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为了实现公共利益，为政府投资工程提供服务，各级政府决策机关、学者对如何提高政府投资工程项目的效率与效果以及改变我国政府投资项目效率低下、管理水平不高等问题做了大量的探索和研究。

鄂尔多斯地区作为新兴的城市，政府投资项目管理模式的研究有其积极的意义。

鄂尔多斯经济发展迅猛，“十五”以来，鄂尔多斯市抓住国家实施西部大开发的历史机遇，率先践行科学发展观，有效实施资源转化战略，经济社会始终保持了持续快速、协调健康发展的良好势头。

全市城镇人口由2000年的39.4万人增加到86.9万人，城市化率由43%提高到57.5%，城镇建成区面积由69.2平方公里扩大到142平方公里。

然而，随着鄂尔多斯地区市场经济体制的逐步确立、发展和完善，由计划经济体制沿袭下来的政府投资工程管理体制在当前鄂尔多斯经济发展过程中也暴露出了许多问题。

如政府投资工程主体不明确，从而造成政府投资工程管理与监控的盲区，产生了腐败等现象，使纳税人的利益受到了损害。

对该问题的研究与解决，必将加速鄂尔多斯地区经济与国际经济的融合。

对该领域的探讨也促进了该区更好地依照当前国际惯例对政府投资建设项目实施科学的管理。

2研究目的、意义

如何正确有效的使用政府投资建设资金，如何尽快的提高建设项目的管理水平，如何使资金都用到实处，实现政府投资工程效益的最大化，所有这些都给政府工程项目的管理提出了更高的要求。

本文正是从政府投资项目管理模式的角度为切入点，为更好的进行政府工程的管理，树立高效、廉政、公平的新型政府提供决策的建议，文章通过对国内外较有成效的政府投资项目管理探索模式作了比较分析，提出了在过渡时期（市场化程度高速发展阶段），适应鄂尔多斯地区目前政府投资项目的管理模式，即政府投资项目应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式；

而改由专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的真正分离，并对目前所存在的问题提出了完善的措施，为更好的进行政府工程的管理，树立高效、廉政、公平的新型政府提供决策的建议。

并结合我国部分地区近几年来的改革经验，提出了可供选择的政府投资建设项目管理模式。

（二）国内外管理模式发展及现状分析

1我国城市政府投资工程项目管理模式的发展及现状分析

在过去的计划经济体制时期，我国政府投资工程项目是指使用财政性基本建设资金投资建设的工程项目。

由于主要的生产资料如资金、建设土地等集中在政府，故多采用业主负责制的管理模式。

改革开放后，我国经济由计划经济向市场经济发生了转变，我国建设工程资本运行体制改革也随之深入的发展，政府投资项目的内容不断发生着变化，政府投资的工程项目范围一方面开始逐渐的缩小。

另一方面，随着国家积极财政政策的实施，政府投资数额增长急剧。

政府投资工程性质和数额的变化，促使管理方式的变化，使管理形态出现多元化的趋势：

如出现了建设指挥部型、事业单位型、项目法人制型、企业法人型和政府部门型等不同的管理模式，这些建设管理模式对我国城市建设都发挥了不同程度的积极作用。

我国的厦门市从1993年开始对政府投资项目实行国际上通行的“代建制”，十年以后，国内一些城市如上海、深圳、重庆等也相继开始实行代建制，在实行政府投资项目专业化管理模式的改革中，主要可分为两种思路：

一种是政府自己组织专门机构进行管理，如深圳、珠海等城市，成立类似于香港的“工务局”的专业的管理机构，大部分属于事业单位；

另一种是政府委托专业机构进行管理，如上海、厦门等，可将它们归为代建制模式，属于自负盈亏的企业。

其具体内容分述如下。

“工务局”项目管理模式。

深圳市建筑工务局成立于2002年7月，隶属于深圳市建设局，负责全市所有政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。

