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徐杰

二零壹肆年五月

摘要：

城乡统筹发展的核心问题是土地利用，土地利用应该按功能划分而不应该按国有和集体所有的“身份”划分，使得同功能同权同地同价。

建立城乡统一的土地市场有助于城乡资本、技术、信息、土地要素的合理配置，为城市发展提供空间为农村发展提供资金，真正达到城乡统筹发展，实现帕累托改进。

论文还对如何实现城乡统筹土地制度改进提出了政策性建议。

关键词：

城乡统筹；

土地利用；

农村土地市场

1背景

21014年2月份，中共中央国务院近日印发了《关于全面深化农村改革的加快农业现代化的若干意见》它指出2014年及今后的一个时期，农业农村工作要以邓小平理论，“三个代表”重要思想。

科学发展观为指导。

按照稳定政策，改革创新，持续发展的总体要求，力争在机制上取得新突破，在现代农业发展上取得新成就，为社会主义持续发展提供有力的支持。

中国的改革始于1978年农村土地制度改革，但农村土地制度改革仅限于原始生产力的解放（家庭承包制的小农经济），没有运用现代市场经济基本工具——资本和市场。

我国未来的发展要经历完成工业化和城市化，最终实现现代化。

农村的发展关系到社会和谐、中国经济持续发展问题，消除二元经济结构实现城乡统筹发展则是未来发展的必由之路。

城市土地制度改革为城市发展发挥了巨大作用，目前城市土地基本建立了完善的产权制度和管理制度，但农村土地制度却很不完善，不适应现代社会经济的要求，落后于生产力发展水平，因此要实现城乡统筹就必须打破土地二元结构，实现十七届三中全会提出的建立城乡统一的土地市场，实现城乡土地统一登记。

当前农村土地明显存在以下不足：

一是土地的权能不完整，二是土地市场缺失，三是土地管理制度不健全。

要扩大内需、刺激经济、提高农村的消费能力，必须回到农村土地这一基本生产要素、农民生活保障基础、农户最大财产的基础上，改革现行农村土地制度，使之利用与配置符合社会主义市场经济发展的需求。

2城乡统筹发展中的土地利用

2.1要用系统和综合的视角看待和研究土地问题

土地问题并不是限于土地本身，同时也是社会问题，甚至是政治层面和制度层面的问题。

土地是社会经济的子系统，应该置于社会经济大系统的视角下看待和研究土地问题，这就要求要摆脱传统的就“土地论土地”的简单思维，应该通过系统和综合的视角来对待土地管理和土地利用问题，这些问题概括起来应主要包括这四个主要方面：

一是人和土地结合的问题；

二是资本和土地结合的问题；

三是技术和土地结合的问题；

四是制度与土地结合。

而且土地、资本、技术、人力、制度如何更好地相互融合，促进发展也是发展经济学关注的核心问题，也是世界发展经济体普遍需要不断研究和探索解决的重大发展问题，是中国未来发展或者下一步发展必须要解决的问题。

通过建立一种公平的土地制度，使之有利于土地资源充分利用和劳动生产率的提高，通过构建适合我国经济特点的土地产权制度使之符合市场经济要求，与资本结合，通过管理制度创新使农村土地有序利用、有序流动、有序组合。

目前就我国生产要素而言，劳动力、技术可以自由流动，资本市场也不断建立与完善，在符合国家相关法律法规下，也是可以自由流动的，相比而言农村土地的流动性则明显不足。

城市经济经过改革开放30年，城市土地已经和我国经济制度的发展基本相匹配并且不断得到优化，而农村土地改革方面虽然也取得了巨大的成就但与经济发展的要求还有差距，与之配套的相关制度稍显滞后甚至是缺位。

