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财政金融体制改革

第四讲财政金融体制改革

本章重点：

1、我国传统金融体制的特点

2、我国金融体制改革的历程、成效和问题

3、什么是公共财政？

它有哪些特点？

4、为什么说公共财政是社会主义市场的必然要求？

第一节中国金融体制改革

一、传统金融体制的特征

1、“大一统”的银行制度。

保险、信托等金融机构逐步消失，只剩下银行业，而银行业也只剩下中国人民银行，所有从事金融业的部门和机构基本上都是人民银行的下属机构，人民银行同时承担宏观调控和日常金融业务的双重任务，其终极目标是服务于计划经济，是全国的信贷中心、结算中心、货币发行的中心。

2、银行的运作服从于上级指令。

银行运行实行行政化的管理方式，体现在金融体制上，就是按行政区划设置机构，即省市设分行，区县设支行，区县以下设分理处。

这种与行政管理的职能和层次结构高度一致的组织结构，决定了金融决策是集中经济计划决策的一部分，国家的计划决策对金融活动起支配和导向作用，成为金融决策的依据。

3、简单直接的货币传导机制。

所谓货币供给的传导机制是指货币供给的变化对经济运行影响的途径。

在以服从指令为运作方式的“大一统”的银行体制下，货币供给的变动直接传统导至实体经济活动，没有任何中间变量。

这种直接的货币传导机制对经济活动影响的力度极其有限。

4、直接被动的金融调控方式。

在计划经济的三大管理体制，即计划体制、财政体制和金融体制中，金融体制从属于计划体制和财政体制，计划体制实际处于核心位置，起支配作用。

政府对经济的宏观调控主要通过经济计划来进行，信贷计划只是计划指令执行和操作的工具，完全不具备自主运作和调节经济的独立性，也无需独立承担宏观调控经济的重任。

传统金融体制的以上特点决定了要在满足计划经济运作要求的同时，扭曲了我国银行的基本运作方法和货币基本职能，形成了货币供给的倒逼，不利于宏观经济的稳定，难以适应市场经济发展的需要。

随着我国市场取向的经济体制改革的开展和深入，必须进行相应的改革。

二、金融体制改革的历程

始于1978年的中国金融体制改革过程，大体上可以分为以下三个阶段。

1、1978-1984年，拆分原来的“大一统”银行体系，建立中央银行制度。

首先，恢复和设立了专业银行。

中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继于1979年恢复成立或独立运营。

中国农业银行负责统一管理支农资金，集中办理农村信贷；中国银行作为国家指定的外汇专业银行，统一经营和集中办理全国的外汇业务；建设银行全要办理拨改贷业务，此外还利用自己吸收的存款发放基本建设贷款，重点支持企业为生产国家急需的短线产品而进行的挖潜改造工程，并发放城市综合开发和商品房建设贷款。

这样，建设银行逐渐由完全办理财政业务，逐步过渡到既办理财政业务又办理金融业务，且金融业务比重越来越大的专来银行。

1984年1月1日，成立中国工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。

经过多年的发展，现今中国工商银行已成为以人民币资金为主和城填金融业为主的、提供多功能服务的中国最大的专业银行。

国有专业银行的重建与发展是建立中央银行制度的必要条件，没有国有专业银行的重建和分担原来“大一统”银行所承担的大部分具体金融业务，人民银行就无法专门发挥中央银行的职责，中央银行制度就无法就建立不起来，“大一统”银行体制就无法打破，也就不会有以后金融体制的进一步改革和深化。

所以国有专业化银行的重建和恢复在我国金融体制改革中具有非常重要的意义。

其次，将中国人民银行改建成我国的中央银行。

工商银行的成立，使中国人民银行摆脱了具体业务，不再直接经营商业银行业务，独立行使信贷管理和货币发行权，真正开始发挥中央银行为政府和商业银行及基他金融机构提供相关金融服务，调节和控制货币供应量，实现中央政府预期货币和宏观经济政策目标以及对银行、其他金融机构及金融市场进行监管的职能。