他们承接每一项政府投资项目，必须按计划部门下达的投资计划建设，标底及合同必须经审计部门审查，工程招投标包括投标单位的资格预审，必须接受深圳市建设局的监督；

工程款由财政局直接拨付，尤其是实行财政统一支付工程款，使工务局成立名副其实的“清水衙门”。

工务局作为业主只负责为计量把关、财政局负责监督、审查和支付，所以不会出现拖欠工程款，或是工程款“付过头”的状况。

同样，珠海市政府投资工程管理中心建立了一系列规范政府投资工程管理的行政规范等内部管理制度，形成了一整套原则性强、操作简便的管理体系，使制度具有很强的操作性和监督性，从制度上保证了控制投资、提高效益、防止腐败和专业化管理等改革目标的实现。

该模式实行“风险包干”无现场签证制度是深圳政府投资工程改革中采取的一项具体而有效的措施。

拨款直通车制度最终做到了有审批权的不管钱，有管理权的又碰不到钱，管钱的又不管建设，从根本上铲除了滋生腐败的土壤。

另外，珠海推出了履约保证金制度。

只要符合资质要求、交纳一定数量的投标保证金和履约保证金，就可以平等参与竞标，有效地杜绝了买标、卖标、围标的现象，使招标工作从形式上的公平逐步走向形式和实质都公平。

“代建制”项目管理模式。

又称为“上海模式”，上海市政府投资项目管理采用了“政府一政府所属投资公司一项目管理公司”的三级管理模式，通过这种模式实行政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。

上海模式中，政府、投资公司、项目管理公司均在界定的职责范围内行使权力，履行职责，不受纵横向干预。

投资公司作为政府工程的业主。

具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷，设施经营进行全过程管理。

工程管理公司则根据政府或者经政府授权的投资公司的委托进行工程管理。

这种管理模式，由政府投资公司负责项目的融资，通过招投标择优确定代建单位，投资公司向代建单位提出项目的建设目标（包括项目功能、质量、进度、投资控制等等），理论上政府投资公司不直接参与管理工作，而是通过向代建单位发出宏观指令和对后者管理工作的监督来实现自己的管理目标，而代建单位则作为项目的直接管理主体，根据业主的要求和政府相关政策，组织整个项目的建设管理过程，经招投标引进的设计、监理、施工等单位直接对代建单位负责。

这种模式实际上是一种“管理总承包”的模式，各参建单位在管理体系中的角色明确，职责清晰，代建单位作为独立的“管理承包人”，可以根据自己的管理经营和管理特色，组织具体的项目管理方式，因此代建单位实际上承担“代甲方”的角色。

2国外发达国家政府投资项目的管理情况

发达国家（以美、英、德等国为例）和地区政府投资项目的管理一般是以政府采购制度为基础。

从各国政府投资项目管理的相关机构和法规来看，发达国家政府的政府投资项目大多数集中在非盈利性的公益性项目上，并对其实行严格的管理和监督。

其特点是：

（1）完善的监督机制

发达国家政府投资项目要接受多方面的监督，有严格的监督管理体制。

如美国政府投资项目要接受国会的监督、政府部门的监督和公众的监督。

同时政府投资项目管理的透明度极高。

任何人对于政府投资工程的实施过程都可具有知情权。

严格的监督管理体制和极高的透明度保证了政府投资工程实旌的廉洁、公正。

（2）全面的政府投资项目管理法律体系

在国外政府投资项目管理的法律体系中，一个重要组成部分是政府采购的相关法律。

国外政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。

这是因为发达国家大都加入了WTO，按照《政府采购协议》的有关规定，发达国家的政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。

