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质较差，教学难度大，学校生怕拖了教学质量的后腿。
与此同时，不少农民工及其子女也不愿进城市公办学
校，一是因为基础差怕跟不上，二是怕受到城市孩子
的歧视。
他们只能在条件极差的民工子弟学校上学，
由此彰显了教育的不公平。
（二）农民工子女辍学现象严重
据安徽省全国人大代表华岩调查，目前，我国进
城务工农民工子女有200万人左右。
在这些流动孩
子中，小学入学率为85％，初中入学率仅为20％，也
就是说，约有100万农民工子女处于失学、辍学状态，
不能完成九年义务教育阶段的学习。
这着实让人吃
惊，同为中国儿女，本应享受公平的教育，而因为他们
是农民工的子女，在起点上就失去了受教育的起跑
时机。
早在1948年联合国通过的《世界人权宣言》就
把受教育权确定为一项基本人权，规定“无论什么阶
层，不论经济条件，也不论父母的居住地，一切儿童都
有受教育的权利。
”我国1986年颁行的《义务教育
法》也明确规定：
“凡年满6周岁的儿童不分性别、民
族、种族，应当入学，接受规定年限的义务教育，条件
不具备的地区可以推迟到七周岁上学。
”我国农民工
子女失学现象的存在，既不符合国际人权法则，也不
符合我国现行法律所赋予每个公民的基本权利，这在
我国全面实现小康社会的进程中成为一道极不和谐
收稿日期：
2007—08—30
作者简介：
袁华平（1977一），男，湖南衡阳人，湖南公安高等专科学校讲师，研究方向为经济法、法律英语。
100
第5期湖南公安高等专科学校学报2007年10月
风景。
（三）城乡差异使农民工群体的子女心理压力大
由于农民工子女家庭处于城市的边缘地位，他们
的心理也开始边缘化。
一项调查显示，年龄较小的孩
子由于不懂事，受影响较小，而年龄稍大的孩子与城
市同龄人相比，显得早熟、自卑和失落。
与城里同龄
人相比，农民工子女总是自觉地把自己划为城市中地
位较低的群体，并有这样的群体认同感，在这一群体
中自我封闭。
这一点在初中孩子心理上特别明显。
对于他们所处陌生的大城市，他们在欣喜、好奇之余，
却并不认同，还是怀念远在农村真正的家和伙伴。
对
他们来说，从家乡突然来到一个如此陌生和冷漠的地
方，心理落差极大，加上农民工聚居区相对滞后的卫
生及治安状况，使其内心变得十分敏感。
深层次的自
卑感在受到歧视后，反而暴发出强烈的自尊心，因此
他们把同一群体内友情看得很重，渴望能得到社会的
认可和接受。
又由于他们所处环境往往是人口高流
动区，各色人等皆有，在这样一个环境下，非常容易误
人歧途，一旦陷人这样环境下的社会小团体内，就难
以自拔。
现实中客观存在的边缘地位，使得他们内心
建立起自我防卫墙，从而进一步加强了他们的边缘
意识。
（四）教学实践的不公平
有些学校领导和教师歧视农民工子女，无情地剥
夺了农民工子女和城市子女同等的一些教育权利。
如农民工子女不能参加学校或者当地各级政府举办
的各种活动，不能参评“三好学生”等评优项目，不能
人队人团，甚至不能参加体育比赛等。
事实上的歧视
无形地伤害并影响着这一代本应健康成长的心灵和
孩童之间人格的平等和友谊。
农民工子女因被嘲笑
而习惯了自我封闭，因被剥夺、被隔离感而更显自卑。
身处种种矛盾冲突之中，加强了他们的边缘意识，稍
不留心孩子便误人歧途。
因此公平教育对其身心健
康发展起着至关重要的作用。
二、农民工子女教育问题的成因
（一）现行户籍制度的限制
户籍制度是中国大陆社会分层体系最重要的内
容，其基本特征之一就是对于城乡人口迁居进行非常
严格的控制。
1958年颁布的《户口管理条例》将城市与农村划
分在两个在权利、义务与社会福利保障上不对等的社
会集团，使农民承担着更多的义务，农民工进城谋生，
但“离乡不离土，打工在城市，户口在农村”_】的边缘
身份并未有所变化，至今也无一项特别的法规承认他
们的特殊地位并保障他们的合法权利。
这也就直接
产生了其子女在城市人学难的问题。
