美国运用法治促进统一市场发展的经验及启示Word文件下载.docx
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1787年美国通过了《联邦宪法》，其中一个内容就是“主权的划分既能使组成联邦的各州在一切与本州的繁荣有关的事务上管理自己，又能使联邦所代表的全国政府仍然是一体的，能满足全国性的需要”，这实际上表述了美国联邦和各州权力分配及其调整的原则，其中与建立国内统一市场密切相关的是联邦政府拥有贸易管理权。
（一）州际贸易条款赋予联邦对贸易的优先管辖权
州际贸易条款是指联邦有权“管理与外国的、州与州之间的，以及对印第安部落的贸易”，这一规定虽然在1787年的宪法中就予以规定，但联邦到底有哪些具体的权力却是通过判例来确定的，其中1824年的“吉本斯诉奥格登”案[①该案涉及哈德逊河处于纽约州和新泽西州河段的航运。
在1798年和1803年，纽约州议会相继通过法律，授权金融巨子列文斯顿和汽船发明家富尔顿，在二十年内垄断在纽约州内的哈德逊河航运权利。
后来两人又把权利转让给奥格登。
然而吉本斯拥有两艘汽船，在纽约市和新泽西的伊丽莎白镇往返摆渡载客，因此违反了奥格登独享纽约州内哈德逊河航运的约定。
奥格登投诉至纽约州法院，获得禁止吉本斯营业的命令。
吉本斯根据国会1793年的轮船执照法，上诉到联邦法院，认为该判决无效。
联邦最高法院根据对“贸易条款”的理解否认了州对其水域内轮船航运权的垄断，并撤销了纽约州的判决，扩大了联邦管理州际商业权力的范围，从而阻止了各州对于航运的分隔及垄断，对全国的交通发展起到极大的促进作用。
航运独占解除后，汽船在全美各主要河流通行无阻，主要港口进出的汽船开始络绎不绝。
数年之后，美国的火车也因此有权在全国各州之间畅行。
]就是一个重要的判例，在该案中首席法官对“贸易”和联邦管理州际贸易的含义和范围作出了解释，他认为“贸易”涵盖所有与国外及各州之间的商业往来，联邦有权制定规章制度对此进行管理。
到了20世纪30年代，大萧条带来的新政促使最高法院在赋予联邦管辖权方面走得更远，联邦的管辖权不再局限于贸易形式的经济活动，而是向制造环节延伸，也就是说，即使企业的制造环节只是在一个州内发生的经济活动，联邦看似无权干涉，但如果该企业制造出的产品和州际贸易有紧密联系，联邦就拥有管辖权。
到1942年的“小麦超种案”[②该案涉及到1938年的农业调整法案，费尔本是一家种植小麦的农场主，他因超出政府根据农业调整法案规定的耕种面积和产量，被控违法。
费尔本则认为该判决违宪，诉至联邦地区法院，要求禁止当时的国务卿维克特实施该法案，联邦地区法院支持了费尔本。
维克特上诉后，联邦最高法院推翻了联邦地区法院的判决，认为尽管费尔本个人对市场需求的贡献微乎其微，如果把所有类似农场主加起来，他们对州际贸易的整体影响必然相当可观。
所以，农业调整法案并没有超越州际贸易权力的范围，符合宪法，费尔本应该遵守该法案规定的耕种面积和产量。
]，法院干脆认为“直接相关”或“贸易——生产”划分等司法标准已经过时，区分调控事项究竟是生产还是贸易已没有任何意义。
联邦政府也不会因为经济活动只对州际贸易发生间接影响，就被排斥在外，没有管理或调控权。
至此，法院已不再对联邦调控贸易施加任何障碍，贸易条款的现代标准由此形成，即只要不和宪法某项具体保障相冲突，联邦就有权调控、限制或者禁止货物的州际运输；
另外，如果州内活动和州际活动有紧密联系，联邦仍然有权调节州内活动。
甚至，州内的贸易活动即使并不影响州际贸易，但如果联邦认为调控是合适而必要的，那么就有权予以调控。
由此可见，在贸易条款的现代标准之下，联邦有权调节任何不利于国内统一市场的行为。
这个原则在1978年的“废品倾倒案”中得到了加强，当时新泽西州法律禁止任何在州外产生或收集的固态及液态废品，进入新泽西州的废品处理厂。
