试论印度围绕美印核协议的对美游说外交Word下载.docx
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其他投巨资用于游说美国政府的国家和地区包括沙特阿拉伯、加拿大、韩国、朝鲜、台湾、墨西哥、以色列、德国、菲律宾以及最近的中国。
外国政府和其他的一个诀窍是雇用美国的前政府官员。
它们还逐渐学会把注意力放在有权的立法机构，而不是相对无权的国务院。
”①亨廷顿感觉到外国政府和企业对美国的国家利益已经形成了威胁，造成一种“特殊主义的外交政策”。
亨廷顿的结论虽然看上去有些危言耸听，但的确道出了冷战后其他国家对美外交的一种重要形态——游说外交，通过开展针对美国政府官员的游说活动来影响美国政府的对外政策。
随着全球化带来的美国国内政治与国际政治界限的模糊，不少国家政府所开展的对美国政府官员的游说外交开始瞄准美国普通公众，运作美国草根政治，间接达到游说的目的。
以色列人首先重视对草根游说，随后，爱尔兰、泰国、希腊、印度等政府也加大了开展基层游说外交的力度。
在此，我们以印度围绕《美印核能合作协议》而展开轰轰烈烈的游说外交为例，对印度对美游说外交进行评估。
一、游说团队：
印度对美游说外交体系
游说外交是一项十分复杂也专业化极强的系统工程，需要涵盖包括政府外交部门、本国民众和非政府组织、外国侨民、外国政府部门和普通民众在内的各方面力量参与其中，并且通过外交努力构建一个强大的战斗团队，才能真正实现游说外交的既定目标任务。
印度开展对美游说外交，除了印度政府之外，更多的还是借助于印度裔美国人以及其他通过金钱和利益关系建立起来的代理人团队。
具体来说，主要包括以下四个组成部分：
一是印度政府、外交部和印度驻美国使领馆的外交官。
它们是印度开展对美游说外交的指挥中心和导演团队，只要该指挥中心一声令下，立即就会在全美产生潮水般的政治影响。
以《美印核协议》为中心展开的大规模的游说外交中，印度外交部和驻美外交机构是绝对的主角，他们不仅冲锋陷阵，担任官方外交中的关键角色，而且身处幕后制导了众多重要的游说战役。
比如印度外交秘书萨兰多次会晤、游说美国国会议员，特别是那些参众两院国际关系委员会的重量级人物。
参议院外交关系委员会主席理查德•鲁加及资深民主党人拜登、众议院国际关系委员会主席海德及资深民主党议员兰托斯等，都排在会见名单的最前列。
②印度驻美国大使馆和各地领事馆也都把游说外交作为自己的一项重要外交职能，先后举办了大量的酒会、学术研讨会、国际交流活动等，广泛结交美国政界和社会各界的朋友，利用印度的市场、美印贸易合同、诸多优惠待遇条款等拉拢美国企业、社会团体，充分利用各方面的关系为《美印核协议》的顺利通过创造条件。
在开展围绕美印核协议游说外交期间，为了加强统筹协调，2006年5月，印度外交部模仿美国国务院建制，创建了一个崭新的机构——游说外交处，由一名副部长主管，具体负责在重要政策问题（比如伊朗核问题、美印核协议、邻国关系等）上塑造和影响全球及国内的公众舆论，全力塑造一个与崛起的印度地位相适当的国家形象。
③这一机构在协调联络各方面游说活动方面扮演了至为关键的角色。
二是印度裔美国人及其相关组织，比如美国印度政治行动委员会、北卡罗来纳州的“美籍印度人政治教育论坛”和加利福尼亚的“印度美国政治基金会”，还有美国印度商会、印美联谊会等众多组织和民间团体，它们与印度血脉相连，是整个游说外交中的主力军。
印度裔美国人是印度游说美国的一支影响力强大的队伍。
20世纪90年代以来，印裔美国人迅速壮大，超过了170万，据说到2010年还将翻一番，有望突破300万。
④就社会经济地位而言，目前印度裔已成美国第一大亚裔群体。
