浅析公共灾难危机事件的应急管理Word文件下载.docx
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”[2]灾难事件则是指能够对人身财产、社会利益造成一定损害的事件。
邓国良认为：
“公共灾难危机事件是指社会主体的行为及其活动附加到物质世界所产生的成果在非预期力量的作用下，突发性引起不特定范围的人身、财产及其其他社会利益重大损害的社会现象”[3]。
而笔者认为公共灾难事件是指社会主体的行为及其活动作用于物质世界所产生的效果在非预期力量的作用下，突发性引起不特定范围的人生、财产及其他社会利益重大损害的社会现象。
笔者认为，通常情况下认为成果是对人来说有用的、成形的，效果则无所谓有用或无用，有形还是无形。
然而并不是说对人无用的或无形的东西就不会引发灾难。
如废弃的核燃料、有毒生化物质等如果不善处理，则可能引发公共灾难危机事件。
（二）公共灾难危机事件的特征
从公共灾难危机事件的定义及其与非传统安全的包含关系，不难看出公共危机事件的主要特征，即灾难的社会化的人为性、重大性、不可预测性、突发性、时间的紧迫性等。
1、社会化的人为性
公共灾难危机事件是由人类的社会活动所引发的，伴随人类的存在而存在，人们只能尽量的减少灾难危机及其损失，但不能完全根除。
随着科学技术的不断发展，新技术的应用，灾难发生的频率也随之增多，通常认为灾难危机事件根科学技术的发展和应用成正比。
如核能技术的开发与应用则可能导致以前没有的核泄漏灾难危机事件等。
2、重大性
随着社会的发展，人类的活动与科学技术越来越分不开，人类大范围的群居现象明显加大和增多，最明显的便是城市的扩大和增多。
但是一旦灾难爆发，其影响的人群便不可估量，进而为社会造成重大损失。
3、难以预测性
通常灾难危机事件的发生都是人们不可预测的，在人类跟灾难危机作斗争的历程中，人类总是处于被动。
尽管当前西方很多国家在危机预防方面做得很细微不至，我国在危机预防方面也在加强，但危机的产生却仍然防不胜防，通常人们是通过事前的准备以最大限度的减少灾难危机所带来的损失。
4、突发性
突发性是指灾难危机事件的发生是在人们完全没有预料或毫无准备的情况下突然发生的。
突发性是危机事件的共同特征。
由于突发性，所以灾难危机事件总是难以预测的，政府只有在平时加强社会的和谐建设的同时，加强灾难危机事件的预防和健全灾难危机事件的应急管理机制。
5、时间的紧迫性
这是针对公共灾难危机事件的应急管理中的处置来说的，由于公共灾难危机事件通常会对个人的生命财产和社会造成重大损失，通常时间就是公共灾难危机事件处置的生命，如果政府不能迅速对灾难危机事件做出决策、及时地采取行动，那么灾难就可能达到不可控制的地步，进而跟人民生命财产和社会利益造成必要的更大损失。
在现代公共灾难危机事件的处置中，人们尽力争取的便是时间。
（三）公共灾难危机事件的范围极其种类
对灾难危机事件的范围了解清楚，有利于就掌握其特征和内在的规律，进而帮助政府对公共灾难危机事件进行决策与行动。
其大体包括：
安全生产事故危机；
公共工程事故危机；
军事工程危机；
食品、药源性中毒危机；
火灾和交通安全危机等。
安全生产事故危机又主要有：
矿难危机；
建筑物、构筑物坍塌危机；
尤其井喷危机；
海底作业危机等。
公共工程事故危机主要包括：
洪涝灾难危机；
工程塌陷灾难危机；
油气管道工程事件；
交通瘫痪危机；
公共广场、体育场馆危机事件；
饮用水源毒害危机等。
交通安全危机涉及道路安全危机；
轨道交通危机；
空难危机；
海上运输危机等。
二、公共灾难危机事件的应急管理原则
由于灾难危机事件的范围广泛、种类多、突发性、重大性等，政府公共灾难危机处理部门或单位要能迅速制止事态、消除危机，其必须要在一定的原则下才能较好的完成。