2.2依土地属性和功能不同确定土地利用

土地和资本是现代经济社会发展所不可或缺的重要生产要素。

在土地产权清晰后可以变成土地资产，土地资产还能够进入市场，不断加深与资本的结合，就变成了资本。

土地本身不可流动，但是土地资本是可以流动的，通过制度完善和创新来打通他们之间的转换通道，这样也能促进打开城乡统筹发展的屏障，促进城乡统筹发展。

就农村土地而言具有经济属性、社会属性和自然属性，这些属性依土地用途的不同其功能有所侧重。

从经济属性讲，土地是有价的，并且要通过市场配置不断促进提高土地利用效益，它还可以通过资产定价进行交换，通过资本结合进行流通，如何实现农村土地经济价值，从而激活这一巨大的“沉淀资本”①是今后研究的重要课题。

从社会属性讲，土地利用一方面要保证土地使用者之间的公平，另一方面还能发挥使社会稳定的保障功能。

而土地的自然属性则是由于土地具有自然生产能力，要求我们珍惜土地特别是耕地、生态用地，使我们子孙后代能够永续利用土地资源，以保障国家粮食安全、生态安全。

综上，农村土地应该依规划用途发挥其综合功能，不能简单割裂农村与城市土地利用。

3城乡统筹发展中几种土地利用关系

这里主要探讨城乡土地关系、土地与公共产品提供的关系、土地配置与产业发展的关系等几方面内容。

对于城乡土地经济关系而言，笔者认为它们经历了三个阶段：

第一阶段——原始积累阶段：

农村土地作为城市发展原始积累的基础，为城市扩张提供“取之不尽”的原始资源，通过级差收益为城市建设提供资金，这期间土地利用的特点必定是粗放式的，城市蔓延，土地资源耗竭，由于土地资源的有限性，蔓延式发展无法实现可持续发展，必然受到摒弃；

第二阶段——集约节约阶段：

随着经济发展，城乡差距扩大，土地取得成本上升，城乡之间为土地级差收益分配展开争夺，城乡矛盾突出，社会成本增加，伴随产业调整和城市功能定位明确，客观要求不断提高土地集约利用水平和配置效率；

第三阶段——城市理性增长阶段，“地尽其力，人尽其才”，根据土地特性和国家的发展战略处理好城乡之间的人与地、人与人关系。

因此城市经济增长发展到一定程度客观上要求实现城乡统筹和理性增长，城乡统筹并非是农民进城，而应该是双向的，城市的功能和产业也可以适度分散到农村地区，促进农村土地的合理配置，促进整个经济社会发展，这在国外是有可资借鉴的经验的。

②

笔者研究表明，城市边界扩张、GDP增长与土地出让金关联度很高，但随着经济发展、城市化进程变缓存在拐点，即城市增长对土地出让金的依赖度是随着经济发展和城市化进程有降低的趋势，城市经济对土地出让金的依赖程度下降到一定程度的时候产业必须及时升级，如果不及时升级城市的后续就没有动力。

正因为这样，我国土地的配置要符合整个经济规律，否则我们城市发展到一定阶段肯定会走向衰败。

农村土地与公共物品提供，应该逐步建立完善农村社会保障体系，将农村土地的保障功能置换出来，强化土地资产、资本功能，促进土地流动和交易。

农村土地与产业发展，集体土地从功能而言并不等于一定都是农用，农村可以有集体建设用地甚至集体产业用地，但需要建立科学严格的规划管理制度,保证集体建设或产业发展规范有序。

总的来说，不要把土地人为分为农村与城市，而应该按照科学规划和产业布局，将土地分为农业和其他产业用地，按用途管理土地（宜农则农、宜工则工）而不是按城乡管理（按“身份”有歧视之嫌）。

通过产业规划布局，将农村建设用地纳入到社会经济体系。

从而打通城乡统一市场，建立城乡和谐社会，这就要求唯有从土地制度层面、管理层面上加以改革，才能真正实现城乡统筹发展，否则新农村建设容易成为一句口号。

4几个问题和思考

近年来关于建设社会主义新农村的一些理念和建议不断地被提了出来，这当然会不可避免的涉及到土地改革的问题，为了提高土地生产效率，有很多人提出了土地的集中化理念，然而一些专家所提出来的想法不免让我有些担心，因为它涉及到了农民的根本利益和长远的利益，是不可以草率行事的。

