当前经济形势与财政政策选择Word文档下载推荐.docx
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在调查的17个社会问题中，排在第一至第三位的社会问题依次为“看病难、看病贵”，“就业失业问题”和“收入差距过大、贫富分化问题”，排在第四至第六位的是“贪污腐败问题”、“养老保障问题”与“教育收费问题”，而且，这种排序总体上不存在明显的地区、城乡、群体差异。
根据调查结果，城乡家庭人均年消费总支出中，医疗支出占11.8％，仅次于食品支出，远高于交通通讯支出（7.4％）和衣着支出（6.3％）。
（2）地区差距在发展中日益加大
由于我国地域广阔，各地条件差异很大，长期以来经济发展不平衡。
特别是改革开放以来，经济的持续增长与地区发展的严重不平衡已成为两条正相关的增长曲线。
东部沿海的“经济飞地”与“塌陷的”中部、落后的西部以及背着“包袱”的东北老工业基地形成巨大反差。
中国西部有12个省市区，面积685万平方公里，占全国的71．4％，人口却只有3．67亿。
由于自然、历史、社会等原因，一直发展相对落后。
绝大多数中国贫困人口都生活在这里。
东北老工业基地，曾经为我国建设独立自主的工业体系和国民经济体系做出了重大贡献。
然而，由于体制性、结构性矛盾突出，东北的经济发展滞缓，相当一部分国有企业陷入困境，设备、技术老化，竞争力下降，就业矛盾突出，“东北现象”在近年来中国区域发展不平衡中也表现非常突出。
中部地区六省是国家重要的商品粮基地，也是“三农”问题最为集中的区域。
人口有5亿，从1980年到2006年，该地区在全国范围内的地位逐渐下降，1980年该地区人均GDP相当于全国平均数的88％，1990年下降到83％，而到了2003年，中部地区只相当于全国水平的75％，到2006年，中部与东部的GDP差额比增加了6倍。
不解决“中部塌陷”就无以解决中国的“三农”问题已经是显而易见的事实。
目前，中国城乡差距以及地区间的不平衡还在延续，甚至还有加剧的趋势，这也必然导致经济发展的不平衡，甚至导致社会、文化问题的滋生。
这种结构性矛盾，导致我国经济发展中的内需不足。
2．目前的宏观经济发展中内需不足问题较为突出
内需不足既影响了我国经济发展方式的转变和经济发展质量的提高，客观上也影响着国家其他配套政策的推出，进而给宏观调控、收入分配等政策实施带来了不小的困难。
理论上，内需不足主要是由于消费者对未来面临更多的不确定性而降低了其消费偏好，进而提高了其预防性储蓄的意愿；
从而主要体现在投资需求的效率、质量不高和投资结构的不尽合理。
对应实体经济，长期以来偏低的劳动力工资形成的制造业比较优势导致了部分宏观调控政策的失灵。
居民对未来风险的不确定性和预期收入的不稳定性助长了预防性储蓄偏好，过高的当期储蓄率压制了当期消费规模，在资本形成率和资本质量不高的状况下，资金由于难以有效形成资本聚集到中国金融市场，金融市场的流动性风险凸现，压低了货币利率和资金成本，为投资需求提供了宽松的货币供给，在正规资本形成渠道不畅的制约下，许多资金游离于正规金融市场之外，影响了货币政策的制定和执行效率。
同时居民消费意愿不高，消费内需不足，投资需求又受到资金成本和利率较低等刺激的冲动，直接导致了出口导向的贸易政策诉求，长期贸易顺差的不断积累，引发了贸易条件的恶化和本币升值。
目前的消费需求不足，原因很多，既与我国现阶段经济发展水平有关，也和消费环境不成熟有关。
居民收入增长相对较慢，居民收入的增长速度要远远落后于经济增长；
收入差距的不断扩大，使得全社会平均消费需求倾向减弱，导致消费需求不足。
高收入和中等收入群体的消费意愿不足，而低收入又没有能力消费。