州内的私人废品处理商和几个签约的州外城市认为此项法律违宪，而新泽西州政府认为，按照现有速度，本州的废品处理场地将在几年内耗尽，开发新的场地将引起环境问题。
因此，州最高法院认为州法有利于实现健康与环境目标，而对州际贸易的实际影响很小，因此认为州法合宪。
但联邦最高法院却判决此项法律违宪。
在本案，尽管新泽西州保护健康和环境的目的是合法的，但它采取的手段使之脱离了全国的市场，因而是违宪的。
与贸易条款密切联系的是联邦政府统一了关税。
为了防止再度出现邦联时期各州通过税收壁垒分割国内市场乃至整个联邦的现象，美国《联邦宪法》要求各种关税必须全国统一，以便在全国范围内建立起一个统一的市场体系。
并且根据最高法院的解释，所谓“统一”征税就是指地域上的统一，即同一关税项目在全国实行相同的税率，联邦和各州不得通过较低的关税率给予一州商港优越于其他州商港的特惠。
与此同时，宪法还规定，各州对于从任何一州输出的货物，不得征税，这项约束性规定就消除了阻碍商品流动的税收因素。
（二）宪法并不限制州政府作为市场参与者时可能出现的“地方保护”行为
州政府在作为市场参与者的时候，可以不受贸易条款的约束，自由选择交易对象，此时有可能出现称之为“地方保护”的现象。
这一规则最早是在1976年“休斯诉亚历山大里亚”案中确立的。
该案中，马里兰州制定了一项高价回收废旧汽车的计划，但这项规定仅适用于本州内制造商生产的汽车，对外州的制造商不适用。
联邦最高法院认为，贸易条款原则不适用于州作为市场交易一方的情况，它可以将交易对象限于本州公民和企业。
在1980年的一次判决中，联邦法院认为：
“贸易条款主要是对妨碍全国市场内自由贸易的州税和管理措施作出反应。
宪法中没有任何地方表示要限制州本身在自由市场中自由经营的能力。
”后来在1983年的“怀特诉马萨诸塞州建筑业雇主委员会”案中，联邦法院也认为，波士顿市要求由市政府出资的建筑工程必须优先雇佣至少一半本地人是合法的。
联邦最高法院提出的理由是“只有在确定了该市是调控市场而不是参与市场之后，才能考虑对外州居民的影响”。
既然该市只是将它自己的资金花在签订公共工程的建筑合同中，它就只是扮演了一个市场参与者，而不是市场调控者。
这个案例实际上表明，如果使用公共资金采购货物或者雇用人员，美国的地方政府有权给予一些特殊规定，从而更有利于本州居民或本州企业。
二、宪法将公民获得公共服务的权利作为自由迁徙权的核心，由此促进了人口的自由流动
（一）“优惠与豁免条款”和“平等保护条款”规定了公民获得公共服务和自由迁徙的权利
历史上美国继承英国的传统，有限制人口尤其是贫困人口流动的规定，如地方政府有权强制驱逐新到的穷人，并将其送回以前的居住地[③WilliamP.Quigley，WorkorStarve：
RegulationofthePoorinColonialAmerica，31UniversityofSanFranciscoLawReview35.]。
美国在1787年的《联邦宪法》中第一次确认了公民获得公共服务和自由迁徙的权利。
迁徙权不是孤立的权利，新移居某州的公民还有权享有该州居民所享有的优惠与豁免权。
对该权利的保障主要是通过“优惠与豁免条款”和“平等保护条款”来实现的。
美国联邦宪法第四条第二节规定：
“每个州的公民均享有诸州公民所有优惠和豁免权。
”联邦宪法第十四修正案规定：
“所有在合众国出生或者入籍、并受制于其管辖权的人，都是合众国和其居住州的公民。
任何州不得制订或者实施任何法律，来剥夺合众国公民的权利。
”这就是“优惠和豁免条款”。
而宪法中平等保护条款规定：
“各州不得在其管辖区域内，对任何人拒绝提供法律的平等保护。
”根据这两个条款，流动人口有权享受流入地政府提供的公共服务，而且新迁入的居民与本州居民享受同等待遇，保障新迁入本地居民的权利是迁入地政府的责任。
（二）虽然具有宪法的保障，但美国也经历了漫长历程后才逐步实现所有人口的自由迁徙
人口自由流动的难点是国内的流浪者，也就是穷人的迁徙权难以保障。