中央银行制度的建立，从组织机构上打存了传统的“大一统”金融体制，使中央银行在货币政策的制定和贯彻执行上拥有了更大的自主权，宏观调控能力和金融监管能力进一步加强，有利于保障经济秩序和金融秩序的稳定，促进经济改革和经济建设的发展。

但总体而言，这一阶段的改革不是金融机构的创新，制度安排的运行机制并没有发生变化，仍然是旧的计划金融机制模式，还需要进一步改革和探索。

2、1985——1996年中国金融体制走向市场化的转变与探索阶段。

在这个十年间，我国金融体制进行了一系列的市场化改革，初步建立了适应市场经济体制要求的金融体制。

改革的主要内容包括以下几个方面：

第一，进一步巩固中央银行制度。

1985年9月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》强调指出中国人民银行是中央银行，是最重要的宏观调节机制之一，所有其他金融机构在业务上都必须服从中国人民银行的领导和管理。

中国人民银行要利用利率、汇率、准备金等各种经济手段控制货币供应量和贷款规模，促进经济发展和经济结构的优化。

1986年4月，六届人大四次会议通过的“七五”计划中，又一次明确了中国人民银行的中央银行地位，明确指出中国人民银行是货币发行的银行、政府的银行、银行的银行、1995年3月18日，八届人大三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，以法律的形式确认了中国人民银行的中央银行性质和地位，为中国人民银行全面履行真正的中央银行职责，有效发挥中央银行的作用提供了法律保障。

第二，大力发展多元化的金融组织和金融机构。

一是恢复和成立了一批商业银行，如1986年恢复交通银行，同年组建中信实业银行，1992年成立中国光大银行，1996年成立中国民生银行等等。

二是建立一批区域性商业银行。

如深圳发展银行、福建兴业银行、广东发展银行、上海浦东发展银行。

三是发展了一批非银行金融机构，包括农村信用社、城市信用社、信托租赁机构等。

四是组建一批保险公司，陆续成立了中国太平洋保险公司、中国平安保险公司两家全国性保险的可以及一批区域性保险公司。

五是证卷业快速崛起。

1990年底以后，先后成立了上海、深圳两大证卷交易所。

六是外资金融机构抢滩入境。

1985年，国务院颁布《中华人民共和国经济特区外资银行，中外合资银行管理条例》，允许海外金融机构在我国五大经济特区设立营业性分支机构。

1990年8月，上海成为我国除特区以来首个获准引进营业性外资金融机构的城市。

第三，金融调控方式开始从直接调控向间接调控过渡。

从最初的直接控制贷款规模，逐步转向运用存款准备金率、再贴现率和公开市场业务三大法宝调节货币供应量和货款规模。

第四，在金融管理制度上，开始引入竞争机制和市场机制，实行商业银行与政策金融分离。

1994年，我国先后成立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，将原有专业银行的政策性业务转交给政策性银行办理，原有的专业银行逐步转化为国有商业银行。