再加上住房、教育、医疗及养老制度的社会化改革，相应的社会保障制度没有跟上，居民不安定心理增强，预期支出大幅增加，使得老百姓消费预期趋于谨慎。
此外，经济结构调整滞后于消费结构升级；
消费的市场和政策环境不好，垄断和商业欺诈充斥市场，抑制消费的政策比比皆是。
这些问题的存在，都造成了我国经济发展中的内需不足。
（二）有效发挥财政职能，解决结构性矛盾和内需不足问题
财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段。
在财政分配过程中，财政通过与国民经济各组成部分之间相互作用而表现出自己的功能。
自改革开放以来，无论是两职能说（分配和监督职能）、三职能说（分配职能、调节与监督职能）还是四职能说（分配、配置、调控和监督职能），理论上我们都将财政的收入分配与资源配置职能列为财政最重要的调控经济的手段。
其中，收入分配职能是财政本质最直接、最具体的集中反映，是国家为了实现自己的职能，把财政作为一种分配手段，从社会再生产过程中筹集一定数量的物质资料，然后供应安排出去的客观功能。
资源配置职能则是社会主义市场经济体制下财政特有的职能。
即国家通过财政对经济运行中的资源进行直接干预，影响资源的流向和流量以达到符合意向的资源分布状况来弥补市场失灵所造成的资源浪费。
从公平收入分配和资源配置角度出发，应尽可能调整我国经济发展中的城乡差异和地区差异。
而财政的调控职能则是政府财政通过税收、支出、转移支付等政策，弥补市场缺陷，引导微观经济行为符合宏观发展目标，实现总供给与总需求在结构上的平衡。
根据目前的经济现实，应该也可以充分发挥财政的调控职能，扩大内需，优化经济结构，促进协调发展。
1．结构性矛盾的制度性原因、解决及财政职能的实现
在处理城乡收入差距以及城市内收入分配的过程中，财政应继续加大对农村的投入和支持，促进农民收入增长。
保持农村粮食价格的稳步增长，加大对农村基础设施和农业补贴，切实提高农民的实际收入水平，保证农村需求的稳步增长。
同时调整财政支出结构，增加医疗、社会保障等公共服务品投资。
过去，政府比较重视对企业的投资和基础设施的建设，而对社会公共服务品投入严重不足，在医疗、社会保障、教育等领域表现尤为明显。
政府公共服务品提供的不足，已经成为影响消费需求和长远经济发展的主要问题所在。
因此，政府应调整支出结构，减少建设性投资支出，增加教育、医疗及社会保障等方面的财政支出，提供更符合社会公共需要的公共产品和服务。
同时政府应调节控制各类公共服务品价格的上涨幅度，降低居民的消费成本，促进各类消费品的合理均衡增长。
尤其是在广大农村，要扩大对农村道路、通信等基础设施的投入，加大对农村义务教育和卫生医疗事业的投入，尽快实现真正意义上的免费义务教育。
目前中央和地方政府非常重视“三农问题”，采取了农产品价格保护、减免涉农税费、增加农业经费投入等措施来促进农村发展及农民收入增长。
并为农村人口在城市或经济发达地区创造平等的就学、就业、社会福利等机会，力争尽快缩短城乡差异。
对于地区间存在的发展上的差距，应继续执行包括中央财政转移支付、优先安排资源开发和基础设施建设项目、逐步实行规范的财政转移支付制度，鼓励到中西部地区投资、理顺资源性产品价格体系等政策，促进地区经济合理布局和协调发展。
东部地区要充分利用有利条件，在推进改革开放中实现更高水平的发展，有条件的地方要率先基本实现现代化。
中西部地区要加快改革开放和开发，发挥资源优势，发展优势产业。
同时，安排农村税费改革、技术改造资金也要注意考虑中部地区的发展需要。
努力率先实现东部地区的现代化，在财政资金的引导下增强对中西部地区的辐射带动作用，形成东、中、西部协调发展的格局。