经济比较发达地区的居民总是担心其相对富裕的生活将吸引贫困地区的公民，认为大量穷人为了获得福利待遇而涌入本地，将耗尽本地社会福利系统的资源。
为了防止这种“福利移民”，许多州都采取措施限制其他州地区穷人的迁入。
到第二次世界大战，联邦法院开始通过州际贸易条款限制各州与地方控制穷人迁徙的法律。
此后，法院又通过第十四修正案的正当程序和平等保护条款，撤消了禁止穷人流浪以及对新居民的社会福利施加不合理条件的地方规定。
严格地说，直到20世纪60年代末，美国穷人的迁徙权才通过最高法院的判例最终确立下来。
可以说，自由迁徙权是经济和人权意识发展到一定程度后的产物。
1.宪法制定初期，普遍认为不因具有公民身份就自动赋予权利；
相反，自食其力是合格公民的起码条件，也是获得宪法权利的必要前提。
如果贫民因为宪法而获得了救济权，那么宪法权利将助长不劳而获的懒惰思想并受到滥用。
有劳动能力的乞丐被认为是自己主动放弃了宪法权利。
并且当时对宪法的理解也是非常保守的，虽然优惠和豁免条款似乎保证了一州的公民迁徙到另一州就可以享受那里的平等待遇。
但法院采取了保守解释，一直认为乞丐并没有自由迁徙的权利。
制宪初期的普遍理解是，济贫问题主要是地方政府而不是州的事情，更和联邦无关。
缅因州甚至在一个案例中判决社区有权像“预防瘟疫”一样提防贫民。
“瘟疫”理论流行于州和地方政府，甚至还在联邦法院受到公开承认[④1837年的判例中，最高法院明确表示地方政府可以像预防传染病的“物质瘟疫”那样处理流浪乞讨的“道德瘟疫”。
]，授权地方政府采取各种措施预防和控制“瘟疫”的传染行为使得贫民的宪法权利丧失殆尽。
在当时的情况下，最高法院认为，联邦调控州际贸易的权力并不包括人员流动。
2.1865年美国内战结束后，因为国内经济的发展，纯粹基于地理位置而歧视外来人员的立法规定越来越不合时宜。
虽然贫困问题仍然难以在联邦层面上获得真正解决，地方政府继续限制公民（主要是贫困人员）的迁徙和获取公共服务的自由，但是联邦最高法院已经开始通过判例对州际贸易条款进行重新解读，逐步促进人口的迁徙。
在1868年人头税案中，最高法院指出“即便是来自最偏远的州或地区的公民也有自由进出的权利。
……联邦政府得以建立的终极目的表明，我们的人民是一个整体，我们的国家是人民的国家。
作为美国公民，作为一个共同体的成员，我们必须有权不受干涉地自由进出国家的任何地方，如同在我们自己州内一样。
一州对进入其领土或港口征收税费的行为影响了美国公民作为联邦成员所享有的权利，也违反了建立联邦所期望达到的目标。
各州显然不拥有这种权力，因为它只能制造混乱和相互对抗。
”后又在1876年的“穷人担保案”中[⑤本案中，加州授权其官员决定进入州的人是否具有犯罪或成为公共负担的倾向。
联邦最高法院认为加州法律对移民官赋予过分的自由裁量权，从而有可能将控制范围扩展到所有乘客并对州际或国际贸易产生过分影响。
]，联邦法院判决限制贫民迁徙自由的州法无效。
但此时各州和地方政府仍然可以拒绝向外来居民提供本州的福利。
3.大萧条后联邦福利制度的建立是促进人口流动的重要标志。
20世纪30年代的经济大萧条凸显了一个缺乏国家福利制度的工业化国家在经济衰退时种种社会矛盾激化的问题。
1935年，国会制定了《社会保障法》，为老年人、盲人、失去工作能力的人和儿童4类人提供福利保障。
《社会保障法》标志着社会对贫民看法的根本变化，他们不再被当作“道德瘟疫”，而是其无法控制的经济衰退的牺牲品。
《社会保障法》强调每个人都有权获得“生活的基本需要”之保障。
但是这部法律救济针对的对象只是没有劳动能力的人，不包括具备劳动能力的流浪者。
所以这一部分的穷人的福利，还是靠地方负担，这使得地方政府还是千方百计限制穷人的迁入，直到1941年的“贫民旅行限制案”后才被彻底禁止[⑥本案涉及到加州制定的一项禁止并惩罚将穷人运送到该州的法律。
最高法院依据贸易条款撤消了加州禁止穷人进入该州的法律，判决加州无权将自身隔绝于大萧条的后果之外，并对州际贸易产生负担。
