制度创新与西部环境保护1Word格式.docx

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西南地区的环境状况要优于西北，但由于西南环境对长江流域中下游地区会产生重大影响，所以，有进一步加强保护的必要。

在西部大开发的过程中，严重的环境问题还将使西部的投资硬环境恶化，影响外来资金的进入，从而影响西部大开发的进程。

　　二、西部环境问题形成之制度经济学分析

　　经济人、制度与环境。

环境是由人破坏的，也是由人保护的，现行西部的环境问题是人类长期活动的结果。

在人与环境的关系上，由于过分注重人的权利而忽视了大自然的“权利”，人往往表现出明显的经济人特性，为了获取更多的利益，作为大自然的主宰的经济人会过度地索取而不顾及环境及其他人的利益，这在总体上形成了一种非持续发展的模式。

荒漠化问题的形成就源于人类的滥垦、滥牧、滥伐、滥采以及滥用水资源。

如目前荒漠化地区的草场牲畜超载率为50%-100%，有些地区高达300%；

青海柴达木盆地原有固沙植被3000多万亩，由于过度樵采造成植被破坏，已有33%以上的土地被沙化；

而每年进入阿拉善盟搂发菜的甘肃、宁夏和内蒙古等地区的农牧民达10万余人，造成大面积的草原破坏。

经济人破坏环境的掠夺式的短期行为主要源于其自利的动机和不合理的制度。

合理的制度应该对经济人损人利己的行为进行有效规制，应该顺应其自利的特性对其有益于环境的行为进行激励，从而使制度在规制经济人的自利行为的同时，使其有良好的环境行为。

但我们的制度没有主动建立起与经济人自利之间的良性互动关系，从而导致其自身的低效率。

制度应该激扬人的理性，扼制人的非理性，否则制度与人的和谐关系就无从建立。

在环境问题上，不良的制度不仅不能对经济人的行为进行有效规制和激励，反而会激发经济人极端自利的动机，产生更加严重的损人利己行为，从而导致如西方经济学所说的“公有物悲剧”现象；

而良好的制度就需要制定者充分考虑人的经济人特性以及在人与环境关系问题上人的主动性，一方面对经济人破坏环境的行为进行规制，如对上述搂发菜行为的禁止；

另一方面，充分利用经济人追逐自身利益的特性激励其有良好的保护和改善环境的行为，如承包经营制度对合理放牧的激励等。

　　现行制度与环境破坏。

现在的环境状况与制度有相当的关联，一些制度根本没有发挥出对环境的保护功能，一些制度甚至激励了对环境的破坏，在某些方面还存在着制度缺失的现象。

环境保护的制度可分为与环保直接相关的制度和与环保间接相关的制度，前者属于传统环保法的范围，而后者则不属于传统环保法的范围，但能够发挥出环保的功能。

目前我国环保制度的不合理性主要表现在：

过分强调与环保直接相关的制度的建设。

环境破坏只是一种表象，其深层次的问题主要在于人的利益，对人的利益的有效协调就能够确保环境得到保护和优化，而对人的利益的有效协调不是环保法本身的能力所能及的，它需要一系列的有关利益协调的法律的共同作用。