2．内需不足的解决与财政职能的实现
在内需方面，在消费需求短期内难以大幅拉动和汇率升值幅度较小的情况下，国家无法同时解决外部失衡和内部失衡两对矛盾。
这就需要财政政策在货币政策不够显著的情况下进行调控。
比如，外贸进出口快速增长是导致中国外汇储备持续增长的一个重要原因，但依然无法对“强制结售汇制度”实施有效的改革；
外汇风险压低市场利率的风险越来越显著，但为了维持汇率稳定，却不易提升利率，低利率的风险又导致了贷款成本偏低而刺激了人民币贷款的快速增长。
应继续加强和改善宏观调控，实施稳健的财政政策，对部分行业的投资规模进行适度地控制；
加强对地方政府投资行为的规范化管理和监督，防止投资规模出现新的反弹，进而造成生产能力的进一步过剩。
此外，还应积极推进收入分配制度改革，多种途径提高劳动力货币工资水平。
这是刺激消费需求、扩大内需，解决结构性矛盾的根本所在。
从消费和投资来看，比例关系失衡情况更为突出。
当前最终消费占GDP的比重已降到历史最低水平。
经济增长过度依赖投资，国内消费需求相对不足问题在加剧。
2006年前三季度，最终消费占GDP的比重仅为51.1％，而在上世纪80年代曾达62％。
要处理好投资和消费的关系，最根本的是扩大国内消费需求。
要利用财政大幅增收的时机，加快调整国民收入分配格局，努力提高中低收入居民的收入。
可以适当提高初次分配中劳动报酬的比例，进一步提高城市最低保障水平，稳步扩大中等收入者比重。
还应加快推进社会保障体系建设，积极扩大城镇社会保险覆盖面，尽快使养老保险、医疗保险、工伤保险覆盖到各种所有制企业，以解决部分居民的后顾之忧。
财政支持从对投资向消费的结构性转变，不仅可以有效拉动内需，也可以促进全社会节能降耗，再通过贴息、技改等项目对资源型、节约型产业的调控和支持，可有效促进经济增长方式的良性转变。
我们认为，国内经济发展现状与财政职能的实现与完善密不可分，因此，应该加强和完善公共财政在经济运行中的职能实现，而财政职能的充分实现需要更多的资源供给和更高效的资源配置效率，而这其中或许可能积极运用我国目前因外向型经济的发展而积累起来的富余的外汇储备，对其进行更为积极的管理，这样能够更好地促进经济的进一步发展。
二、汇率制度、经济的稳定发展与财政职能的充分发挥
（一）国际收支、汇率制度与国内货币政策
1．国际国内经济结构决定了我国国际收支在未来一段时间内仍将保持持续的顺差状态
我国国际收支中的经常项目主要来自于贸易顺差，并且由于我国的劳动力资源优势，贸易顺差也主要来自加工贸易，这种贸易的一个典型特点就是外汇创收。
我国这种基于劳动力资源优势在国际分工中的工业制造商位置在未来一段时间里仍将是一个基本事实，加工贸易也仍将是我国对外贸易的一种主要形式。
而在这种情况下，经常项目下的顺差仍将会在未来一段时间内持续，并且增长的势头仍将非常迅猛。
表一给出的历年来贸易顺差情况很清楚地表明了这一趋势，2004年以来贸易顺差迅猛增长，2006年的货物贸易顺差达到了1774亿美元，比上年的1018亿美元猛增了74.3％。
这其中虽然有一些因对人民币升值的预期而产生的不实数据，如一部分从事进出口贸易的企业利用这种加工贸易，低报进口原材料和中间品的价格，并高报出口最终产品的价格，认为虚增贸易盈余以投机人民币升值，但基于真实贸易基础的顺差也应在快速增长趋势中。
表一我国的贸易盈余情况，1995－2005
年份
贸易盈余（亿美元）
进出口总额（亿美元）
贸易盈余占进出口总额的比例（％）
1995
167
2809
5.9
1996
122
2899
4.2
1997
404
3252
12.4
1998
435
3240
13.4
1999
292
