材料、数据的选择，也要注意时效性。
（四）观点要正确
一篇文稿，材料的取舍，结构的安排，语言的运用，格式的选择都要以观点为依据，受观点的约束。
因为，我们在起草文稿时想要表达什么、反映什么，解决什么问题，总有一个意图、目的或宗旨，这就是“观点”。
观点是文章的中心，是“灵魂”。
因此，一篇文稿只能有一个观点，否则，“意多乱文”，无法把握中心。
通过对素材的分析、综合提炼正确的观点，同时用观点来选择素材。
素材为观点服务，选好素材，表达观点就有了基础。
（五）正确选择文种
不同种类文体所表达的内涵、思想以及表现手法是不相同的，拟稿前必须经过缜密思考，恰当选择文种。
要明确行文对象，不同行文对象应选用不同文种，其格式、称谓、措辞和语气都不尽相同，这应与所选择的文种相呼应
（六）规范使用公文语言
语言是人类最重要的信息交流工具，我们必须熟练掌握语言这一工具，并且认真锤炼语言，规范运用书面语言。
公文语言文字要简明整洁、准确贴切，文风要庄重平实。
公文应言简意赅，切忌长篇大论、言不及义、卖弄文才。
由于公文具有法定性、权威性，充分体现党和国家机关处理公务的严肃持重的立场态度，公文叙事状物应实事求是、直陈其意，以便干部群众明白畅晓，贯彻执行。
其意在于应用而非欣赏。
“宁可拙其词而达其意，不可违其意而逞其词”。
具体来讲：
1、要注意使用规范的书面词语。
如：
凡、经、悉、审核、事项、管辖、在案、鉴戒、特此批复等等。
2、公文中不用口语、方言和俗语表达，如“立即实行”，不能写成“马上实行”；
“某某书光在上海就发行了二万册”，其中“光”是口语词，应使用书面词“仅”；
也不能有什么诗歌、歌谣。
如几年前，一位同志起草上报国务院的请示时，叙述了某地农民为黄河断流而编的一首歌谣，并赋诗一首。
最后我们还是把它删掉了。
3、有关人名、地名、数据、引文要务求准确。
引用公文应先引标题，后引发文字号。
日期应当写具体的年、月、日。
4、公文结构层次序数，第一层为“一”、第二层为“
（一）”、第三层为“1”、第四层为“
（1）”。
5、公文内容涉及计量单位的，要使用国家法定计量单位。
6、文内使用简称，应使用规范化简称，如使用非规范化简称要先用全称，再注明简称。
使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。
7、公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。
如WTO，这些国务院也有规定，要求在使用之前先用译名表述，如世界贸易组织（WTO）。
8、公文用语应尽量避免使用比喻性词语，如“火箭式干部”、“吃大锅饭”等。
9、公文用语还可多使用联合词组，如：
存案备查、遵照执行、限期改正、滥用职权等，但要注意不要运用已淘汰的旧词，如“承蒙恩允”、“鼎力扶持”等。
10、公文用语要遵守语法规则。
不能为了简要而任意压缩，使句子成分残缺，表达意思不全。
复句中的虚词运用得当，可以使句子组织更严密，意思更确切。
（七）要遵守特定的行文格式和行文程序
为了维护公文的严肃性、权威性和法定性，中共中央办公厅、国务院和国务院办公厅都分别制定了公文处理办法，对各类公文的格式和行文程序作了具体规定，以保证公文的完整、准确、有效和处理的有序。
各单位行文有一整套规范化处理程序，如发文处理要经过拟稿、核稿、签发、打印、校对、制作、盖印、封发等程序，必须严格按照机关行文的程序严格执行。
（八）涉及其他方面职能的要注意会商、会签
公文内容如涉及其他部门职能事权范围内的事项，办前应会商，办后应会签。
即主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；
同时发文前须请有关部门会签后方可发文。
如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以明列各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定，这些要求也是国务院规定的。
（九）外事方面的公文办理
涉及外事方面的公文办理有一些特殊要求，外交部、台办、港澳办都有相关规定和要求，我们要严格遵照这些规定和要求办理这类公文。
（一十）规章、规范性文件办理要求
规章是行政性法律规范文件，主要指国务院组成部门及直属机构，省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，在它们的职权范围内，为执行法律、法规，需要制定的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。
关于规范性文件，目前国家层面还没有统一的界定，国务院法制办认为，可以从以下四个方面进行判断：
一是必须以国务院组成部门或部门办公厅以及地方各级人民政府的名义发布的文件；
二是适用于行政相对人，包括不特定的公民、法人或者其他组织，行政机关内部事项的文件，不属于规范性文件；
三是内容直接或间接涉及公民、法人或者其他组织的权利义务；
四是能够作为行政管理依据，并反复使用。
上述是我们根据2010年6月开展的规章、规范性文件清理工作时确定的。
这项工作是按照《国务院办公厅关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号）开展的。
这项工作就是要对我们以往印发的规章、规范性文件进行清理，原因是全国人大对有关的上位法进行了废止和修订。
有人可能会理解，既然有规范性文件，是否还有不规范性文件，这种理解是不对的，我们所发的规范性文件以外的文件并不是不规范，我们前面所讲的这些要求是我们如何规范地起草文件，并不是我们所有起草的文件都是规范性文件。
因此，我们目前只能按照前面所说的规范性文件的定义去理解，在起草规章规范性文件时按照相关要求和程序办理就是了。
比如，目前我们委里要求规章、规范性文件要有特定的格式并会签法规司审核把关。
这类的文种大体上有令、公告、通知、意见等，但使用这些文种的并不代表全部都是规范性文件。
（一十一）认真审核修改
文章是写出来的，更是改出来的。
这是因为人们对客观事物的认识，常常要经历一个反复研究、逐步深入的过程。
由于主观认识的局限，或业务知识、文字能力的不足，难以使文稿进一步达到完美，需要经过认真思考、字斟句酌、反复推敲，发现问题要有针对性地修改，以保证我们的公文质量。
文稿的审核修改是贯穿于整个拟稿、审核、审签过程中的，应从以下几个方面进行：
1、是否符合党和国家的各项方针政策；
是否符合法律法规；
2、是否准确反映发文意图；
文稿中所用材料是否真实、典型；
3、所提措施、办法是否切实可行，理由是否充足；
4、文稿全篇结构是否紧凑、布局是否合理、是否合乎逻辑、条理是否清楚、重点是否突出、详略是否得当，文稿选用的体例格式是否恰当，是否需要会商会签有关部门；
5、文字要简明通畅、遵守语法、正确使用标点符号。
对错别字、用词不当、语句不通、修辞失当、滥用省略、冗长的篇幅以及错误的标点符号，要认真修改；
总之，要特别注意避免公文有“硬伤”。
（一十二）如何处理政府
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