传统环保法在对待环境问题上，采用了“头痛医头、脚痛医脚”的一种治标不治本的方法，这是其面对现代环境问题而感到力不从心的主要原因。

对与环保间接相关的制度缺乏关注。

政府在进行制度建设时，往往忽视这些制度的环保功能。

如在进行所有制立法时，忽视不同所有制在环保问题上的功能。

由于人对经济利益的追求，以及不同的产权结构对人有不同的利益预期，因而导致不同产权制度对人的行为具有的不同的激励。

表现在环境问题上，不同的产权制度会对环境产生保护或破坏的后果。

又如市场机制在环境领域的缺失导致环境的恶化，在环境领域引入市场机制有利于环境问题的解决，有助于环境的优化。

这也是传统环保法忽视的领域。

与环保直接相关的制度也存在着一些缺陷。

由于对经济人的本质缺乏领悟，现行与环保直接相关的制度重规制而轻激励，重收费而轻防治，重惩罚而轻奖励，重行政手段而经济手段。

这也是现行环保制度与经济人之间在环境问题上关系紧张的主要原因。

　　制度的缺陷及缺失直接导致了环境的恶化，故需要进行制度创新。

有效的制度创新需要以协调人的利益为中心，并且应该重视不同产权的环保功能，引入市场机制，重视对环保的激励，以及改变政府行为的目标模式。

　　三、产权制度与西部环境保护

　　自然资源的产权制度与环境保护。

在自然资源领域，有效率的私有产权能够减少环境破坏，促进环境保护；

而共有财产则要对世界上“鱼类资源的耗尽、空气污染、地表水的匮乏、放牧过度、油田枯竭以及近来的滥砍滥伐等问题负主要责任”。

〔1〕因为自私的短期竞争和缺乏真正的合作会导致公共资源的最后耗尽。

这是我们的基本结论。

一般而言，私有产权的排它成本和内部运作成本要低于共有产权，不同产权与经济人之间的利益关联度也是有差别的。

由于利益的直接关联，私有产权本身就有对权利人进行财产保值增值的激励，而共有财产由于与经济人利益的间接关联往往受到轻视，同时对财产管理者和非管理者的约束不够而导致财产的浪费和破坏，从而导致产权的低效率。

亚里斯多德曾经指出：

“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；

对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。

而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照。

”〔2〕就森林资源的保护而言，共有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营者的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏；

而私有产权则往往伴随着权利人对森林的悉心保护、有计划的适度砍伐及砍伐后的种植等。

这不仅已得到了理论上的论证，而且也已得到了各国实践的证明。

如据世界银行报告所述，泰国政府向农民发放土地证书就减少了对森林的危害；

而尼泊尔政府以保护森林为名使森林资源国有化却导致了更大规模的森林破坏；

我国最近十几年的制度变迁证明，国有林除了受到经营者的过度砍伐外，还常常受到附近居住者的盗伐，而承包到户的山林，虽然也有一些滥伐现象，但总体上还是受到较好的照顾。

其它环境资源也是如此，如布基纳法索正式明确社区的土地所有权以后，土地管理得以大大改善；

新西兰对渔业资源进行了可转让捕捞权的分配，改变了渔业资源公有的状态，结果制止了在新西兰海域中滥捕鱼类的趋势。

我国对自然资源不可能实行彻底的私有化，但我们应该关注不同的产权制度在环境问题上不同功能。

我国政府在实施天然林保护过程中，也应重视这一点，否则，天然林保护制度的实施将有可能导致新一轮的盗伐和滥伐现象。

　　私有产权对环境保护具有强大的激励，与共有产权相比，它可以有效地抑制环境资源被滥用的现象。

为了实现私有产权的环保功能，政府除了有效进行产权配置外，还应对产权进行有效保护，否则，私有产权促进环保的功能将大打折扣。

　　承包经营权与环境保护。

私有产权的的环保功能在我国只是一种分析模式，因为我国宪法规定自然资源实行国家所有和集体所有的制度，不实行私有制。

但对耕地、草地和山林承包到户是我国特有的一种制度，它有利于减少农牧民的短期行为，减少农民对耕地的掠夺式开发行为，减少牧民在草地上的过度放牧现象，减少对森林的滥砍滥伐现象。

由于利益关联度的加强，这种制度有对农牧民进行良好环境行为的激励。

据笔者的调查，在四川某县，农民甲在山林承包到户之前，平均每年偷伐8-10棵树，其中绝大部分是成材树，也有小树，承包到户之后，平均每年砍树3棵，均为成材树，其中在自家的承包地上经批准砍伐2棵，在其他人的承包地上偷伐1棵；