3606
8.1
2000
242
4743
5.1
2001
226
5097
4.4
2002
305
6208
4.9
2003
255
8510
3.0
2004
321
11546
2.8
2005
1020
14219
7.2
资料来源：
《中国统计年鉴2006》
我国国际收支顺差中的另一个主要来源是国际资本流入。
基于我国国内巨大的市场和作为世界工厂的全球制造业基地，外资仍会把我国作为出口加工基地，因此大量的外资流入不可避免，即使我们从现在起开始逐步取消那些鼓励外资流入的优惠措施如内外资企业所得税的统一等。
所以，只要国内经济保持良好的发展势头，资本项目的顺差将在未来较长时期内会得到保持。
2．国内国际经济环境决定我国在未来较长一段时期保持目前有管理的在较窄区域内浮动的汇率制度选择仍是较优的选择
国际收支的持续顺差和窄幅盯住的汇率制度导致外汇储备不断增加，市场上投机人民币升值的压力骤然增大，汇率制度成了众矢之的，这给汇率制度选择造成了不小压力，国际社会要求中国实行更为灵活的汇率制度。
对我国而言，实行更为灵活的汇率制度是外汇体制改革的方向，但基于国际国内经济环境，这确实需要一个循序渐进的较长过程，主要是考虑到：
（1）我国目前人民币的汇率水平是否确实被低估还存有较大疑问，因此以此为基础提出的汇率制度变革也缺乏确凿依据。
由于我国特殊的经济结构，关于汇率决定的一个重要理论――基于两国可贸易部门与不可贸易部门相对劳动生产率变化和工资水平变化的理论推论并不适用于我国，而该理论认为我国因制造业的劳动生产率提高而导致我国人民币的真实汇率低于均衡水平，因此应该允许人民币自有浮动以达到其应该升值的程度。
所以，目前的升值压力对汇率制度改革形成的压力并不具有确凿的理论和现实经济基础，而更多地来自于个别国家基于国内政治经济情势而出现的国际舆论压力
（2）人民币升值的强烈预期在短期内可能会导致人民币大幅升值，从而会影响到我国大量的出口型产业，虽然目前对大幅急剧升值对于微观企业的影响还不能做出明确的判断，但影响之大似乎是有相当可能的。
汇率大幅升值将会降低出口部门和进口替代部门的竞争力，使出口减少，进口增加，而降低经常帐户的盈余，但是，将会伴随着出口部门和进口替代部门产能过剩的情形，而使物价下跌，抵消掉汇率升值的效果。
所以，在一轮调整过后，经常帐户的盈余很可能依然如旧。
与此同时，我国目前某些领域产能过剩的情形已经较为明显，如果汇率大幅升值，将使产能过剩的情形雪上加霜，甚至有可能导致严重的通货紧缩。
我国企业管理水平较低，效率不高，投资大量靠银行贷款，如果出现严重的通货紧缩，企业利润将大幅下降，银行呆坏帐比例可能又会迅速反弹，甚至引发金融危机。
如果金融危机爆发，资金的外逃将不可避免，外汇储备也就会因此而显著下降。
但国民经济就必然被迫为此付出沉重代价。
也正因为此货币当局目前在汇率制度的调整上采取了渐进方式。
（3）人民币短期内的急剧升值很可能会损害到长期内成为强势货币的可能。
人民币成为国际化货币对于我国经济的好处是不言而喻的（如美元作为国际货币给美国带来的利益，而日元对其货币国际化的谨慎态度使其所失去的利益），但正如前面所言，短期内的急剧升值未必有利于微观经济活动，再加上大规模的国际资本流动所可能导致的冲击，短期内的急剧升值很可能对长期中人民币的稳定造成较大威胁，不可避免地这种负面影响也会反映在实体经济中。
全球化的经济背景使得国际资本的自由流动对一国经济有更大的冲击力。
在全球化的背景之下，国际资本流动的规模与频率都大大增加，因此防止因短期国际资本流动而可能导致的冲击对于货币当局来说非常重要。
所以，渐进的汇率调整制度也是符合外部经济环境的变化形势的。