在该群体里，他们收入最多、受教育程度最高、英语讲得最流利，政治影响日益扩大。
各种促进印裔参政的组织如雨后春笋般地涌现。
印裔美国人起初按移民地分为不同帮派，现在则逐渐形成规模较大的社团，如北卡罗来纳州的“美籍印度人政治教育论坛”和加利福尼亚的“印度美国政治基金会”。
“美籍印度人政治教育论坛”主席查特吉说：
“印裔一开始在美国忙着适应环境，现在开始在政治上向美国做出回报，同时又充当祖国的大使”。
⑤印裔企业家也纷纷建立各自的专业集团以施加政治影响。
来自华盛顿周围高科技地带的印度巨头成立了“印度首席执行官高科技委员会”，隔月组织一次“联谊会”。
其邀请函成为当地头面人物抢手货。
“美印友好协会”忙着在华盛顿建办公室，以便更好就近搜集情报和影响美国对印决策。
⑥此外，美国印度商会、印美联谊会等组织，以及大量的印裔富商的影响力也迅速提升，成为左右美国南亚政策的醒目角色。
“美国印度政治行动委员会”（USINPAC）是印裔美国人的一个具有重大政治影响力的政治行动组织，主要为印裔美国政治家和支持印度的美国政要提供竞选捐助。
⑦据《纽约时报》报道，从2006年1月至6月，纽约一家信息技术公司的总裁桑杰•普里已经主持了9场招待会。
作为美国印度政治行动委员会主席的桑杰•普里率领该组织遍布全美的印裔成员，先后主持了9场为国会竞选捐款的筹款会，至少为几名国会要员筹集了数万美元捐款。
⑧其院外游说势力已可以和“美国以色列公共事务委员会”相媲美，成为美国政坛举足轻重的政治力量。
三是美国政府内部的亲印度议员、行政官员以及美国社会领域中存在的支持印度的社会团体。
比如在美国国会山上的印度连线，美国国防部和国务院中支持印度的政府官员等，它们虽然并非属于彻底的“亲印人士”，但其所处地位和对印度采取的同情态度往往具有更大的影响力。
在印度裔美国人和印度政府的共同努力下，先后在美国国会、思想库和社会各界建立了一系列亲印度的参政团体和非政府组织。
1993年，印裔在美国成立了“印度和美籍印度人问题国会连线”，目前已吸引110多人参加，其中包括30多名议员，是国会中最大的少数族裔政治组织，比支持中国的中国连线（chinacaucus）或巴基斯坦的类似组织大得多，且更有势力。
来自纽约州的民主党议员加里•阿克曼说，“和所有参政的美国人一样，美籍印度人已经足够成熟。
他们为自己的祖国奔走呼吁，就像当年犹太人是以色列的得力拥趸者一样。
”⑨
除了在国会上，在许多思想库中也具有大量支持印度的学界名流。
印度政府十分重视派遣印度学者与美国学者进行交流，每年都派出大量的访问学者赴美，申请和参与美国重要思想库的研究项目。
2003年，为推动美印战略合作，一家名为“美国印度研究所”的智囊机构应运而生，专门研究涉及美印两国国家安全、国防和经济关系的重大地缘战略问题，以找到提升美印战略关系的共同点，避免两国产生战略误判。
目前，该机构在华盛顿的活动非常活跃，很多美国政要都是其研讨会的座上宾，在潜移默化中影响美国政要的看法。
四是基于金钱和利益关系建立起来的游说团队，比如印度聘请的政治公关公司、与印度有着贸易往来的企业团体等，它们往往处于游说外交的第一线，直接打理游说外交的技术性事务。
聘请政治公关公司出面打理相关敏感议题的游说事务，是许多国家开展对美游说外交的重要手段，印度也不例外。
据《印度快报》报道，印度政府耗资130万美元雇佣美国巴伯•葛瑞菲斯•罗杰斯公关公司（BGR）和弗内堡律师事务所出面游说美国国会，为印美民用核能合作方案助力。
BGR公司总裁罗伯特•布莱克威尔曾经任美国驻印度大使（2001—2003年），大力倡导加强美印关系，对许多国会议员和现任国务院、国防部乃至布什团队成员在印度政策上的看法影响很大，此次布莱克威尔的公关公司获得价值70万美元的合约；