农民乙在承包到户之前平均每年砍树3棵，而承包到户之后，每年仅砍伐1棵。

这说明不同产权具有不同的环保功能。

承包经营制度虽然没有使产权明晰到个人，但使个人对利益有了较大的预期，激励了经营者的投资行为和保护行为，这是该制度对环保产生较大的贡献的主要原因。

从环保的视角考察承包经营制度，我们认为还应该从以下三个方面对其加以完善，使承包经营制度具有更强的环境保护激励：

给予森林和草地更长的承包期限。

更长的承包期限可以稳定承包者的利益预期，使承包者有动力对森林和草地进行投资和保护，从而减少短期行为。

承包权物权化。

承包权物权化是指承包权可以出租、抵押、继承以至转让等。

物权化的承包权可以使承包者对承包利益有更强的预期，从而激励承包者优化投资。

对承包者利益的特殊保护。

森林和草地长在野外，其产权的排它成本相对较高，故需要政府进行特殊保护，这一方面可以使承包者的利益免受他人的侵犯，另一方面也可以减少承包者的排它成本，从而激励其投资。

　　专利权与环境保护。

环境保护是一个系统工程，它需要制度、技术和资金的有效支持，在这其中，制度因素是最关键的，因为有效率的制度会促进技术的形成与资金的生成。

诺斯曾经论证了英国18世纪的产业革命并不是因为有蒸汽机等发明，而是因为有有效率的专利制度，这些制度促进了技术的形成并最终导致了产业革命。

我国的专利法自从颁布以来，对激励发明创造起了巨大作用，但也存在着一些不足。

专利法在本质上应该是一种财产激励法，但我国的专利法在立法思想上过度强调了社会公共利益，从而导致了对专利权人的利益赋予不足，大大减弱了发明激励功能。

与环境保护相关的不足主要有两点：

对新品种不授予专利。

《专利法》第25条规定，对动物和植物品种不授予专利，而只对动物和植物品种的生产方法授予专利。

这样的制度会使专利权人的收益大大减少，从而导致对新品种发明的激励不足，这是专利法实施以来，我国在农业方面的专利很少的主要原因。

事实上，环境保护和治理需要新品种的支持，如在西北干旱地区，采用耐旱、耗水量小的新品种有利于减轻用水的压力；

在污水处理中，使用新的特殊菌种可以减少污水的处理成本；

在农业病虫害防治上，使用生化工程产品可以消除使用农药带来的一切不利后果；

利用生物技术产品可以改造沙漠；

采用抗病、抗虫、抗除莠剂的新品种有助于减少因农药带来的污染；

采用固氮能力强的新品种有助于减少化肥的使用量，从而减少因使用化肥而导致的环境问题。

在我国目前科研机构产业化和企业化的情形下，没有专利制度的强大激励，是不可能有较多的有利于环境保护的新品种产生的。

对专利的侵权免责范围规定过宽。

如最近修正的《专利法》中就规定，“为生产经营目的使用或者销售不知道是未经专利权人许可而制造并售出的专利产品或者依照专利方法直接获得的产品，能证明其产品合法的，不承担赔偿责任。

”这一规定有可能弱化对专利权人产权的保护。

　　四、外部性与西部环境保护

　　一般而言，行为人对其任何行为都要承担因其行为所导致的任何成本或获得因其行为所带来和任何收益，只有这样，才会对行为人产生良好行为的激励，资源配置也会高效率；

但由于制度的不健全和非万能性，在现实生活中，往往会有外部性的普遍存在。

外部性是指行为人的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益不相一致的情形。

根据外部性对社会的影响，可以分为正外部性和负外部性，正外部性是指行为人的私人成本大于社会成本，私人收益小于社会收益的情形，由于行为人对社会贡献过多而获益过少，所以，在此情形下，对行为人产生正外部性行为的激励就会严重不足；

而负外部性是指行为人的私人成本小于社会成本，私人收益大于社会收益之情形，由于行为人可以把其成本转嫁给其他社会主体，通过损人而利己，所以，如果没有有效制度对其规制，负外部性的行为将会泛滥。