以上这些因素决定了我国汇率制度仍需要在较长一段时期内保持相对稳定，而这就自然就会通过外汇储备的增长而对国内货币政策产生较大压力。
3．汇率制度的保持稳定对国内货币政策而言会产生一定的压力，进而将影响到经济的稳定与进一步增长
如前所述，保持汇率制度的相对稳定也就是人民币币值的相对稳定对我国目前的经济发展现状是必要的，但这必然会对我国国内的货币政策造成压力。
具体来说，外汇储备的持续增加会加强人民币升值的预期，而这种预期可能会在短期内使外汇储备持续快速增长，相应地，外汇储备的供给会相应形成国内货币的供给也就是流动性的增加，流动性的增加显然可能会与央行的通货膨胀目标之间形成一定的冲突。
在央行传统的货币政策工具里，此时是可以选择提升利率来作为反向的操作手段，但在我国目前的情况下，央行使用利率工具是相当谨慎的，一方面的原因是此时利率的提升会进一步加强对人民币的升值预期，另一方面利率工具所能影响到的微观经济主体多是能从银行获得贷款的国有企业，而它们对于利率的敏感性并不很高，所以利率的提升可能无法达到预期效果，反倒给银行体系造成潜在风险，进而甚至可能导致通货紧缩的严重后果。
事实上，就我国目前的经济发展阶段而言，快速的经济发展需要经济中有较多的流动性给以支持，如果经济结构有更好的调整，因外汇储备的积累而导致的货币供给的增加并不一定会产生较大的通货膨胀压力，我国过去几年的经验和亚洲日本、韩国等这些国家的发展经验也证明了这一点。
我国目前因外汇储备的增加而导致的流动性供给增速加快的压力其中一部分来自于经济内在结构的不合理性，使新增的流动性无法流入到需要资金支持的领域中如产业结构的升级换代等，而是流向了利润率高于行业平均利润率也更为敏感的房地产业这样的领域中。
显然，这将会影响到经济的稳定发展和健康增长。
因此，基于上述分析，我们发现经济结构上的调整对于缓解这种宏观政策选择上的困境相当重要。
（二）外汇储备压力的缓解与财政职能的更充分发挥
1．从经济稳定与进一步发展的角度来看，公共财政职能和财政政策中的结构性调整功能可以从治本的角度来缓解外汇资源目前过快积累的压力，并与此同时促进财政职能的更充分发挥
如前所述，外汇储备带来的流动性压力还将在未来一段时间内持续存在。
但由于我国还处在经济发展的初级阶段，并且还处于经济体制的转轨过程之中，经济结构的变化中还蕴含着巨大的经济发展与增长空间，一个具体的例子是我国目前劳动力市场的供给还较充分，其它各类资源还未得到充分利用的情形也相当普遍，制度环境改善所能释放的产能空间（反映为市场上的结构性矛盾的缓和）还将是非常可观的，显然市场的供给能力在我国目前的经济结构背景之下还有大幅提高的潜力。
而由于经济增长需要大量的流动性来促进交易的进行和市场的深化，流动性供给的增加就我国目前的经济发展阶段来看是题中应有之义，所以，因外汇储备的增加而导致的流动性增加本身并不一定会产生问题，它完全可能被市场的深入发展、产能供给的增加所稀释，这也正是我国在过去这些年中外汇储备快速增长并没有同时带来高通货膨胀的内在原因，也是东南亚诸新兴工业国在其经济起飞过程中外汇储备快速增长的同时保持着固定汇率制度但同时也没有受到高通货膨胀困扰的原因。
但是，产能空间的进一步释放、经济的进一步稳定发展要转化为现实，需要经济结构的进一步调整和一些制度环境的改善这样的必要前提，而在这些方面公共财政职能的发挥不可或缺。
举例来说，社会保障制度的完善及向广大农民的覆盖将非常有利于农民的生产、消费结构的改善，这部分需求的增加与结构性变化将非常有利于缓解目前部分产业产能过剩的问题；
公共财政在教育、医疗卫生领域的投入与职能发挥同样也将在很大程度上缓解居民在消费上所受到的资金约束，居民的预防性储蓄就会大大降低，从而提高投资与消费在个人可支配收入中的比重。