通过对其他国家极其我国的已有同类研究，公共灾难危机事件的应急管理原则主要有：
预先准备，快速应对；
统一指挥，密切协作；
尊重和保障人权；
合法性；
权益救济等。
（一）预先准备，快速应对原则
灾难危机总是在人们难以预料的情况下突然发生，一般只有灾难发生之前做好有效的准备，在灾难危机应急管理部门或单位才可能迅速应对，当然即便灾难之前做了充分的准备，如果灾难危机应急管理部门或单位不能迅速做出应对，那么也难以控制和消除危机。
预先准备一般包括以下几方面：
一是明确认为，具体落实；
二是制定应急行动方案；
三是加强事故应急方案演练；
四是完善技术手段。
[4]在灾难危机事件中，时间是决定成败的关键，因而政府公共危机处置部门或单位只有之能迅速出击，不能犹豫而延误战机，才可能控制和消除灾难危机。
（二）统一指挥，密切协作原则
纵观当今世界，各个国家在处置公共灾难危机事件上，都不是由单一的部门或机构，而是由多部门、多单位统一指挥，密切协作进而有效完成的。
统一指挥由三方面的含义：
第一，军队是国家事故应急救援的一支重要力量，要让他们参与救援任务，临时接受灾难危机处置部门的统一指挥;
第二，其他各有关力量必须要统一指挥；
第三，强调统一指挥是提高有限职员利用效率和减少人员伤亡的需要。
[5]在统一指挥的同时，还需要做好各部门、各单位的力量衔接问题，以达到密切灵活的协同作战。
（三）尊重和保障人权原则
尊重和保障人权是现代民主和法制的一项重要原则。
公共灾难应急管理机构在消除危机的同时要相应地顾及人权。
政府在制定预案时必须将人权充分加以保护，限定灾难危机应急管理人员的权力，明确危机处置人员的责任。
（四）合法性原则
法治是社会发展的价值趋势，当前西方国家在法治方面极为健全，我国也在大力开展法制建设。
公共危机事件的应对处置通常是在非常规状态下的非程序性决策，政府在采取应对处置措施是，应当尊重法律的权威，按照法律规定的职权和范围，依法行使危机管理职权，并严格遵守法律规定的程序，以防止权力滥用和恣意侵犯公民的合法权益。
[6]如果不用法治进行公共危机事件的处置，这将会给事件频添混乱。
（六）权益救济原则
从行政法理论层面分析，权益救济通常是指行政管理相对人的权益受到行政机关侵害时，依法通过行政救济方式和司法方式来纠正违法或不当的行政侵权行为。
[7]这只谈及公民或组织的正当利益受到不法侵害时政府所应做的行为。
在灾难危机事件中，公民或组织的人身财产受到损害并不一定就是政府行政人员的行为造成的，没有相应的行政责任人，但这并不能说政府就可以不对相应的受损利益进行救济。
在灾难危机事件处置中，政府应根据灾难的直接受损人员或组织的受损情况去追究造成灾难事件的相应主体，同时政府应对受损的人员或组织进行一定的补偿。
因此，行政过当或行政不作为都应当受到相应的规制。
三、灾难危机事件应急管理中的政府作用
政府从事着社会的公共服务，公共灾难危机事件应急管理属于其活动的对象之一，如果政府对公共灾难事件置之不理，不加以作为，那么这个政府就是失职，不能得到人民的拥护。
在分析政府的公共灾难应急管理过程中，政府主要有决策、规范、行动实施、引导媒体功能。
（一）领导决策作用
政府在公共灾难危机事件应急管理中不是盲目行动的，而都是事先制定相应的灾难危机预案，以明确的步骤有序的控制和消除危机的。
通常政府都是尽量把灾难危机事件设想得相对较难处置，以当前的人力、物力、财力制定一整套应急预案，以应对真正的灾难危机事件。
所以政府具有决策作用。
（二）规范协调作用
由于公共灾难危机事件的突发性，处置过程的复杂性，政府为了能有效地保护当事人的人身财产和社会利益，会制定一系列的相应的法律法规已规定人们的权责。