另一份价值60万美元的合约则落入了弗内堡律师事务所的口袋，前印第安纳州民主党参议员贝赫是这家公司的中心人物。
⑩无论是罗杰斯公关公司还是弗内堡律师事务所，它们与美国政府官员的密切关系都决定了对美国的印度政策具有十分重大的影响。
二、联盟游说外交：
印度游说外交的理念与内容
2006年3月，布什对印度进行访问期间，两国签署了包括印美《民用核能合作协议》（AgreementonCivilNuclearEnergyCooperation）在内的有关经济与科技合作的一系列协议。
两国决定进一步加强经贸关系。
同时，进一步加强能源和科技合作，尤其在民用核能、空间探索、卫星导航和地球科学研究等尖端科技领域的合作以及进一步加强国防领域和国际反恐等国际事务方面的合作，以具体落实2005年7月宣布的“全球伙伴关系”。
（11）印度政府成功说服美国签署了《民用核能合作协议》，在事实上获得了美国对其核武国家地位的承认，从而实现了这一印度长期追求的目标。
根据该协议，美国将向印度出口民用核燃料并转让民用核技术，而印度只需把民用核设施同军用的区分开来，并接受核供应国集团（NSG）的指导原则和国际原子能机构对其民用核设施特别制定的国际监管措施。
（12）这一方面开启了印美核合作的大门，标志着美国对印核政策发生重大改变，即间接承认了印度的核武国家地位，使印美关系进入了新的发展轨道。
鉴于该协议在实施前必须得到美国国会的批准，故而印度政府在与行政部门达成协议后还必须开展针对美国国会议员及其选民的游说外交，以获取国会的支持。
然而，该协议在美国学术界、政界引起巨大争议，不少思想库的专家、国会议员和媒体都批评和反对该协议。
（13）
相比以色列、日本、加拿大等发达国家的对美游说外交，印度的对美游说外交明显缺乏经验，印度对美游说的资源也十分有限。
印裔美国人从20世纪60年代才开始在美国形成规模，80年代以后在社会地位上才得以提升而稳定，根本无法拥有美籍犹太人那样显赫的声势和影响力，且印度裔美国人不像美籍犹太人那样对以色列抱有深厚的情结，故而在学习以色列族裔外交模式上存在很大限制。
同时，美印贸易额也十分有限，印度还是一个发展中国家，无法拥有日本那样庞大的对美投资和贸易，政府拿不出上亿美元的资金用于对美游说，故而也无法学习日本的经贸外交模式。
在此情况下，印度要想实现游说美国国会通过美印核协议的使命，必须另辟蹊径，确立一种崭新的游说外交模式。
在充分考量各种限制因素后，印度政府在美印核协议游说战役中创造出了一种可以称之为“结盟游说”，亦即印度政府通过与印裔美国人、美国亲印政府官员以及政治公关公司等建立联盟，共同发起针对美国国会议员、政府官员和普通民众的游说外交活动，以此实现特定的外交目标。
第一，印度政府外交部门与印裔美国人形成游说联盟，协调立场，制造声势，给国会议员形成某种压力。
印裔美国人虽然没法和美籍犹太人相比，但在美国政治舞台上的影响力也不容忽视。
由于受到当时美国政府鼓励具有科技水平的移民政策，在20世纪60年代到70年代期间到美国本土发展的印度人大多是医生、工程师和其他科技工作人员，他们大多生活稳定，很快便建立家庭获得快速发展。
随着生活的殷实和社会地位的提高，印裔美国人的政治参与积极性大幅度提升。
在2000年之前，全美只有四个印裔美国人担任州和联邦一级的政府职位，只有一名印裔美国人当选国会议员。
（14）但是，2000年之后，情况发生了很大的变化，反恐战争使得美国社会中针对棕色皮肤和戴头巾美国人的犯罪大幅度上升，迫使许多印裔美国人参政积极性大幅度提高。