现行户籍制度与人口流动需求不相适应、不够协
调，导致了农民工子女就地接受教育需要支付高昂的
借读费和赞助费，“流动儿童少年就学以流人地管理
为主”的政策较难操作。
仅把户籍制度改革停顿在
“投资移民”、“技术移民”上，已影响到城镇化的顺利
推进。
虽然农民工对城市建设与城市居民的日常生活
做出了许多贡献，然而户籍等限制使农民工处于城市
的边缘地位。
“城乡差别”并没有因为农民大量进城
而消失，对农民工的偏见甚至歧视及各种限制依然存
在。
他们在住房、医疗、子女教育等方面与市民还不
能享受同样待遇，无法真正融人城市，无法转化为真
正意义上的市民，只能在城乡间来回迁徙，使之既没
有安身立命的自我认同，也找不到安居乐业的归属
感。
户籍制度实际上是把农民工排斥在城市社会体
系之外，强化了就业领域城乡分割的制度歧视，强化
了城里人和乡村人的身份等级色彩，使农民工陷人与
城市分离状态，进而影响农民工健康人格的形成，同
时也使流动人口的孩子感觉到了城市孩子与自己的
差别，以及这种差别在城市壁垒面前的难以逾越。
内
心世界对社会差别感受到的强烈不平等，将加深他们
的被歧视感和对立感，应归结为我们的教育失败，而
更深层次的要求则是相应的社会改革。
（二）教育制度的制约
首先，流动儿童教育面临的财政困境与义务教育
投资体制相关。
中国义务教育投资体制有两个显著
特点：
第一、教育财政的过度分权；
第二，中央和省级
政府教育财政转移支付力度有限。
1985年《中共中
央关于教育体制改革的决定》的颁布加速了我国义
务教育财政分权化趋势。
此后，中国基础教育形成了
县、乡两级政府办学，以县为主的管理体制。
由于各
级财政实力不同，特别是乡镇财政，是最薄弱的一环，
由此导致城乡教育投人存在较大差距。
同时，从教育
转移支付看，中国教育转移支付制度也存在较大问
题。
现行的中央财政教育转移支付项目主要有灾后
校舍修复补助、师范教育补助、职业教育补助，以及
1995年实施的“国家贫困地区义务教育工程”。
这些
专项补助规模很小，且多为一次性或临时性项目，对
消除城乡间、地区间教育差距作用有限。
教育转移支
付制度不完善与分权式教育财政体制结合所产生的
后果是：
越是高一级的政府，其所承担的教育投资责
任反而越小。
城乡义务教育投资的巨大差异以及中
】0】
教育教学袁华平我国农民工子女教育问题研究
央和省级政府负担教育投资比例极低的现实带来两
种后果：
第一，城乡差异悬殊的义务教育服务质量诱
使农村适龄儿童流向城市，从而对城市义务教育体系
带来较大的冲击（我们称之为“需求效应”）；
第二，义
务教育过度分权的特征也让中央和省级政府回避了
教育投资责任。
在财政教育转移支付力度有限的背
景下，城市地区依靠自身的财力也难以满足本区域义
务教育发展的需要（我们称之为“供给效应”），以上
两种效应共同强化了城市地区流动儿童的义务教育
投资负担。
同时，目前我国的教育制度在实施过程中服从于
人口户籍制度。
武汉武昌区抽样分析表明，武昌外来
人口中“双证”不全的占59．9％，这部分外来人口的
子女流失、辍学的可能性最大。
_2这些都给农民工子
女教育问题的解决带来相当大的困难。
原国家教委
对6个试点区进行的流动人口就学情况的调查显示，
未入学的适龄儿童中，因成绩太差中途辍学的占
6．79％。
1997年北京市外来人口普查资料显示，北
京市32．13％流动儿童少年的学生在达到初中毕业
年龄后，就完全放弃了学业。
_3作为出身于农村家庭
的流动人口子女，他们完成学业的机会都很困难，学
业成功更为不易。
（三）农民工自身的原因
作为弱势群体的农民工群体，自身存在着与城市
生活相互抵触的一些特征。
农民工子女拥有的教育
环境及家庭环境，与城市儿童相比，有很大区别，突出
表现为精神与物质方面的匮乏。
第一，家庭经济困难。
据一份研究显示，我国当
前流动人口家庭中有四分之一家庭月收入在500元
以下，当因贫困难以维持子女正常学习开支时，子女
就不得不被迫失去教育机会。
在这种情况下，家庭的