如韩国制定了《公共道路法》、《航空法》、《生命救助法》等。
我国则制定了《中国人民共和国矿山安全法》（1992年11月7日）、《中华人民共和国矿山安全实施条例》（1996年10月30日）、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（2001年4月21日）等。
（三）主导应急管理的作用
从世界各国的公共灾难危机事件的应急管理情况可知道，由于灾难危机的突发性、严重性、影响范围比较广等特性，因此公共危机事件应急管理是一般主体所不能完成的，只有政府组织好与公共灾难危机事件应急管理的人力、物力、财力才能迅速做出反应，进而控制和消除灾难危机。
通常政府有如下主体行动：
1、政府做好公共灾难危机事件的预案后，还有作一系列与预案相似的行动，已使得预案真正有效、实用。
要让预案能行之有效，能应对多种复杂的环境变化等，政府便会组织一定的人力、，物力、财力已针对灾难危机事件的各种可能情况根据预案进行演习，进而完善预案。
同时锻炼公共灾难危机事件应急管理人员，使之能做到召之即来，来之能战，战之能胜。
2、灾难危机事件的应急管理是由众多的部门或单位协同作战完成的，因而政府相应要做的便是做好各部门或单位之间的协调，以达到能统一指挥、又能根据环境特点各自为战等。
3、对应对公共灾难危机准备的装备必须经常保养检查，保持良好性能，同时对相应物品应保证足够数量，如车辆、通讯器材等。
4、公共灾难危机事件真正发生后，政府便从准备阶段步入到实战阶段均承担着灾难控制，人员援救、疏散，财产保护和灾难的消除与重建等任务。
（四）引导媒体的作用
无论是灾难还是人为危机，最大的考验就是：
“该不该公布真相？
”“何时公布？
”“应该公布到什么程度？
”[8]如果舆论控制不当，势必会造成公众的恐慌和社会的动乱，因而在应对和处置灾难危机的过程中，加强与媒体的沟通与协调、控制舆论导向非常重要。
政府通过新闻媒体提供主流的、权威的信息，这对安定民众的情绪，维护社会的稳定十分重要。
在现代社会条件下，新闻媒体、通讯极为便捷，如果政府不能及时提供权威、主流的信息，谣言、传言就会到处扩散，造成人心不定，则不利于局势的控制。
在公共危机应急管理过程中，政府要巧妙的控制媒体，充分发挥媒体在报道中的积极作用，减少或杜绝媒体可能给危机处置带来的消极影响。
[9]做好对媒体的相应引导已成为政府在灾难危机处置中的必要环节。
四、公共灾难危机事件的处置
在此文中探讨的是公共灾难危机事件应急管理的处置的基本方法，也即笔者的研究重点。
由于危机没有重复和再现的可能性，不存在试错的条件，所以危机处置的方法具有一次实用性，不可能有恒古不变的危机处置的方法。
[10]但就不同的灾难危机事件，仍可通过经验的借鉴和教训的启发总和的提炼出危机应急管理的处置中的一些相对一致的技巧和常识，进而帮助我们对公共灾难危机应急管理处置的应对。
正如每一场战争都是不可能重复的，但是人却仍可以从以前的战争中总结经验以打好以后的战争。
其可笼统的概括为灾前准备和灾中救助。
也可具体为公共灾难危机事件处置方案的制定、决策实施和现场的临变指挥。
（一）处置方案的制定
灾难危机事件的处置方案即常谈的预案。
一般情况下，公共灾难危机事件处置预案在实战中能得到充分有效的运用，是制定预案的根本目的。
预案的应用可分为平时应用和实战应用两方面，但其实质都是为了能有效地控制和消除灾难危机。
公共灾难危机事件处置的预案制定与公共政策一样，都有一定的程序、原则等。
1、预案制定的原则
灾难危机事件处置预案的制定原则，在此笔者认为有三个，即需要与可能原则、从实战出发原则、周密与灵活原则等。