中国人民从近代史的艰辛历程中总结出了一个真理就是“资本主义道路在中国走不通”，为什么会这样呢？

这要从中国的传统文化说起。

中国在几千年的封建专制下受尽了折磨，一整套的封建传统文化被遗留了下来，难以根除，毛主席虽然下了很大的功夫来整治，但由于改革开放，社会主义文化发生了巨大的改变，封建思想就又得以传播了开来。

中国的这种传统的文化其实是和私有制有着密不可分的关系的，中国的封建文化更加强调了人与人之间的不平等，即所谓的等级秩序，只要是有私有制的存在，就一定会有封建文化的复苏，资本主义是以资本主义私有制为前提的，这在西方的资本主义文化的约束下或许可以很好的发展，但是在中国，资本主义是不能得到长久的发展的，因为封建文化可以改变它的本质，让资本家成为官僚，让官僚成为资本家，更会让工人农民成为奴隶，只要有封建主义的封建文化存在，中国人就无法得到正真的解放。

所以中国共产党才带领中国人建立了社会主义共和国，给了人民真正的平等。

当今的中国出现得种种问题无不说明了这一点，像黑煤窑事件、包二奶、强迫拆迁等，都是封建思想在作祟。

现在再谈到农民的土地问题，我们则需更加谨慎。

今日的中国已不同于30年前，30年前的土地是集体的，归生产队所有，大家有田一块儿耕，那时的人们是单纯的，善良的，无私的。

而今却是家庭联产承包责任制，家家有田耕，个顾自家门。

几十年前人们都在吹嘘联产承包责任制极大地提高了人们的劳动积极性，提高了劳动生产率，而今唱这种调子的人是越来越少了，因为它暴露出了太多的问题，严重阻止了农村经济的的飞跃发展。

于是生产合作又成了农村发展所要探求的新路子，真可谓“三十年河东，三十年河西”。

然而再回到土地合作的时代又谈何容易呢？

现在资本主义私有制已经统治了半边天，我说过，有私有制，就有封建思想的存在，现在的中国人早已被自私自利的思想所腐蚀，难以自拔，又怎么会很好的与他人合作呢？

所以当封建文化得到传播时，实行社会主义性质的合作就有会遇到很大的阻碍。

关于当今农村土地改革的问题，我一直都有一种担心，在家乡时有人说将来农村改革后，土地便会被承包给个人或集团公司，自己就不再拥有对于土地的使用权，而是通过分红的到钱，再或者就是收租金。

我对这种改革很是担心。

中国经历了几千年的封建文明，地主拥有土地，通过雇佣农民来剥削农民已是屡见不鲜，这种形式表面上是农民受雇于地主，拿地主的薪水，实际上是对农民的剥削，农民除了为地主干活就再也没别的出路了，所以农民最终就被地主拴了起来，无法摆脱。

而今天呢？

如果进行农村的土地改革，把土地租给个人或集团来种，那么其结果就会和封建时代一样，它表面上是农民把土地租给了别人，自己拿到租金，或者得到分红，但是如果我们从另一个角度来分析就会产生这样的结局：

一旦合同签订，农民便没有了根基，说什么把地租给了别人来种，其实是使自己成了无根之浮萍，要知道能够承包土地的人大都是很有钱的人，而农民得到的分红和租金又能有多少呢？

毫无疑问，少得可怜，这样算来，则是双方的收入差距越来越大，这种状况产生的结果就会是租地的人反过来欺压农民，而农民由于只有少量的钞票，无法抵抗有钱人的各种手段，又由于没有土地的使用权，没有了退路，就只能任人摆布了，所以被动变成了主动，而主动的一方却又成了被欺压的对象，那些有钱的租地人就凭借一纸合同而成为了新时代的地霸，这是我想到的可怕结果，我们可以把他们称作“假地主”，其实是与地主无异。