此外还有很多与政府投资项目有关的法律。

美国各州对于政府投资项目都有许多法律法规的制约。

如有的州法律在合同的签署方面，对公共部门有专门的要求；

还有关于实行竞争性招标的要求，关于实行工程担保的要求、关于承包商选择的要求、关于分包的要求等等，都有相应的法律法规来规范。

（3）良好的代建市场环境

国外的建筑市场一般相对比较完善，有很多大型的工程承包公司，同时项目管理人才素质较高。

发达国家一般都有精通设计、招标、施工、管理、商务、法律且具有良好声誉的产业化的咨询专家队伍，同时对各项咨询工作和从业人员的职业道德有极其具体而严格的规范。

而政府对于代建机构选择的规定也有利于竞争。

一般通过招标选择承包商，有时还直接选择分包商。

如美国的制度规定，一个工程至少由五家承包商承包建设。

即总承包商（一般指土建部分）、电气、给排水、暖通、装饰等五个专业承包商。

（4）采用合理方法选择承包商

国外发达国家考虑到政府投资项目的特殊性，在承包商选择的方法上与私人项目不同。

如美国国会在1971年以一项要求作为法律，即建筑师或工程师的服务采购必须基于资质评审法，采用经过协商的公平合理的价格补偿形式签订合同。

该方法较低价招标方法在降低项目全生命周期成本、明确工作范围和建立良好的协作关系上有很大优势。

美国佛罗里达州公共建筑采用此方法的管理费用仅为建筑成本的6．7％，而最低价招标法为13％。

（三）研究的主要问题及发展趋势

1研究的主要问题

国内政府投资项目代建制管理模式现存问题的分析从土海和深圳代建制管理模式来看，对非盈利性政府投资项目都是按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则实行相对集中的专业化管理，从实施情况看还存在问题，本文以上海和深圳模式为例对国内政府投资项目代建制管理模式现存的问题进行分析：

尚未真正形成政府投资项目的监督约束机制从上海和深圳模式看，均设立了事业单位负责政府投资项目的管理，在机构设置和规章制度上也做了相应的规定，但在实际执行中还存在很多问题。

（1）由于事业单位的非赢利性，对于政府投资项目管理只有行政权威的激励和约束，没有产权及利润的约束，也缺乏相应的法律法规的约束，一旦出现工期、质量或投资超概算等方面的问题，难以追究责任和挽回损失；

其次上海和深圳的政府投资项目缺乏强有力的监督机制，未充分发挥社会中介机构的作用：

第三政府投资项目具有与私人投资项目不同的特点，但在代建合同多采用多采用普通合同，因此对于代建企业和承包企业的约束不强。

（2）尚未建立有效的代建制管理法规体系上海和深圳为代建制的实施出台了相关法规与规定，如上海市《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》，《深圳市政府投资项目管理条例》等，但代建制管理的法规体系还不完善。

对代建机构及其代建行为的管理，尚未形成一套完整的管理规范。

同时国家对于代建机构的职能定位、政府对代建市场的监管等方面缺乏相应的规定和法律法规的保障。

这些都是现阶段影响代建制规范化、制度化的主要问题。

（3）尚未形成完善的代建市场机制

一方面代建机构的项目管理水平有待提高。

目前我国建筑市场上的企业多侧重于某一环节的管理，如工程施工、工程监理等，实施政府投资项目的代建管理有一定的局限性。

另一方面具有代建资格的机构数量不多，缺乏市场竞争的有效环境。

如上海仅有十几家代建机构。

造成这种状况的原因是因为对于代建机构的认定没有明确的规定和考核办法，影响了代建机构的选择。

由于代建机构数量较少，客观上也造成了该领域的相对垄断，阻碍了代建制的进一步发展。

（4）尚未形成合理的代建机构选择方法上海和深圳在代建制的实施过程中，对于代建机构的选择采取政府指定和招标方式。

在招标方式中按照目前我国有关招投标的规定采用低价中标方式。

这种代建机构的选择方法导致实际招标活动中，各代建机构一再降低代建费用，无序竞争。

而在中标后，出于自身经济利益的考虑，采取减少人员投入、降低原材料支出等办法来降低成本，或是不断提出变更，最终导致政府投资项目超预算，影响了政府投资项目的实施效果。

2发展趋势

通过对我国试行代建制情况以及国外政府投资项目管理情况的分析，政府投资工程管理模式的发展趋势为：

（1）建立政府投资项目监督约束机制更加有效的工程管理模式

对政府投资项目的监督应建立层级式的监督约束机制：

一是国家有关的法律法规。

这些法律法规应对政府投资项目主管部门职责和权限做出明确的规定，同时规定对其行为的考核和处罚措施；

二政府投资项目多方面的监督管理体制。

应建立包括政府决策部门的监管；

同级财政、审计、使用单位等部门的监督；

公众和中介机构的监督三级监督约束机制。

三是完善政府投资项目代建制的合同文本。

考虑政府投资项目的特殊性，完善政府投资项目的合同文本，加强对代建单位和承包单位的约束。

（2）有关政府投资项目代建制法律法规更加完善的工程管理模式

从政府投资项目管理代建制的现状看，国家应尽快出台有关代建制的法律法规。

政府投资项目的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资项目不同，因此对于政府投资项目的管理应有专门的法律法规。