此后，各州针对穷人进入的直接限制才被禁止。
]。
（三）美国部分州对于出于福利目的的迁徙仍有一些间接限制
各州为了维护本州利益，还是对迁入居民获取与原居民相同的服务提出了额外的附加条件，但是这些限制已经不再是以前笼统的限制，主要是看是不是符合“令人信服的政府利益”。
由于美国是一个判例法国家，至于哪些做法符合“令人信服的政府利益”，通过判例可以看得比较清楚。
如1969年的“福利居住期限案”，加州要求本州的居住者必须住满一年以上才能获得本州的福利救济，其主要理由是，等候期是一种保护性措施，其目的是为了保护州政府公共援助项目的财政能力。
一年的等候期有助于阻止那些急需援助的贫困家庭大量涌入，如果一个贫困者渴望定居并重新找工作，那么他就必须考虑在定居的头一年得不到州政府援助的风险。
但是原告认为这种法律根据居民在州内的居住期区分福利权，构成了不公歧视并侵犯了其受法律平等保护的权利。
最高法院的判决同意了原告的主张，认为州法所促进的利益不是令人信服的政府利益。
又如“斯塔恩诉马克勒逊案”，最高法院判决支持了明尼苏达州的一项法律，即一个州外大学生只有在本州居住满1年后才有资格获得州立大学的奖学金，但这种情况又不允许出现在公共基础教育中。
而在“夏皮诺诉托马斯案”中，康涅狄格州、宾夕法尼亚州和华盛顿特区拒绝向在本州居住不满1年的居民提供福利，法院判决这一法律违背宪法，判决指出：
“我们承认一州在维持财政统一方面的有正当的利害关系。
它可以合法地努力去限制它的支出，无论是为了公共救济、公共教育还是为了其他项目。
但是，一州不可以通过在不同的居民中做出令人反感的区别来达到目的。
”
可见，美国人口的自由流动既有经济发展、地区差距缩小等因素的作用，也有法律制度的推动。
最高法院一方面保证居民的迁徙自由，也尊重各个州的限制性法律条款，但要求州政府不能在居民中做出“令人反感”的区别，并且也要符合令人信服的公共利益。
三、法院制度和强有力的联邦监管促进了统一市场的发展
（一）美国联邦和州分立的法院制度促进了统一市场的发展
在美国的联邦体制下，其法院系统分为联邦和各州两大系统。
美国联邦法院系统包括联邦地区法院、联邦专门法院、联邦上诉法院和联邦最高法院。
而各个州也有类似层级的州普通初审法院及特别法院、州上诉法院和州最高法院。
可见，美国的法院制度是按照联邦和州的权力划分来设定其审判制度的，如果案件不涉及联邦法律、美国宪法，州最高法院的判决就是终局性的，联邦最高法院也不得干预。
虽然联邦和州法院系统的管辖权限较为复杂，但都遵循一个原则，即凡是涉及到联邦事务和权限的案件，联邦法院就享有司法管辖权，州的法院和行政系统不能干涉联邦法院的判决。
由于商品、人员等要素的流动以及国内统一市场所涉及的事务和权限均与联邦的权利、美国宪法和联邦法律有关，因此联邦法院系统对于相关司法案件就具有法律所赋予的管辖权。
例如联邦可以根据贸易条款管理州际贸易，从而排除了州管理州际贸易的权力，如果遇到州与州的贸易纠纷，或者一州内的贸易纠纷涉及到州际贸易，联邦享有管辖权，而管辖权的确认一旦通过联邦法院系统，尤其是最高法院的判例形成规范，就能够较好地避免各个州和地方的干预。
同时由于联邦最高法院具有司法审查权，也保证了美国能够建立一个统一司法体系，进而有利于推进整个国内市场的一体化进程，因此在某种程度上可以说联邦法院系统保证了美国国内市场的统一性。
（二）通过立法成立联邦监管机构，进一步确保要素的流动和市场的公平竞争
随着美国19世纪后期快速进入工业化阶段，自由市场竞争出现的种种问题如行业垄断、金融操纵、生产安全、食品安全等问题突显，仅仅依靠法治传统下的事后诉讼已经难以保证充分竞争，难以保障消费者福利，联邦政府在事前介入对市场的干预成为必然。