经济条件成为阻碍低收入农民工子女就学的重要原
因。
其次表现为素质低。
父母的文化素质是影响子
女教育与否的一个因素。
父母的文化程度较高，则其
对子女接受教育的要求也较高，反之，则较低。
农民
工阶层虽然是流出地区文化素质相对较高的群体，但
文化素质绝对值并不高。
他们仍大多集中在一些劳
动密集、技术含量低的重体力行业，他们不断为生活
奔波，极少有精力关心子女教育，加上生活上不容乐
观的境遇，他们甚至放弃子女接受教育的机会。
文化
素质低，观念的相对落后是导致农民工子女公平教育
的主观原因。
第三，家庭的流动性大，社会交往面窄。
一方面，随同父母一起流动给适龄儿童少年的正常读
书带来困难，使孩子学习缺乏系统性和稳定性，不利
1O2
于他们接受完整的学校教育。
而且，农民工居住条件
较差，居住空间狭窄，孩子不太可能获得获得安静的
学习空间。
另一方面，农民工家庭生活与交往范围的
局限性也影响其子女。
农民工子女尽管生活在广阔
的城市空间，他们实际却只拥有狭隘的生活空间，这
与乡村社会中频繁的互动行为形成鲜明对比。
社会交往层面的相对封闭性，闲暇时间利用的单
一性，与人交往的局限性等，都妨碍农民工子女对城
市文明的认同，影响他们社会认知的形成。
美国社会
学家戴维．波普诺在《社会学》一书中提到：
“良好的
品行、健康的精神，还有其他看上去像个人品质的东
西，实际产生于社区结构中，产生于人和人之间的相
互关系中，而并不是基于个人本身的。
”农民工流
入城市后，既脱离原来的乡村社会，又无法融入其现
存的城市社会，没有良好的社区和人际关系基础，内
心处于常态失衡，产生茫然卑弱状态。
家长的这种
心态会潜移默化影响子女，使许多孩子缺少自信，对
未来没有明确的目标。
三、解决农民工子女教育问题的建议
如何解决农民工子女教育问题，这不仅仅是教育
部门的问题，也是全社会的问题。
2003年教师节，温
家宝总理在视察北京市接受务工农民子弟学校时写
下“同在蓝天下，共同成长进步”这句话，表达出党中
央、国务院对广大农民工子女的无限关怀。
农民工子
女和城市儿童少年本应得到同等的尊重，享有同等的
受教育的权益。
因此，必须高度重视，深化改革，采取
有效措施，切实解决好农民工子女的教育问题。
（一）加快户籍制度、义务教育体制改革，建立就
地入学的管理服务机制
追求教育领域的社会公平是政府基础性的、永恒
的责任。
带有身份色彩的户籍制度是计划经济的产
物，已经严重限制了农民工子女的入学教育，因此必
须取消这种不合理的户籍制度。
要打破教育二元结
构就必须进行相应的户籍制度改革，实行适应中国国
情和社会主义市场经济发展的户籍制度。
随着我国
户籍制度和财税制度的改革，强加在人们身上的等级
差别将不复存在，人口的合理自由流动才有保障，流
动人口子女平等教育的权利才能得以实现。
义务教
育资源的政府配置机制本身是正确的，今后，义务教
育资源应在全国范围内流动，消除义务教育的二元
性。
《国务院关于基础教育改革与发展的决定》强调
指出：
“要重视解决流动儿童少年接受义务教育的问
题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学
为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义
务教育的权利。
”目前以户籍为基础享受义务教育的
制度，也将逐步为以纳税人的身份为基础享受义务教
育所替代。
有学者指出：
就我国当前实际情况而言，
建立以纳税人的身份为基础享受义务教育的权利体
制似乎还不成熟，目前解决问题的关键是首先打破以
户籍来享受义务教育的权利的旧体制。
因此，建立所
有适龄儿童少年的义务教育登记卡制度比较可行。
登记卡在各地教育部们、公安部门都要有，家长也有，
当人口流动时，登记卡连同流动人口的三证（暂住
证、身份证、计划生育证）一起经有关部门检查登记，
作为随时入学的依据；
减少入学手续的繁琐，避免政
策不健全造成的教育机会不平等和剥夺教育权现象
发生。
[