因此制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。

如机构的设置、管理方式需、运作规则等。

应从法规的角度对政府投项目的监管、代建制实施的范围、代建市场的准入条件、代建制的标准合同文本等做出规定，以更好的指导代建制的实施。

（3）建筑市场的代建机制更加完善的工程管理模式

首先要加强代建机构的培育。

代建机构的培育涉及项目管理人才素质的提高和政府的鼓励。

加强对建筑项目管理有关资质认证的推行有助于提高人才素质；

同时拓宽培养项目管理人才的途径，通过全日制和在职教育提高代建机构的人才素质。

从政府监督出发鼓励建筑行业的企业采用合并等方式拓宽业务范围，使其逐步具备进行政府投资项目代理的能力。

其次，鉴于我国目前建筑咨询机构的水平参差不齐，需要规定明确的代建机构的资质要求，以保证政府投资项目管理的效果。

可在国家指导性法律法规的基础上，各省市结合当地建筑市场的发展状况制定代建机构的资质要求。

通过不断增加代建机构的数量，形成竞争的代建市场。

（4）采用资质评审法选择代建机构的工程管理模式

由于政府投资项目的特殊性，在政府投资项目代建机构的招标活动中不宜采用低价中标。

政府投资项目的代建属于一种管理服务，因此适宜采用资质评审法。

即根据代建机构提供的资质说明和有关信息，在确定合格代建机构后，通过协商确定代建费用。

目前我国实行资质评审法需要建立政府投资项目代建机构的选择评价体系和相应的信息系统。

侧重对专业人员素质、项目管理人员素质、项目管理经验以及企业信誉的考察。

在信息系统方面，应建立代建机构的信息库和已完工项目的信息库政府投资项目实行代建制是深化我国投资体制改革，是提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益、规范建筑市场秩序的重要措施。

随着代建制及相关制度措施的逐步规范和完善，代建制必将在政府投资项目中发挥越来越重要的作用。

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二、研究方案

（一）研究内容及方法：

为了更好的进行政府工程的管理，树立高效、廉政、公平的新型政府提供决策的建议，本文通过政府投资项目的管理模式的研究，运用公共管理学理论对国内外较有成效的政府投资项目管理探索模式作了比较分析，提出了在鄂尔多斯经济高速发展阶段适应目前政府投资项目的管理模式，研究中拟提出采用专业性的管理机构对政府投资项目实现相对集中的管理，实现投、建、管、用的真正分离，并对目前所存在的问题提出了完善的措施，为更好的进行政府工程的管理，树立高效、廉政、公平的新型政府提供决策的建议。

并结合我国部分地区近几年来的改革经验，提出了可供鄂尔多斯政府选择的投资建设项目管理模式，最后得出结论。

（二）技术路线图：

（三）可行性分析：

本研究将在导师精心指导下完成，研究区为鄂尔多斯地区，导师在此领域积累了丰富的学术知识和本区大量的实用资料。

本人阅读了大量相关文献，了解了本研究内容的过去及未来趋势；

掌握了相关研究理论。

加上本人有一定的计算机功底，有进一步深入研究的可能。

因此，本论文能在导师的指导下如期完成实验内容，取得预期的结果。

（四）预期的研究进展：

2010年3月-2010年6月：

查阅相关资料，设计试验，撰写开题报告。

2010年7月-2010年8月：

进行论文各部分研究调查整理工作。

2010年9月-2010年11月：

论文撰写。

2010年12月：

论文审阅及答辩。

（五）预期研究结果

本研究成果可达到预期效果，对鄂尔多斯地区政府投资工程管理模式的研究方面取得进展。

在学术刊物上发表论文1-2篇。