我的这些猜测当然不是凭空想象出来的，中华文明传承了几千年，封建的落后思想不是一下子就能彻底摆脱的，毛泽东曾经对此做过很多的努力，也收到了很好的效果，但改革开放后，由于各种思潮的影响，封建的思想有得以泛滥起来，而毛泽东当年的积极行动却又被认为是个错误，被批的惨不忍睹，刚刚建立起来的社会主义道德体系最终给没有逃脱土崩瓦解的命运，孔孟之分再次风行全国。

虽然孔孟有很多经典言论，但是我并不赞同用它们来教育国人，我觉得整个孔孟思想体系的背后有着一个致命的缺点，他使国人懦弱，堕落，使人甘于接受不平等，比如包二奶一事，有些女士是自愿的，她们完全意识不到这些错误，而且还引以为荣。

在社会主义的今天，中国新文化的发展出现了偏向，这与中国的传统文化与社会主义体制的不兼容是有很大关系的。

对于社会主义新农村的建设，如果没有非常严格的法律支持，是绝不能贸然进行的，如果贸然进行改革，则可能动摇党和国家的根基。

农民是离不开土地的，离开了土地也就不叫农民了，我们不能因为一时的发展而忽略的未来社会的稳定，在改革时务必要坚持以人民的利益为根本，要保证人民对土地的绝对所有权，长时间的租赁的实质其实是农民失去了对土地的所有权，就像香港被租借一样，这不值得提倡。

说道保障农民的土地所有权的问题，我觉得建国30年实行的生产合作化制度经验是值得借鉴的，他是中国人进行的一次伟大的尝试，如果被放进仓库就太可惜了。

改革开放后，中国几乎全盘否定了建国三十年关于经济建设的一些经验，这不能不说是个悲哀。

生产合作社是真正的符合社会主义体制的制度，因为它不是为了个人利益而合作，而是人们为共同的理想、共同的目标进行的合作，最符合中国的现状。

在当时的中国，刚刚开始合作化道路，虽然没有大量农业机械，但由于农业生产合作社实行统一经营，统一组织劳动力，能够合理利用土地，兴修水利，改良土壤，改良品种，采用新技术等许多单干农民难以做到的事情，特别是在抗御自然灾害方面显示了自己的优越性。

在互助合作运动初期，全国创办的初级农业生产合作社绝大多数是好的和比较好的，提高了农业产量，改善了农民生活，更重要的是，合作化道路使人心统一了起来，大家齐心合力，为着共同的理想而不断奋斗，有着一股难以抗衡的激情，这种激情是包产到户的那种为自己的利益而不断努力的微弱激情所无法相比的，中国的农业合作化模式其实早已突破了苏联的模式，并不是人们所说的照搬苏联。

农村的合作化，使部分农民凝结起来形成一股新的生产力，推动了社会的发展。

现在人们反感当时的合作化道路，无非就拿三年自然灾害说事，但只要大家好好想想就会知道，三年自然灾害是由于遇上了天灾才出现的，虽然说是“三分天灾，七分人祸”，这人祸其实是被故意夸大了，况且它是由于大跃进【浮夸风共产风的错误导致的，而浮夸风共产风的始作俑者正是刘少奇】，我们决不能因此而否定合作化之路呀！

中国建国三十年，也就是那三年大灾害而已，看一看其它时间，人们不还是过得好好的吗？

所以合作化之路是没有错的。

中国在改革开放之初，就不应该完全实行包产到户，而应该随人民的意愿去决定，若有人不希望单干，就不应阻拦，当然，现在说已为时已晚。

今天的社会以不同于以前，这一点我已分析过。

所以我们也不可能再把当时的制度完全照搬过来，但当时的思想是我们应该坚持并学习的。

在今天的农村改革时，我们也可以部分的实行合作化之路，在这些合作改革时，可以学习当年的生产队，几家几户在一起，实行集体耕种、按劳分配的制度，而一个村庄就是一个合作单位，这样还会节约资源，因为在东部，人均耕地是很少的，而由于是自家播种，农民就不得不各自购买三轮车、播种机，在很多时候播种机的效率没有完全发挥出来，而成了半闲置资源，机器的质量也不高，这就造成了资源的浪费，也枉花了农民许多钱和精力。