所以，自1887年联邦成立州际商务委员会（InterstateCommerceCommission，ICC）开始，到20世纪30年代罗斯福新政期间，美国通过立法成立了一大批联邦的监管机构，如联邦储备银行、联邦房屋信贷管理局、证券交易委员会、联邦通信委员会、食品与药品管理局、社会保障局等。
这些联邦监管机构，依照法律对市场的准入、产品与服务的价格和质量、竞争行为等进行事前、事中和事后的监管、查处，保障了在新的经济技术条件下国内市场的统一和公平竞争，保护了公共利益。
到20世纪70年代，为了解决日益严重的环境问题和生产安全问题，美国加强了社会性监管，成立了隶属于联邦政府的环保署、职业安全与健康管理局等。
美国的联邦监管机构逐步发展成具有半司法、半行政权力的法定机构，它们同美国联邦政府部门一起，强化了对经济社会活动进行经济性和社会性监管的职能，进一步确保了要素的流动和市场的公平竞争，提高了经济效率和美国国内市场化的一体化程度。
四、美国推进国内经济一体化的启示
当前我国国内经济一体化尚存在一些问题，例如在司法审判、质量标准的设定及监督检查等方面存在地方保护的情况，部分地方的产业促进政策在客观上形成了对本地市场和企业的保护，流动人口还难以享受到与原居民相近的公共服务，这些现象都阻碍了国内统一市场建设的进程。
如何减轻乃至消除这些现象，可以部分借鉴美国的一些做法和经验。
（一）应该明确中央对商品和要素流动的管辖权
美国虽然是一个联邦制国家，但联邦政府通过州际贸易条款享有对国内贸易的管辖权，如果认为某地方政府存在地方保护，对国内统一的市场造成了影响，则可以认定其违法而没有效力。
在促进国内人口流动方面，美国宪法中有“平等保护”等条款，这实际上已经在宪法层次上明确了人口在各州之间的迁徙权。
因此，可以借鉴美国联邦宪法中的“贸易条款”和“平等保护条款”，将调控国内商品和要素流动的权限收归中央政府，对有可能影响到商品和要素在国内自由流动的地方法规和政策拥有最后的裁定权，以保证国内市场适用统一规则，禁止地方政府通过地方立法或政策手段限制商品和要素流通。
（二）加大执法力度，依法独立行使审判权，减少地方保护行为
美国的法律体系有其独特的特点，尤其是司法权独立。
独特的司法审查制度以及联邦和州之间分立的法院体系在促进国内市场统一方面发挥了巨大的作用，很多的规则也是通过判例的形式得以确立下来。
我国作为大陆法系国家，没有“法官造法”的传统，也不存在联邦和州之间分立的法院体系，试图通过法院去解释和创造一些规则似乎不太现实。
结合我国国情来说，可以借鉴美国联邦政府拥有强大的监管机构的做法，加强我国反垄断及维护公平竞争执法机构的执法力度，对各地具有贸易保护主义的行为予以严厉制止和处罚；
另一方面也要充分发挥各级法院的作用，通过独立审判和严格司法，保障地区间的要素流动和市场统一。
（三）积极推动人口流动制度的改革，这不但是市场经济发展的必然要求，也是保障公民基本权利的要求
人口的自由迁徙以及享有相应的公共服务是改革的一个目标和方向。
美国的历史经验表明，迁徙自由并享有公共服务不仅是市场经济发展的必然要求，也是公民权的基本组成要素，是国家统一的首要象征。
在一个政治与法律统一的国家里，公民的一项基本自由就是有权在他向往的地方生活和工作，并享有相应的公共服务。
我国应该借鉴美国宪法中的“优惠与豁免条款”和“平等保护条款”，规定公民有获得基本一致的公共服务的权利。
美国经验进一步表明，对于宪法权利而言，只有文本的规定是远远不够的，还需要通过一系列的具体判例和制度（如完善的社会保障制度）来落实，通过严格的司法来保障，而严格、公正司法正是法治的精髓。
（作者感谢北京大学法学院任春生同学给予的帮助）
课题负责人：
张军扩高世楫
执笔：
发展战略和区域经济研究部刘云中
作者：
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部“制度创新与区域协调发展”课题组
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