对外部性问题的克服主要有私力和公力两种途径，对其有效克服将有助于激励行为人守法，从而实现制度的目标。

　　关于退耕还林和禁伐的决定。

1998年特大洪灾后，为了保护森林，提高森林的覆盖率，政府作出了退耕还林以及天然林禁伐的决定，一年多来，该决定并没有得到很有效的执行，一些地方在划定天然林区域时受到阻碍，一些地方的天然林还在被砍伐。

这就需要我们研究这个决定没有得到很有效执行的原因。

　　法律是确立社会秩序的工具，也是协调人们利益的手段，但我们的立法在较大程度上只关注秩序的形成，而忽视被规制对象利益的平衡；

只重视社会公共利益，而轻视被规制对象的私人利益；

我们的立法者在很大程度上只注重法律的强制性，认为既然是法律，就必须被得到遵守并且肯定会得到遵守，而很少研究法律为何不被遵守以及如何不被遵守。

这是我国立法的传统缺陷。

制度对人的选择行为究竟有多大的约束力法律在多大程度上会被人遵守这是我国立法者在立法时最需要自问的。

事实上，高质量的法律产出有赖于对此问题的有效研究。

影响法律被人遵守的因素很多，但最关键的是该法律是否考虑了被规制对象的利益问题。

具体就退耕还林的决定和禁伐令而言，实行退耕还林计划，将导致3700万人无地可种，更多人的耕地占有量将减少，从而减少粮食拥有量，如25度以上的陡坡地的退耕还林，将导致四川甘孜州农牧民平均每人减收粮食48公斤。

为了保护天然林而实行的禁伐，将导致天然林所在区域政府和人民收入大大减少。

如在四川省甘孜州，来自林业以及相关产业的财政收入占全州财政收入的80%；

在黔东南地区，1998年“木头经济”为财政提供亿元，1999年提供7639万元，而20XX年预计要锐减为900万元，因而导致严重的工资拖欠问题，锦屏县1999年的财政收入为2400多万元，20XX年仅林业一项预计要减收1079万元，相当于全县4个月的工资额。

所以，禁伐令的实施将严重影响林区农民的收入及生活和林区政府的财政状况。

政府的决定如果无视此现实，将导致该决定的低效率实施，一年多来的现实也正好说明了这一点。

我们可以运用外部性理论和制度变迁理论来分析此一问题。

政府让农民退耕和规定天然林禁伐的目的主要是从全国环境保护的角度出发的，退耕的农民和林区的农民遵守该决定后，自身承担了经济上的不利后果，而受益的则是全国尤其是经济发达的东部地区，这是正外部性的一个典型例子。

正外部性是指损己利他的行为，这种行为在道德上是相当值得鼓励的，但经济学的研究和论证认为，不仅负外部性会影响资源配置的效率，正外部性也会影响资源配置的效率，因为正外部性的存在不可能对行为人形成长久的、强大的激励，它往往导致行为人行为动力不足；

对受益者而言，由于该利益是免费享受的，往往不会予以珍惜而过度利用或滥用该利益。

所以，政府的决定如果不解决这一正外部性问题，该决定执行的预期效率将会大大降低。

因为涉及利益的农民将没有足够的动力去实施此决定，也就是说，由于利益格局调整的不合理，单纯的禁伐令和退耕还林的决定对农民没有足够的行为激励，禁而不止的违法行为就在所难免了。

对此正外部性问题的克服，由于存在着信息障碍以及交易成本过高的困境，通过私力解决是不可能的，所以，政府应该用公力途径来加以解决，公力解决的方式主要是运用财政资金对涉及利益的农民加以补偿。

一般而言，补偿的额度应该不少于农民的利益损失额，尤以略超过其损失额为佳，只有这样，才能对农民产生强大的守法激励，政府的预期目标才能实现。

我们必须看到农民也是经济人，他们是规范遵循者，但他们也是利益最大化者，当他们发现遵循现有制度会使他们的状况比遵循原有制度更差，那么这种制度就不会被得到普遍的有效遵守。

