谈人民调解制度改革与完善立法.docx

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谈人民调解制度改革与完善立法

谈人民调解制度改革与完善立法

　　在人类民主与法制的历史舞台上，我国的人民调解制度首领风骚。

它是我国劳动人民批判地继承传统的调解制度，推陈出新，古为今用的典型范例。

它在化解民间纠纷与实现公民的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束以及减少诉讼案件、维护社会治安秩序等方面，发挥了不可替代的重要作用，已被许多发达国家所认可和借鉴,是一项具有中国特色的法律制度，并被西方国家称之为“东方经验”或者“东方一枝花”。

但是，现行的人民调解制度是在计划经济体制下建立和发展起来的，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，人民调解制度也必须与时俱进，深化改革，并进一步完善相关立法，使人民调解制度适应时代的要求，发挥更大的作用。

一、人民调解制度的沿革与发展

人民调解制度是中华民族优秀法律文化中一颗璀璨的明珠，凝聚着中华民族的智慧和力量，在中华民族五千年文明史中占有一席重要的位置。

据考证，早在我国的西周奴隶社会，官府中就设有“调人”、“胥吏”，专门负责调解纠纷，用以平息诉讼，维护社会秩序。

秦汉时期，县以下的乡、亭、里都设有“夫”，具有“职听讼”（调解民间纠纷）和“收赋税”的双重职能。

唐代沿袭了秦汉时期的民间调解制度，只是组织形式上有所变化而已。

到了明代，这种制度有了很大发展，已将民间调解活动通过立法进行规范。

《大明律》中专门有“凡民间应有词讼，许耆老里长准受于本亭剖理”的规定，形成在乡一级设置机构（“申明亭”，由“耆老”、“里长”主持调解），调解民间纠纷的制度。

直到后来的清代以至民国时期，都有调解民间纠纷的法律制度。

从上述历代调解制度的性质和组织形式看，它是一种官方的行政行为，主要是通过在基层行政组织中设立专门机构和人员，运用封建礼教、纲常伦理思想和人们供认的社会习惯来调解民间纠纷，起到了“排难解纷”、“止讼息争”的作用。

这在当时严刑酷法的诉讼制度下，其调解制度就使百姓有了较多的陈述机会，有利于化解社会矛盾，维护统治阶级的根本利益。

我国的人民调解制度，是在继承历史上民间调解合理成分的基础上产生和发展起来的。

早在第一次和第二次国内革命战争时期，我党领导下的农会和局部政权组织中就有了人民调解制度的萌芽。

1921年浙江萧山县衙前村的农民协会宣言中，规定了会员间纠纷的调解办法；1922年澎湃领导广东农民成立的“赤山约农会”下设的“仲裁部”，就是专门调解农会会员之间纠纷的机构，这也是人民调解委员会最早的萌芽。

我党在建立中华苏维埃政权之后，在区、乡两级政府中都设有“裁判委员会”，负责办理民事案件，解决群众纠纷问题。

抗日战争时期，人民调解制度得到进一步发展。

在陕甘宁边区、山东抗日根据地、晋察冀边区、苏区等乡村都设有人民调解组织，称之为人民调解委员会，这个名称一直沿用到今天。

当时的抗日民主政府和解放区人民政府还分别颁布了人民调解的地方性法规，如《山东省调解委员会暂行组织条例》、《晋察冀边区行政村调解工作条例》和华北人民政府作出的《关于调解民间纠纷的决定》等。

中华人民共和国成立后，中央人民政府高度重视人民调解工作，从1953年起，在全国逐步建立健全了人民调解组织。

政务院于1954年颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，标志着人民调解制度在新中国的确立，并由此推动人民调解制度的发展。

1955年，全国70%的乡镇街道建立了人民调解组织，并逐步发展到最基层。

这一制度虽然在“文革”期间遭到严重破坏，但仍有少数基层组织保持着调解活动。

党的十一届三中全会以后，人民调解制度得到迅速恢复和发展。

1980年，全国人大常委会批准重新颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，1982年《宪法》又确立了人民调解制度的法律地位，1989年国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》（以下简称《条例》），使人民调解组织由三级设置发展为横向联合，并在行政区划的边沿地区，城乡、厂街结合部建立起联合调解组织，能够跨地区、跨部门、跨行业地调解民间纠纷。