同时，由于美国和巴基斯坦基于反恐的需要而关系日益升温，伊斯兰堡成为美国主要的“非北约盟友”，广大印度裔美国人日益感受到了政治危机。
更重要的是，由于印度软件技术的发展，盗版成为美国上下比较头疼的问题，反印度的情绪在与日俱增。
面对此情此景，越来越多的印度裔美国人更加确信有必要联合起来，为争取自己的政治地位与合法权利而努力。
印度政府看到了印裔美国人积极争取政治地位与合法权利的这一内在要求，以此作为战略基础将其纳入印度游说外交的轨道。
一方面，印度政府支持印裔美国人追求政治地位与合法权利的要求，并且在各方面给予强有力的支持，通过驻美外交机构为印裔美国人提供政治联络、社区服务、组织协调等服务，从而为印裔美国人撑腰壮胆。
另一方面，印度政府还注意引导印裔美国人参与游说美国政府的活动，制造潮水般的政治攻势。
比如2000年克林顿访印前夕，30多名知名印裔造访白宫，与克林顿的白宫特别助理布鲁斯•里德尔和助理国务卿卡尔•因德弗思等高官进行了长达90分钟的会晤，敦促克林顿将访印重点放在贸易和投资上，而不要局限于核不扩散问题。
克林顿访问结果大体如此。
（15）2006年，在国会审议美印核协议期间，一些印裔组织正在本国政府的“指导”下积极向国会议员展开游说。
各种说明会、宣传单几乎铺满国会各层办公室，其宗旨就是拉拢议员“一个都不能少”。
同时，印度政府也通过印裔美国人向国会议员提供政治捐款，拉拢了一批华盛顿顶尖政客为印度游说。
光是在国会就有超过180名议员为其效力，还有形形色色的亲印游说团体，他们纷纷拿出各自的看家本领，找出印美关系中的最大卖点来吸引美国上层。
6月29日，美国参议院外交关系委员会通过了当年3月美国和印度两国政府签署的《民用核能合作协议》。
此前，美国众议院国际关系委员会也已通过了该协议。
参众两院将于下月对该协议进行投票表决。
印裔美国人的公关能力和游说攻势已成为推动美印战略合作的粘合剂。
第二，印度政府与美国两党的精英层结盟，采取两面下注的方式，确保民主党和共和党两党都支持亲印的大战略。
从共和党一面来看，印度政府注重借助前美国驻印度大使布莱克维尔的游说公司开展对共和党高层的游说，包括国务卿赖斯、国家安全事务顾问哈德利、国会领袖甚至布什本人在内的高官都成为印度努力的目标。
美国国务卿赖斯就直接在写给《华盛顿邮报》的一篇文章中表示，印美核合作协议是“历史性”的，“这份协议是一次战略成功，它将加强国际安全，它将提升能源安全和环境保护，并将推动经济和科技发展”。
（16）印度政府游说的重点对象之一、美印核协议背后的主要起草人之一、卡内基国际和平基金会高级研究员艾西利•特利斯，已多次撰文鼓吹印度对美国的战略重要性，并多次出席国会有关美印核协议的听证会。
此人曾经担任美国前驻印度大使布莱克威尔的助手，据称布什政府现在的对印战略，基本采用了他的思想。
（17）从布什政府宣布建立美印战略伙伴关系到“美印战略关系后续步骤”、再到扶持印度成为全球大国和签署美印核协议，都在国会上没有受到重大责难，不难看到印度政府此种努力的影子。
从民主党一方来看，印度注重依靠印裔美国人聚居的选区对其议员进行游说，使之支持印度政府的立场。
特别是在聚集了全美1／4印裔移民的纽约地区，代表40万纽约印裔人士的“印度印裔小组”，早早就为印度利益奔走呼喊。
美国前第一夫人、纽约民主党参议员希拉里•克林顿因为是国会39名议员组成的“印度小组”的联合主席，自然成了该组织争抢的对象。
（18）另外，由于印裔美国人在选举期间大多倾向于投票支持民主党，多数民主党议员对白宫的印度政策中大多站在同情印度的一方，以免得罪印裔美国人而影响自己的选票。