事实上，为了有效实施禁伐令和退耕还林的决定，政府对农民进行了一些补偿，同时还运用宣传的武器对决定的执行和环境保护进行了强有力的宣传。

我们认为，低程度的补偿同样不会对农民产生守法的激励，而强有力的宣传的效果也值得怀疑，很难想象存在生计问题的农民会对这些宣传感兴趣，并把它作为行为规范。

所以，政府应该提高对涉及利益农民的补偿标准，以尽可能地达到其损失额。

我们不应以财力有限为由而对农民进行低程度的补偿，为此，政策的制定者应该看到低程度补偿和等额补偿所带来的不同政策效率。

等额补偿虽然导致政府财政支出的增加，但同时也导致农民守法率提高，制度有效执行的可能性大大增加，在政府预期目标实现的同时，也减少了执法成本；

而低程度补偿则有可能导致制度的低效率，因为违法行为一方面使违法者承受违法成本，而这种成本是一种非生产性耗费，另一方面，由于违法行为的过度增加而严重影响政府预期目标实现；

就政府层面而言，违法行为的增加会导致政府执法成本的增加，这也是一种非生产性资源耗费。

　　我们的立法应该考虑如何使农民守法，而不仅仅考虑违法以后如何处理；

我们的制度应该立足于对不良行为的预防，而不仅仅是对行为人的处罚；

我们的立法者应该对个人利益和社会秩序进行协调，而不偏废任何一方；

还应该对法律的效率有一个全盘的量化的科学分析，而不能仅仅关注目前的支出。

只有这样，才会有高效益、高质量的法律出台。

所以，笔者主张对涉及利益的农民进行等额补偿，补偿可以采用资金、技术、服务等多种形式。

制度经济学中的制度变迁理论也充分论证了这一点，制度变迁理论认为，变迁的制度要得到有效执行必须首先具备两个条件，其一为制度变迁必须有助于帕累托改进，这是前提条件，不符合这一条件的任何制度变迁都是不合理的；

其二为变迁的制度必须对相关主体进行利益协调，使没有一人的状况比制度变迁之前更差，这是必要条件。

为了实现这一必要条件，政府必须对正外部性加以有效克服，以防止出现因贡献与报酬不一致而导致制度变迁的阻力群体的产生。

　　关于环境公害。

水污染、大气污染和噪音污染等环境公害问题是典型的负外部性的例子。

改革开放以来20年，随着经济的发展及人口的增加，我国的环境公害问题日趋严重，这说明我国目前的环保法规对企业的规制和引导不足，因而导致实施效率不高，故需要进行制度创新。

目前有关公害问题法律的不足主要有：

过度注重污染的治理，而忽视污染的防止。

现行环保法虽然规定了“三同时”制度，但效果不佳，企业污染问题仍旧相当严重；

环保法还规定“谁污染谁治理”的原则，但由于环境污染的特性和执法上的困难，许多企业没有进行有效治理，承担治理责任的主要还是政府。

政府补助治理污染是一种严重的不公平行为，反而激励了环境破坏。

环境公害由企业造成，应该由企业自己承担治理成本，但政府除了运用排污费收入以外，还运用财政收入来治理污染，这一方面对没有排污而依法纳税的企业而言明显地不公平，另一方面，因为政府做了本来应该由排污企业自己做的事情，减少了排污企业的私人污染成本，从而激励了排污企业排污。

法律过度强调非经济手段而轻视经济手段等市场机制的使用。

现行环保法使用了“三同时”、“谁污染谁治理”等制度试图保护环境，而很少运用经济的手段来防治污染。

政府只对排污企业征收过低的排污费，仅相当于治污成本的20%；

对排污企业实行超标排污收费，难以对污染物浓度达标，但总量巨大的排污单位征收排污费。

这样就使企业因排污而有利可图。

此外，法律虽然规定了污染企业对污染受害人的民事赔偿，但由于对受害人而言存在着过高的交易成本，以及诉讼中存在着受害人之间的“搭便车”现象，使受害人在实践中很难得到赔偿，污染企业因没有支付赔偿费而减少了其污染成本，从而又激励了其排污行为。