此外，从宏观经济政策的角度来看，相对于货币政策而言，在经济结构的调整上财政政策似乎更具有效力，如不同税收优惠措施的运用及财政补贴政策的使用等。
总之，在经济的进一步稳定发展方面，公共财政有着相当大的作为空间，外汇储备为公共财政所用也不失为一条可行之策。
2．从资源的更优配置角度来看，外汇储备的利用与公共财政职能的结合将能够产生更好的效益
虽然关于外汇储备的适度规模颇有争议，但大致是有一些规律可循的，国际货币基金组织基于各国的经验也颁布了一个一般性的指导原则。
以一般的规律来看（外汇储备应该保持与三到六个月的进出口额相当的水平），我国现有的外汇储备规模似乎大大超出了适度规模。
但由于我国外汇储备来源中来自于贸易顺差的比例较低，同时又考虑到全球化背景下国际资本流动的新趋势及我国特殊的经济金融发展现状，外汇储备中应该再增加较大一部分作为预防性储备。
不过，即使是考虑到这个因素，我国目前的外汇储备确实也处在一个较高的水平上。
如此高额的外汇储备只是投资于流动性更强而收益性较低的资产上，对于众多领域还相当缺乏资金的我国经济而言，是一种实实在在的浪费。
因此，可以考虑将富余的外汇储备用于可能产生更高收益的用途上。
收益更高的用途可以分成两个层面来理解，一个层面是投资于现实收益率较高的投资工具上，另一个层面是投资于长期中具有较高社会及经济效益的渠道中。
第一个层面较好理解，即将外汇资金投资于具有较高收益率的如证券之类的投资工具上。
第二个层面需要从动态角度去理解，也就是投资于一些公共领域去改善制度环境，完善微观经济主体运行的制度基础，进而促进微观经济的发展、提升微观经济的活力，从而在动态过程中使微观主体外汇创收能力的提高、抗风险能力的提高和宏观经济的良好运转进入良性的发展循环中。
而公共领域的这些制度环境的改善正是公共财政职能得以充分发挥的领域。
（三）财政使用外汇资金投于公共领域的可行性分析
这里侧重从宏观角度，如财政主导型政策对宏观货币形势可能产生的影响，特别注意的是政府对央行发债所可能导致的通货膨胀后果，因为这是中央银行和政府财政之间最为基本的一种制度规定。
财政主导型政策的主要含义就是由财政来使用超出适度规模的那部分外汇储备，这里可能会引起的问题主要有两个：
一是央行把外汇资金交由作为政府在国内经济活动领域代表的财政来使用，可能会产生通货膨胀这样一个不受欢迎的后果。
这一方面取决于央行如何将这笔资金交给财政使用，是直接划拨的方式，还是购买财政发行的特别国债的方式，还是其它方式，不同方式对于货币后果的影响有着相当大的差异（如标准教科书中的标准内容所说明的那样）。
另一方面，这还取决于政府是如何花费这笔资金的，是花费在如直接以政府本身为主导的消费或投资项目上，还是花费在以促进微观经济行为主体赖以生存和发展的制度性环境的改善上。
如果是前者，通货膨胀大概也有相当可能，虽然我国经济结构的内在调整对此还有相当的稀释能力；
而且经济增长方式向真正有效率的方式转变也将会因此变得更加艰难，因为政府对实际微观经济的参与程度会因所直接掌握资源的增加而提高，政府投资必将挤出私人投资，这与市场经济要扩大经济自主权的改革方向并不一致；
如果是后者，将产生与前者完全不一样的政策效果，由于制度性环境的改善，微观经济活动将更具活力。
具体来说，如国有银行体系的改革将使我国的银行体系更能从微观角度去支持微观经济主体的经济活动，由此使银行体系的经营稳健性将与我国经济的稳健增长趋势保持一致从而大大化解银行体系的风险、提高银行体系的竞争力；
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