（1）需要与可能原则。
需要是指应急预案要针对特定的灾难危机，以能有效地应对灾难危机的处置。
可能是指政府在当前实际能安排的人力、物力、财力等资源。
（2）从实战出发原则。
从实战出发是指应急预案具有有效实用性的前提。
从实战出发，尽可能把时间设想得紧迫些，把困难估计得更大一些，把对策办法想得周全些，以能应对现实中的灾难危机事件。
（3）周密与灵活原则。
在制定公共灾难危机事件的预案和计划时，要把各种情况想得周全、严密（事件发生的环境、发生的时间、天气状况、投入力量能够坚持的时间、装备和给氧的后勤共给等）在执行任务的过程中，有要善于灵活处理。
实际上预案和计划规定的预具体，其灵活性就愈小。
2、预案制定的程序
灾难危机事件应急预案的制定程序是指其制定的方法和步骤。
[11]一般包括调查研究，收集资料；
科学筹划计算；
确定作战意图；
严格审核，科学完整等。
3、预案的作用
预案的应用可分为平时应用和实战应用两方面。
[12]所以预案的作用就有平时应用的作用和实战应用的作用。
平时应用的作用有：
熟悉灾难现场可能出现的情况和灾难处置对策；
促进战术、技术训练，提高综合作战能力；
演练落实各项灾难处置准备工作。
实战应用的作用有：
用于实战中各种参战力量的调动协作；
用于灾难处置现场的计划和临变指挥。
（二）决策实施与现场的临变指挥
公共灾难危机事件的处置工作包括灾难发生前的训练与准备工作和灾难发生后的具体实施活动。
灾难前的组织训练与准备为灾难反生后的实战处置工作提高效率，避免实战中由于准备不当造成的不必要的损失。
养兵千日用兵一时。
可要清楚平时的准备就是为了更有效地控制和消除灾难危机，切忌本末倒置，只讲形势，不求实际效果得行为。
1、灾难现场处置的一般步骤方法
通常都是灾难发生后，处置人员才组织派送力量赶赴现场。
由于公共灾难危机事的特征，处置人员在现场的处置中只能在一定的步骤方法指导下有效的控制和消除灾难。
（１）“着眼于有效性”。
灾难危机事件处置的一切步骤方法，是在正确掌握指导思想和方针原则的基础上，紧紧围绕“控制事态，最大限度减少损失及其伤亡。
”这一中心募得去进行，因而现场处置的步骤方法，就突显在“有效性”上。
只有“有效性”才能控制灾难；
只有“有效性”才能充分利用信息，正确采用相应对策；
只有“有效性”才能最大限度的减少损失及其伤亡。
（２）获得信息，在快速准备，赶赴现场。
灾难危机处置人员，在获得灾难发生的信息后，首先要快速核实信息来源并判断其可靠性。
全面了解提供信息的人、灾难的大体情况、现场环境，及时对信息做出反馈，快速准备，使灾难处置人员处于最佳临战状态，赶赴现场。
（３）建立指挥机构，控制现场。
在灾难危机现场处置中，通常都要建立现场指挥部：
a、现场指挥部的地点安排。
根据现场的环境，依据灾难危机事件的性质，进而选择指挥部的地点安排，其要求有：
第一要易于观察现场全局；
第二便于指挥人员行动，迅速、及时、有效的控制灾难；
第三要利于疏散、隐蔽、稳定和安全等。
b、现场指挥部由四部分组成，即指挥人员，参谋助理人员，各种保障人员及相应物质装备，机动人员。
（４）张开救援活动，控制并消除灾难源。
这是整个灾难危机事件处置与灾难危机事件直接挂钩的阶段，其他一切的活动及其准备都是通过这个过程得以实现的。
在这个阶段中，援救活动与消除灾难源几乎是同时进行的，因为无论首先处理哪个，都会对另一个的作战机会构成影响，甚至造成不可弥补的后果。
（５）积极联络，确保指挥畅通。
在保证现场完备通讯系统的条件下，现场工作人员要积极回报现场情况，指挥部工作人员则要迅速的处理所汇报的情报信息，以应对现场的变化。
２、工灾难危机事件处置的组织与实施