　　对环境污染企业除了有效实行“三同时”和“谁污染谁治理”等制度外，制度的创新还应重点做到让污染企业承担因其行为所导致的一切不良后果，具体言之，不仅要让污染企业承担治理污染的一切费用，还要让污染企业承担因其污染给其他主体造成的一切损失，使企业不仅不因污染而有利可图，而且还要让污染企业因污染而产生利益小于其各项支出，最终从源头上杜绝污染行为。

为此，制度创新应该从以下两方面考虑：

征收排污费或环境税，其标准不应低于治理污染的费用；

取消超标排污收费制度，对排污企业实行总量排污收费。

建立起以检察院为主体的公益诉讼制度。

检察院代表环境公害的受害民众提起诉讼，克服了受害之间的搭便车行为，使排污企业最终承担民事赔偿责任。

上述两方面的制度创新最终使排污企业私人成本等于社会成本，从而对企业形成了良好的制度激励，有助于提高资源配置的效率。

　　五、政府干预与西部环境保护

　　对政府破坏环境的规制

　　地方政府也在破坏环境。

据6月14日《中国青年报》报导，1994-1998年全国平均每年超额消耗木材万立方米，281万公顷森林被改变用途或征占为非林业用地，一些省的领导为了解决森工企业的困难，同意森工企业改种庄稼。

又据6月16日《南方周末》的报导，在三峡库区的忠县发生了严重的“圈地运动”，忠县国土、移民部门和一些乡镇政府无视国家和移民利益，征地上少批多占，疯狂圈地，在石宝镇，上级政府对其迁建的土地规划面积为亩，但石宝新镇已经用地600亩，超标300多亩。

地方政府破坏环境的行为之原因相当复杂，它涉及到我国的政府体制问题，也涉及到普通民众的权利意识问题和对政府官员的约束问题。

在目前体制下，要有效解决此问题，必须从以下两方面考虑：

加强上级政府尤其是中央政府对下级政府的监督，其关键在于改变上级政府的信息获取的途径。

在环境资源信息上，我国政府的获取途径一般是下级政府的信息上报，下级政府在本身违法的情形下，往往会隐瞒真相，最终使上级政府不知情，从而使该下级政府逃避处罚，其结果又激励了下级政府去违法。

上级政府改变信息获取途径主要有，建立起独立的信息渠道；

充分重视社会舆论的信息等。

如国土资源部运用卫星技术获得了全国相当多的地方多占土地的信息。

加强对下级政府的行为的横向约束，加重对直接责任人的处罚力度，改变因多人决策、多人负责而最终无人承担责任的局面。

　　政府行为目标模式的变迁

　　1.环保视角中的市场缺陷及克服。

市场通过有效的价格机制发挥其源配置的功能，如价格机制扭曲，则资源配置将会低效率，两者之间成正比。

就环境而言，市场本身存在着巨大的缺陷，因为市场的范围不能及于环境和资源，导致各种资源的“无价”，故经济发展的环境代价和资源代价没有被纳入企业和政府的视野，从而扭曲了企业和政府的行为。

在这样的市场机制下，如果企业一味追求产出的增长，政府一味追求GDP的增长，则资源会被滥用，环境会被破坏。

如据七五期间国家有关部门组织开展的典型生态区经济损失研究，重庆市1986年生态破坏经济损失亿元，占当年GDP的%；

据研究估算，1993年重庆市大气污染造成的经济损失达亿元，占当年GDP的%；

1995年重庆市水污染的直接经济损失为亿元，占当年GDP的%；

综合测算的结果显示，在不考虑地质灾害损失及其它相关损失的情况下，仅从生态破坏、大气污染、水污染造成的经济损失等三方面初略估算，重庆市每年GDP的%已经付之东流。

据华盛顿的世界自然资源研究所估计，如果石油和森林资源的损耗从印度尼西亚的GDP中予以扣除，并