第三，印度政府通过游说合同和优惠条款等方式与美国政治公关公司、律师事务所以及美国企业和社会团体形成游说同盟。
印度与美国政治公关公司的合作并非是任意选取的，而是具有选择性的。
像印度这样的国家在选择游说公司的时候往往根据实现在对外援助、贸易问题以及保护知识产权问题方面利益最大化而确定的。
像Akin这样具有较大影响力的游说公司每月需要花费超过5万美元作为酬劳，而它们在诸如军火贸易、安全保障、对外援助等领域具有比较优势。
故而印度政府在2003年调整了合作伙伴，将Verner,Liipfert,Bernhard,McPhersonandHand,Akin,Gump,Strauss,HauerandField等公司作为自己在美国的游说合作伙伴，希望他们能够更好地服务印度的利益。
（19）同时，这些公司往往“脚踩两条船”，与民主党和共和党高层都有密切联系，往往随着白宫主人的政党性质不同而进行适当调整。
比如近年来为印度从事游说事务的就有来自堪萨斯州的前共和党参议员罗伯特•多尔（RobertDole）和来自纽约州的民主党众议员斯蒂芬•索拉兹（StephenSolarz），他们为印度游说取得了显著成绩。
2006年游说战役中选择的罗杰斯公关公司和弗内堡律师事务所分别与共和党的布什家庭以及民主党国会议员具有十分密切的联系，与它们建立同盟等于和美国政府高层搭上了线，此后的事情就显得容易多了。
另外，印度还十分注重用经贸关系套牢美国的企业和利益集团，使之成为美印核协议的同盟军。
美国总商会（USChamberofCommerce）负责国际事务的高级副总裁克里斯多曼预测，通过向印度销售民用核技术和设备，美国企业将获得数千亿美元的收益。
比如在国会批准美印核协议后，美国洛克希德•马丁公司（LockheedMartin,F—16战机的制造商）将有望获得印度空军126架战机的订单，价值约为40—90亿美元。
但如果目前限制对印度武器出口的政策依然存在，美国就不可能拿到这份合同。
五角大楼预测，印度将向美国购买多达50亿美元的常规武器。
另外，印度价值超过2000亿美元的零售市场，也让美国企业垂涎。
在包括沃尔玛在内的多间外国行业巨头游说下，印度政府已开始逐步开放这一市场。
另外，美国企业的生产外判，也仍旧是印度一个重要财源。
据估计，印度每年所接的外判生意介乎200—250亿美元，当中有很多都是来自美国。
三、印度对美游说外交评估
2006年6月29日，美国参议院外交关系委员会通过了同年3月份美国和印度两国政府签署的《民用核能合作协议》。
后来，参众两院通过投票表决也通过了这一协议。
这一案例充分表明，印度政府围绕美印核协议开展的游说战役取得明显的成效。
总体来看，尽管印度政府开展对美游说外交时间不长，在外交资源上，相对优势并不明显，但印度政府确立了“结盟游说”的总体理念，调动一切可以调动的力量，共同形成对美公众外交的大合唱，彼此协调有力，比较适合美国政治运作的特点，因而对于美国政府的对印政策和美国民众对印度态度影响较大，取得了超乎预想的良好效果。
具体来说，印度政府对美国开展游说外交成效明显的经验主要包括四个方面：
第一，充分利用印裔美国人作为游说代理人，由他们出面做印度政府不便做的事情，比如提供政治捐款、公开表明立场、发动游说浪潮等，制造了声势，形成了压力。
为此，印度政府可谓不惜重金，充分利用公关在美国的合法地位，雇佣专业公关公司或公关公司，聘请美国的前政府官员或者社会名流，向美国政府候选人提供秘密捐款，让他们充当印度的政治代言人，借助他们在公开场合发表政治演讲，阐述支持美印核协议的政治主张，具有比较大的政治影响力。