（二）大力发动社会力量，扶持兴办农民工子弟
学校，进一步完善管理体制
农村税费改革和第三次义务教育体制改革后，农
村教育经费由县级政府为主，各级政府通过财政预算
安排。
然而，在现实中，农民工子女离开农村时，并没
有相应的教育经费随之流转，其就业所在地也没有相
应的教育经费预算。
这样，农民工子女接受教育就没
有了保障。
就我国国情而言，农民工子女教育问题需
要社会多方参与，形成多元有效的办学体制，拓宽农
民工子女的入学渠道。
今后，各级党委、政府要按照
《民办教育促进法》，制定相应的优惠政策，采取各种
有力措施，积极引进社会力量参与办学，兴办农民工
子弟学校。
更为重要的是，在大力扶持兴办农民工子
弟学校的同时，要加强对农民工子弟学校的管理，以
保证和提高教育质量。
首先，要对举办者严格把关。
政府在制定农民工
子弟学校举办者资格认证政策时要求一定要非常严
格。
保证农民工子弟学校的举办者是懂教育的人，而
非那些对教育一窍不通，一心想赚钱的投资者。
教育
产业和别的产业具有本质的不同，它带有更大的社会
公益性，所要求遵守的社会公德也更多。
也就是说，
这个产业不应该只是考虑其经济效益，也应该考虑其
社会效益。
特别是作为义务教育，它对社会效益的要
求比经济效益的要求更大。
因此，虽然农民工子弟学
校在经济效益的要求上比一般的公立学校更高一点，
但仍然不能改变其社会效益大于经济效益这么一个
基本格局，否则，义务教育就变味了，就不再是义务
教育。
其次，要完善考核机制。
要对农民工子弟学校的
教学效果进行评估，要正确衡量农民工子弟学校的社
会效益，就必须建立一个统一的考核机制。
弟学校目前为止仍然缺乏统一的评估体制，教学效果
无法实现横向对比。
有的地方虽然也要求农民工子
弟学校在期末时用统一的试卷考试，却不组织统一监
考，统一阅卷。
这种统一就只能流于形式，而没法实
现真正意义上的横向对比。
考核机制的缺失是农民
工子弟学校不能得到规范发展的一个重要原因。
要
让农民工子弟教育进入到一个良性发展的轨道，就应
该建立起一套完整有效的考核机制以便对农民工子
弟学校的教学和其它各方面的发展情况进行全程监
控，以保证农民工子女的利益不受到非法侵害。
这套
机制的建立可以参考公立学校现有的考核机制，在一
些方面进行修改，对于那些由客观因素造成的问题的
考核上适当降低标准，比如说硬件设施；
而在那些必
须得以保证的方面则按照公立学校的标准比照执行，
比如说老师的出勤，作业的批改等等。
既要定期按照
这些考核指标对农民工子弟学校进行考核，也要进行
不定期的抽查，以确保农民工子弟学校的教学工作按
照符合农民工子女利益的方式进行。
对评估结果比
较好的学校在政策和资金投入方面加以倾斜，对那些
评估结果较差的学校限令整改，甚至可以实行“末位
淘汰制”，从而建立一套与考核机制相适应的激励机
制，提高农民工子弟学校教学效果，确保考核能起到
促进农民工子女教育规范发展的作用。
第三，加强学籍管理。
建国以来，我国的借读生
主要是指就读于某校而学籍关系不在该校的学生。
农民工子女到流人地公办中小学借读，是随着流动人
口大批出现而产生的新情况。
为与国家流动人口综
合管理政策相协调，同时考虑到维护学校正常的教学
秩序，保证农民工子女接受教育的完整性和系统性，
应当优先解决暂住期在半年以上的民工子女就学。
同时从方便入学的角度出发，各地在具体掌握时可有
一定的灵活性。
由于农民工子女的流动性大，转进、
转出较为频繁，给学校的教学管理带来了一定难度。
不断宽松的户籍制度如何与学校的规范管理相衔接，
需要引起足够的重视。
从规范学籍管理的角度看，在
办理农民工子女借读手续时，应当要求提交流出地学
校开具的有关学籍证明。
流人地学校在每学期末开
始着手办理农民工子女就学的有关手续，并上报教育
主管部门备案。
教育主管部f-jN学校督促学生家长
向原户籍所在地教育主管部门或学校报告其子女的
就学情况，并办理回执手续。
只有不断完善借读、转
学手续，才有可能随时监控农民工子女就学情况，避