截止目前，全国建立人民调解组织90多万个，人民调解员800万人；调解的范围从婚姻、家族、邻里纠纷扩展到生产经营、劳动争议、拖欠工资纠纷等，从调解一般公民之的民事纠纷拓展到公民与法人、组织、政府部门之间的矛盾，从单独调解发展到与有关部门共同调解，并出现走上调解与诉讼相衔接的发展趋势。

据有关部门统计，近几年来，全国人民调解组织平均每年调解各类纠纷600多万件，调解成功率达95%，相当于全国一审民事案件受案数的2-4倍；防止自杀案件3万多起，涉及4万余人；防止刑事案件6万多起，涉及14万余人。

为化解社会矛，减少诉讼案件，维护社会秩序，发挥了重大作用。

二、人民调解制度面临的问题与改革

我国的人民调解制度发展到今天，应当说完成了一定历史时期的史命，功不可没。

但是，任何一种制度都会随着社会的发展，时代的更替而不断发展和完善，人民调解制度也不例外。

尤其是在计划经济条件下建立起来的人民调解制度，随着市场经济的建立和发展以及法制建设的进一发展和完善，必然存在许多不相适应的问题，必须与时俱进，深化改革，建立起符合市场经济规律、符合我国国情、符合时代需要的人民调解制度。

（一）实践的发展已突破了人民调解的自治性，理论上应当改革创新

按照现行有关法律规定，人民调解是一种通过人民调解委员的组织形式，调解民间纠纷（主要是公民之间）的自治性活动。

但从现实人民调解工作的实践看，无论从组织形式还是调解的对象、内容和范围，都已经突破了自治的性质。

组织形式上，不仅有村民和居民调委会，还有集贸市场调委会、联合调委会、乡镇社区调解中心，以及具有行业特点的调解组织、自筹资金面向社会服务的调解组织等；其调解的对象、内容、范围已大大突破了自治的范畴，如公民与法人、社会组织、政府间经济的、人身财产的、行政行为的、婚姻家族的、劳动争议的等等，无所不涉及，也突破了“民间调解”的概念和传统“民间纠纷”的范畴，调解活动的本身已由“自治性”向“自律性”方向发展。

这种带有时代特征的人民调解，如何认定其性质，直接关系到21世纪人民调解制度的发展方向。

我国的人民调解可谓历史悠久、经验丰富，但人民调解的理论研究还非常滞后，至今没有自己的理论体系，几乎处于空白的状态。

之所以在市场经济条件下还仍然运转着适应计划经济的人民调解制度，之所以今天人民调解实践面临的诸多问题难以解决，之所以人民调解的法制建设滞后并阻碍着人民调解实践的发展，都源于理论研究的滞后，缺乏科学的理论指导。

诸如：

在新的历史条件下尤其是在市场经济条件下人民调解的性质、地位和作用；人民调解的任务和业务范围；人民调解组织的性质及其调解活动的管理体制；人民调解人员的管理；人民调解的工作程序；人民调解制度与司法制度、仲裁制度的关系；人民调解协议的效力以及人民调解制度与诉讼制度的衔接；人民调解的法制建设尤其是立法等等，都缺乏科学的理论支撑。

究其原因：

一是思想上的疆化和对人民调解在新形势下的地位、作用认识不够，二是缺乏调动其理论研究积极性的有效机制，三是法学教育界和学术界没有纳入教学、科研规划，四是在市场经济条件下国家宏观调控和指导不够。

面对上述诸多亟待解决的理论问题，需要进一步解放思想，更新观念，改革创新，不能停止在做什么事都离不开行政手段，应当认真总结古今中外民间诉外调解的经验，切实研究探索出市场经济条件下人民调解的运作规律，从中抽象、概括，上升为人民调解理论，调动各方面的研究力量，逐步建立起具有中国特色的人民调解的理论体系，以推动人民调解制度的健全、完善和发展。