尽管在危机事件中有不同的分类，其同类事件也会因发生的各种因素的不同而相应的处置形式也不相同，但是通过对公共灾难危机事件处置的研究，其仍然可获得一些对其他灾难危机事件处置有用的理论与实施方法。
（1）根据灾难的类型、规模和需要，调派救援力量及装备一次性到位，及时要求有关部门到场协同救援。
明确责任分担，进而避免不作为而又推诿责任的现象。
（2）关注气象的相关情况，把救援车辆及装备应甄别灾难类型停放在有利位置。
如在有毒化学灾难危机事件中，应停放在上风或侧上风相处等。
（3）若灾难发生在偏远山区或远离公路处，应派遣救援人员携带轻便救援装备迅速抵达现场救援；
第二批到场力量尽快开辟简易通道，确保后续救援人员及车辆到达或接近现场。
（4）成立灾难处置指挥部，制定人命救助，消灾等方案，实施统一指挥。
指挥人员在此过程中应及时果断地做出决策，为人命救助，消灾赢得战机。
（5）根据灾难的类型及其严重程度设立警戒区。
如氯气泄漏或火灾爆炸灾难危机事件就其在运输途中发生少量泄露，那么则在四周隔离150米为警戒区；
若大量泄漏是四周隔离450米为警戒区。
（6）疏散人员，隔离围观群众，严禁无关人员进入事故现场。
为了救援活动有序进行，同时排除可能的不别要的非救援人员对现场的影响，救援人员就必须严格执行此措施。
（7）救援人员要做好自身的防护工作。
根据灾难的性质，救援人员应做好相关的防护，避免在救援活动中造成意外的救护人员伤亡。
在此方面，如果救援人员没有做好防护工作，不仅损害自身生命财产，同时也影响灾难救援工作的进行，进而可能造成更大的生命财产的损失。
（8）成立救生小组，分批分组同时展开人命救助，利用各种设备，抢救灾难中的受困人员。
在救援过程中由于环境的复杂性和严峻性，同时也由于救援人员的数量相对较大，因此为了能够有效有序的施展援救工作，就得划分相应的行动小组，以各施其职，权责分明。
（9）对重危伤员进行控制休克、昏迷、出血等简易的现场急救，然后快速用车辆转运到医院。
这是为了防止救援人员在救援人员在救援过程中，只顾从灾难中救出人而忽视对其伤残情况的处理。
由于救生小组的成立，此问题便得到了解决。
（10）根据灾难类型，采用相应措施，控制或消除灾害和潜在危险。
此条是灾难处置人员平时练兵过程中，理论知识和经验的充分体现。
它是指挥人员与行动执行人员共同作用的结果。
在灾难危机事件中，很多事情在之前可能只了解概况，而关键的灾难变化因素可能在之后的某一细节上。
因此，指挥人员的指挥多是宏观上，细节上仍得行动人员凭自己的经验及其理论知识斟酌情况行动。
（11）做好后勤保障工作，确保灾难事件处置所需要的装备和给养及时运抵到位。
后勤工作是灾难危机救援工作中不可少的必要环节，后勤工作的好坏乃是救援工作成功与否的因素之一。
在灾难救援中，后勤保障人员要时刻关注灾难现场的变化和需求，及时将现场所需的相关物资准备和运抵到位。
在权责监视中，后勤环节时常被忽视，因此在灾难危机应急管理过程中要重视后勤环节。
五、结语
综上所述，本文从公共灾难危机事件的基本概念及其危机应急管理过程中怎样使整个应急管理切实有效的推进的事项进行了较为全面的阐述，随之笔者就自己的分析研究更深入的讲述了政府在灾难危机事件中的作用、公共灾难危机事件的处置的方法。
在政府在灾难危机事件中的作用一节中，笔者提出了政府的作用有：
领导决策作用、规范协调作用、主导应急管理的作用及其引导媒体的作用四点，指明了政府与公共灾难危机事件之间的关系。
随后笔者提出并描述了公共灾难危机事件处置的普适方法。
在这方法分析中，要明确的是：
该方法只为多数公共灾难危机事件的处置所酌情引用。
参考文献
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