免辍学现象的发生。
（三）对农民工及其子女加强教育
】03
第一，要改变农民工的教育观念。
当前，由于农
民工子女人学较难，部分农民工产生“畏难”情绪，送
子女入学不积极。
对此，在努力改善农民工子女人学
环境的同时，要加大宣传教育力度，引导广大农民工
千方百计增加收入，依法送子女人学，切实维护农民
工子女接受教育的权利。
改变农民工的教育观念，
对农民工进行家庭教育培训，给他们提供正确教育子
女的方法，提供家庭教育方面的咨询服务，介绍儿童
身心发展的主要特点，并具体讲解科学教子的基本知
识与方法。
帮助农民工树立正确的家庭观念，有效地
进行家庭教育的方式，更好地与孩子沟通、交流，促进
农民工家庭教育的科学化和合理化；
第二，要加强农
民工子女的心理教育。
英国哲学家洛克说过，人的心
灵如白板，从小对孩子进行正确的心理教育对其一生
的发展显得尤为重要。
而对于农民工子女这个特殊
群体的心理教育更不容忽视。
我认为可从家庭、学校
和社会三方面进行关注。
首先，农民工家长应定期抽
出时间关注子女。
可就近来孩子的某种行为同孩子
展开交流，进行深层次的精神沟通。
当孩子们遭遇挫
折和失败时，不是一味的责怪，同孩子一起探究失败
的根源才是最重要的。
多陪孩子出外看看，多同孩子
聊聊天是最简单的也是最有效的释放孩子心中压抑
思想的办法。
其次，学校应及时开展一些小范围的集
体活动，让他们更多接触周围事物，多认识一些好伙
伴，学校的心理教育工作更要加强对农民工子女的心
理辅导，了解他们最近的想法及一些疑惑，针对孩子
们的心理健康问题采取有针对性和实效性的辅导方
式，促进他们的心理健康发展，走出自卑的深渊，积极
向上的生活和学习。
而我们社会只有在呼吁更快更
妥善的从根源上解决好农民工子女公平教育问题，才
是给农民工子女心理的最好良方。
四、结语
农民工子女的教育问题是社会流动结构不断变
化、农民流动模式发生变迁而衍生出的一个社会问
在我国尚未建立起完善的适应社会人口流动的
接纳性教育体系的背景下，正视和解决好这一问题，
不仅关系到农民工子女自身的成长和个人价值的实
现，而且关系到国家的现代化和城市化进程的可持续
发展。
农民工子女教育问题，是我国教育特别是义务
教育面临的新情况和新问题，具有长期性、复杂性和
全局性的特点。
在大力建设和谐社会主义的今天，各
级政府必须认真对待，提倡一种趋向公正的全民教
育，主动出击，积极而为，按照“一个都不能少”的要
求，给每个农民工子女提供应有的平等教育，使他们
得以健康茁壮地成长，从而实现公平教育，最终实现
和谐社会的理想。
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（HunanPublicSecurityCollege，Changsha，，Hunan）
Abstract：
Theeducationofmigrantworkerschildrenhasbeenconfrontingvariouskindsofobstaclesanddifficulties．Thereislots
ofunfairnessinit,whichhasresultedinmanysocialproblems．Tosolvethisproblem，thereformofhouseholdregistrations~temas
wella8compulso~educationsystemshouldbespeededup，andthemechanismofserviceandmanagementoflocalscholingbeestab
fished．Socialforcesrunningschoolsmustbegreatlyencouraged，schoolsforthechildrenofmigrantworkersbesupportedandmanage。
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