（二）人民调解的“自治型”模式已不适应市场经济规律，体制上应当与时转型

随着市场经济的发展，人民调解在体制上也需要转型，这是市场经济规律的内在要求，是不以人的意志为转移的。

现行的人民调解体制，是在计划经济条件建立起来的。

根据现行的《条例》规定，人民调解委员会“在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。

”“基层人民政府和基层派出机关指导人民调解委员会的日常工作由司法助理员负责。

”“人民调解委员会委员除村民委员会或者居民委员会成员兼任的以外由群众选举产生”，“人民调解委员会应当向村民委员会或者居民委员会反映民间纠纷和调解工作的情况。

”这种调解体制，在计划经济条件下是可行的，但在市场经济条件下，根据市场需要产生的行业调解组织和面向社会服务的民间调解组织，已经远远超出了“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织”的范围。

对这类调解组织及其活动如何规范、如何管理、如何监督？

谁是主管机关？

业务上还需不需要人民法院指导？

这些体制上遇到的问题，都亟待解决，也必须按照市场经济的规律对现行体制进行改革和完善。

在调解体制上改革的基本思路应当是：

遵循市场经济规律，根据民间纠纷调解的市场和社会需求，逐步从“自治型”转向“自律型”模式，建立起由政府部门监督管理、行业自律、面向市场、面向社会提供服务的调解制度。

（三）人民调解的组织形式和对象范围满足不了社会的需求，应当“官民结合”

根据《条例》第二条的规定，现行的“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织”，由其性质所决定，现行的人民调解的组织机构即是“在人民政府和基层人民法院指导下进行工作”的“官办”的自治性组织，并且主要是调解公民之间有关人身和财产权益方面的争执。

由于这种单一的组织形式和调解范围，远远满足不了社会的需求，因此出现了诸如集贸市场调解委员会，消费者协会（社团）等。

目前又出现了面向社会提供服务自筹资金的民间非营利性调解组织，如“妇女权益保护中心”，“当代社会观察研究所”，“打工妹之家”等等。

这些都超出了现有法律规定的组织形式及其调整对象和内容范围。

如何设置人民调解的组织机构，是采取单一“官办”的调解组织形式还是实行“官办”与“民办”相结合的形式，以及如何确定调解的对象范围等，都是需要研究解决的问题。

对此，必须通过改革，从完善制度和运行机制上解决问题。

其改革的基本思路应当是：

在组织形式上，应当实行“官办”与“民办”相结合，尤其要积极稳妥地引导、规范民间调解组织的健康发展，充分发挥民间调解组织在化解民间矛盾和纠纷中的积极作用；在调解范围上，应当根据民间纠纷在不同历史时期的不同内容，市场和社会调解民间纠纷的需求，调解民间纠纷组织的调解能力来确定调解民间纠纷的范围。

（四）人民调解制度与诉讼制度相脱节，调解的方式方法应当与诉讼程序相衔接

多年来，一直困扰着人民调解工作实践的一个问题，就是调解协议的效力问题，即法定调解组织主持下达成的调解协议不具有法律效力，往往成为一纸空文。

其原因，就在于人民调解制度与诉讼制度相脱节。

根据《条例》第九条和《民事诉讼法》第十六条的规定，人民调解委员会主持下达成的调解协议，当事人应当履行；不愿调解、调解不成或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉；调解如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。

按照最高人民法院原有的有关解释，一方当事人不履行或反悔达成的调解协议，另一方当事人只能就原纠纷起诉，法院也不去判定调解协议是否合法，是否应当履行。

这些规定的缺陷在于：

一是在法定调解组织的主持下，依法、自愿、诚意达成的调解协议，确不受法律的保护。

二是损害了人民调解组织的信誉，并且浪费调解资源，增加调解和诉讼的成本。

三是在解决民事争议的方式方法和程序上不衔接并相互脱节，从而不利于保护当事人的合法权益，也不符合我国设立诉外调解原则的初衷。

这些问题都亟待通过改革并从理论上、实践上、立法上和诉讼制度上加以解决。

从人民调解和诉讼实践看，已有成功的尝试。

如上海市杨浦区、长宁区和奉贤区司法局与区人民法院对人民调解协议实行“审核制”，即对一方当事人拒不执行调解协议或达成调解协议又反悔的，另一方当事人可以向人民法院起诉要求维持原调解协议，也可以就原争议事项向人民法院提起诉讼。

法院在庭审中对调解协议进行审核，如协议不违反法律法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或显失公平的，可以直接在判决中支持原协议条款。

针对目前调解制度与诉讼制度不衔接的问题，其改革的