更重要的是，这些政治代理人可以借助“华盛顿的旋转门”直通美国政府高层，他们对于政府的决策能够产生直接的巨大影响。
第二，突出以国会外交、媒体外交和民间外交为重点，向行政部门施加压力。
印度十分重视开展对美国民间的外交，印度依托使领馆在全美各地都设立了办事处，深入到农村、社区，特别是中西部各州的基层选区。
在具体手法上，还比较符合美国的政治习惯，举办形式多样的文化宣传活动，发放各种免费宣传材料，赠送各种带有印度标志的礼品，以此来确立普通民众对印度的认识。
同时，印度还把对民间的外交同国会外交和媒体外交结合起来，全力塑造一种民意压力，配合白宫的外交行动，迫使少数对美印核协议持反对意见的议员陷于孤立地位。
第三，形式灵活，不拘一格。
印度的公关外交活动可能是其他国家开展对美公关中形式最灵活的，基本上一有机会，就会立即开展公关活动。
印度借鉴了“美国以色列公共事务委员会”的经验，支持和利用“美国印度政治行动委员会”开展对印裔美国人的基层公关工作；
学习了美国国内利益集团的“做法”，雇佣专门的公关公司，整体发包，全面代理；
还通过开展文化交流，开着宣传车，组织文化团体到不少东部美国人都不经常去的中西部各州的乡村，开展文化宣传活动；
还聘请美国政要接受采访，发表文章，为印度背书抬轿。
第四，印度政府的幕后指挥与协调联络也是决定印度游说外交取得明显效果的重要因素。
考察印度对美国所开展的游说外交活动，一条贯穿始终的线索就是印度精心建构起来的游说外交同盟。
美国基层选区的民意调查结果，那些州的亲印言论越明显和集中，其背后一定有更多的印度政府的游说团队在运作，特别是纽约州，无论是参议员，还是众议员，在支持美印核协议上都不遗余力，最关键的就是该州聚集着一大批组织起来的印裔美国人，谁都不敢得罪他们，只能站出来亮明立场。
从技术上来看，印度对美游说外交比较适合美国的政治习惯，往往通过游说团队间接传递信息，将说客本身的政治威信、社会声誉以及影响力糅合在一起，印度政府则隐身幕后，很难从法律上抓住把柄，这也许成为印度政府运作美国之所以成效明显的一个重要因素。
当然，关于美印核协议得以顺利通过的功劳不能完全归功于印度政府的对美游说外交，先前美国总统和行政部门从全球战略的高度进行的衡量也是非常重要的。
换言之，如果《民用核能合作》离开了美国总统对全球战略的考量，态度上并不积极，纯粹依靠印度政府对国会和民众的游说外交来通过美印核协议也是不可想象的。
毕竟美印核协议是一个事关全球战略全局的一个文件，是一个高级政治的敏感问题，更多地将取决于总统和行政当局内的美国战略界，而非国会和民众，对这一点必须有足够的认识。
注释：
①SamuelP.Huntington,“TheErosionofAnericanNationalInterests”,ForeignAffairs,Sept./Oct.1997,p.46.
②傅小强、吴建华：
“印裔美国人游说国会挺大方”，《世界新闻报》，2006年7月3日。
③“Indialaunchespublicdiplomacy,office”,TheIndiaTimes,May,5,2006,http:
//
④TheriseoftheIndianlobby,
⑤傅小强、吴建华：
⑥MikeMcintire,Indian-AmericansTestTheirCloutonAtomPact,TheNewYorkTimse,June5,2006.
⑦
⑧MikeMcintire,Indian-AmericansTestTheirCloutonAtomPact,TheNewYorkTi
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