1995年颁布《商业银行法》，要求商业银行实行自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束。

第五，在不断培育和发展外汇市场的基础上，推进外汇体制改革。

1985年12月，深圳特区设立了中国第一个外汇调剂中心，正式开办外汇调剂业务。

1988年开始成立外汇调剂市场。

从1991年12月起，允许国内居民通过外汇调剂市场买卖外汇。

1994年4月4日，中国外汇交易中心在上海成立，银行间外汇市场正式运行。

在外汇市场逐步发育的基础上推进外汇体制改革。

从1993年12月开始，取消外汇分成，实行外汇结售汇制，允许人民币在经常项目下的自由兑换。

1994年1月，实行汇率并轨，实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制。

总之，中国这十年的金融体制改革，在向金融市场方向转变过程中进行了卓有成效的探索，为最终形成适应市场经济要求的现代金融体制奠定了基础。

3、1997年以来的金融体制改革的深化阶段。

这一阶段，中国金融体制改革的中心是进一步深化的完善与市场经济体制相适应的现代金融体制。

第一，建立金融资产管理公司，剥离国有商业银行的不良资产。

1999年，我国相继成立了信达、东方、长城、华融四家金融资产管理公司，通过债务重组、上市、拍卖等方式，最大限度地实现了四大国有商业银行不良资产的回收。

199年到2002年，四大国有商业银行向金融资产管理公司共剥离了约1.4万亿元不良资产，在一定程度上减轻了国有商业银行的历史包袱，为下一步改革创造了有利条件。

当然，金融资产管理公司的建立并不能解决国有商业银行面临的所有问题，但无疑是解决这些问题的最有效方式之一。

第二，建立和完善分业监管体制。

1998年，国务院撤消了证券监督委员会（简称证卷委）。

其工作由证券监督管理委员会（简称证监会），中国人民银行也将其承担的对证卷市场的监督职能全部移交给证监会，形成了以证监会为主的集中统一的证券监管体制。

1998年11月，成立中国保险监督管理委员会，使保险监管从中央银行职能中分商出来。

2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会（简称银监会）挂牌成立，又将中国人民银行的银行管监管职能移交给银监会。

至此，中国金融业形成了银行监会、证监会、保监会共同履行金融监管职能的格局，中国人民银行作为中央银主要承担客宏观调控职能，协调三家监管委员会的工作。

第三，按照现代企业制度的要求推进国有商业银行的股份制改革。

2004年至2006年，中国银行、中国建设银行、中国工商银行先后完成股改并上市。

中国农业银行的股改也已完成，并择机上市。

第四，进一步健全和完善我国的金融法律体系。

一方面对之前制定的《中国人民银行法》和《商业银行法》进行了修改，同时又出台了《银行业监督管理法》、《保险法》、《票据法》等，奠完了我国金融业改革与发展的法律基础。

三、中国金融体制改革的绩效

1、建立了一个功能比较齐全的多元化的金融体系。

经过30年的改革，中国金融体系发生了巨大的变化，由当初“大一统”的单一银行体制发展到今天以国有商业银行为主体的多层次的金融体系。

至2005年底，中国共有各类银行业金融机构3万多家。

2000年底，中国银行业金融机构境内外资产总额达19.4万亿元，是1979年的80倍，2006年底，更是达到创纪录的43.9万亿元。

与此同时，证券、保险、信托投资、基金等非银行金融机构也在不断建立和发展，其资产在金融总资中的比重不断上升。

多元化金融体系的建立使各类金融机构的主动性和创造力得到了充分的发挥，整体效率大大提高，从而保证了金融运行有序进行，也有力地支持了国民经济其他部门和领域的改革，适应了经济高速发展对金融业务的需要。

2、金融监管体系逐渐形成。

经过多年努力，我国目前初步形成了“分业经营，分业监管”的金融管体系。

银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业进行监督，相互之间的合作不断加强，监管效率不断上升。

3、中央银行金融宏观调控方式实现了由直接调控向间接调控转变，中国人民银行取消了对国有商业银行信贷规模的直接控制，实行资产负债比例管理；将货币供应量、利率作为宏观调控的目标；注重运用存款准备金率，再贴现率，公开市场业务等货币政策工具调节宏观经济总量。

4、国有商业银行市场化改革的得重大突破。

国有商业银行已经完成股份制改选，其中中国建设银行、中国银行、中国工商银行已经上市。

银行内部初步形成了符合现代产权制度要求的治理结构。

5、金融法制建设得到进一步完善。

先后颁布了《中国人民银行法》和《商业银行法》、《银行业监督管理法》，以法律形式明确中国人民银行的宏观调近代职责，规范商业银行经营行为，中国的金融活动与金融监管逐步步入法制化轨道。

四、中国金融体制改革中存在的问题

1、中央银行还缺是足够的独立性。

西方发达国家大都以立法形式，规定中央银行对国会，而不是对总统负责，以保证其对政府的独立性。

其目的是为了防范政府短期金融行为，维持金融稳定。

但我国至今没有类似的立法，中央银行的独立性得不到维护与保障，货币政策始终围绕国民经济增长、扩大内需、支持国有企业等展开，没有形成自身独立的目标。

各级中央银行的运作难以摆脱同级政府的行政干预，严重影响到我国货币供给的严肃性和货币金融的稳定性。

当然，为了增强中央银行的独立性，我国设立了中央银行九大区行，完全对总行负