如果进行合作化生产，则农机的数量就会减少，利用率也会提高，。

此外，这种合作还会提高农民争求民主的思想水平，利于农村的民主制度的改善，农村的生产合作制度还会打击地头蛇、恶霸的势力，起到监督政府的作用。

在进行新农村建设时，我们可以把小村庄进行合并以节约土地，进而提高农村的医疗、卫生、娱乐等方面的服务水平。

如此一来，还会节约出一大部分剩余劳动力，这些劳动力可以进城务工，开办乡镇企业，亦或者做一些其它的文艺工作，更利于中国文化的丰富和进步。

在改革中形成的生产合作社就会成为大村庄里的小家庭，既保证了农民对土地的绝对所有权，使他们有了安全感，又打击了私有制制度，可谓一举多得。

下面通过具体一下几个方面，来深入探讨农村土地改革的问题和思考。

4.1统一城乡用地功能

按功能而言土地分为农用地（包括生态用地）和非农用地，城乡统筹就要求统一城乡用地功能，同功能土地其价格内涵应该一致，而不应该分身份——集体还是国有。

这就要求统一城乡规划，协调好土地规划、社会经济发展规划、城乡规划，使每一土地用途与社会经济发展相统一、相一致，这是建立统一土地市场的基础。

4.2统一土地市场

建立城乡统一的土地市场的基础一是产权，没有产权就没有市场，建立集体土地使用权与国有土地使用权相同权能的使用权市场，即“同地同权同价”。

二是信息，没有充分信息的提供也没有市场。

第三是服务，政府要提供公共服务包括法律的援助，对产权人予以保护和对纠纷的处理，包括中介机构，评估咨询服务等等，建立一套和城市一样的农村土地市场所需要的服务体系。

第四是市场平台，没有交易的平台，没有市场的平台不行。

第五是增值收益分配机制。

因为土地的增值并不能完全归于农民，这是整个社会经济发展产生的，集体土地所有者和使用者应有的收益是留给他的，而公众或者社会产生的一些增值也应该反馈到社会上，这样才能达到一定的公平性。

这样就需要合理城乡统一土地市场税收制度，政府通过土地税加以调节，建立耕地保护利益平衡机制。

4.3农村土地市场与土地金融结合

农村基础设施投入，现代农业投入，资产资本化，工业化、城市化之间的互动，实际上离不开资金。

要引入资金必须有相匹配的要素，农村最大的匹配要素就是土地，应该促进土地和资本的对接，这一方面是制度问题（法律规定农村土地不许抵押、直接进入市场交易等）；

另一方面是管理问题，即便允许农地流转但并没有相关的市场与管理办法（细则）。

随着中央扩大内需积极财政政策的实施，农村基础实施投入将不断增加，如何将这些投资发挥更大杠杆作用，从而激活农村经济发展，关键是使农村土地增值，使农村不动产增值，这些增值就是靠土地功能的划定而释放出来。

通过农村区域承担城市一些功能及土地制度变革促使城乡之间真正的主动“握手”，而不是一种单向的活动（征地），是双向的需要。

城市为农村提供技术、资金、人才，农村为城市提供发展空间，唯有这样才能真正实现城乡统筹发展。

如果还是单向的，就会造成各种各样的矛盾和发展悬殊。

毫无疑问这种改革要符合“帕累托改进”，通过城乡间的技术、资本、土地、管理的充分对接，促进城乡社会经济发展，是城乡共赢完成了帕累托的改进。

否则的话，只有一方受益（城市）而牺牲另一方（农村）的改革是不可持续的。

注释：

①简单估价，我国农村耕地和宅基地总价值户均15万元，激活这部分资产，如同城市住房制度改革一样使城市居民拥有资产量大增，从而刺激了城市经济增长。

②德国巴伐利亚州60%居民和产业分布在乡村，当然有许多优惠政策予以鼓励，如税收政策等。