新型农村合作医疗试点工作项目管理研究与实践Word文档格式.docx
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下派驻县工作组；
城市医院对口支援试点县的卫生院；
实行合作医疗费用公示制度；
办好简报，加强信息交流；
开展督查工作；
及时出台指导性、纠偏性政策。
存在的主要问题：
一是部分地方宣传工作不到位，二是少数群众有思想顾虑：
三是实施方案还待于进一步完善；
四是部分卫生院基础设施差。
将重点抓好以下工作：
加强对试点工作的领导和指导；
继续加大宣传力度；
继续开展层层培训；
加强资金管理，规范医疗服务行为。
改进和完善实施方案；
加强督查工作；
及时总结交流经验；
建议中央要加大对农村卫生的投入，改善卫生院等农村卫生机构的基础设施；
参加合作医疗农民每个人筹资总量增加至60元，加快发展的步伐，尽早启动医疗救助资金。
课题组提出，搞好合作医疗宣传工作主要是要抓好五个W：
即为什么宣传（why），宣传什么（What），向谁宣传（Whose），谁来宣传（Who）和怎样宣传（How）。
还就新型农村合作医疗试点工作项目督导的意义，督导内容，督导形式等进行了探讨。
试论项目管理方法适用于新型农村合作医疗试点工作
李利1万红1肖云昌1周小军2周秋生1
1、江西省卫生厅2、江西医学院3、江西省健康教育所
4、江西省中医药研究所5、江西省卫生学校
近年来，随着经济全球化和知识经济的发展，项目管理已成为社会管理和企业管理的重要内容，人们对项目管理越来越重视。
本课题组就项目管理的方法运用于新型农村合作医疗试点工作进行了以下初步的探讨。
1.项目管理的基本概念及发展现状
1.1项目的基本概念
世界银行把项目定义为：
指通过投资活动能够形成某种固定资产或设施并在这种固定资产或设施形成后能产生效益的某个固定的投资目标或范围，或者说是为实现某个能产生社会和经济效益的目标或范围。
通俗地讲，项目就是在一定条件下，利用一定的资源、有计划地完成某一特定目标规划的任务。
典型的项目周期可包括项目发起、论证、启动、规划、执行、控制、结束等多个阶段。
世界银行的贷款项目周期，包括6个阶段：
即项目的选定（或称鉴定）、项目的准备、项目的评估、项目谈判、项目执行与监督、项目的总结评估。
可见，项目是一个任务，不是某个目的物；
项目是一个活动过程，例如建设一个医院，医院本身不是项目，规划、设计、建造这个医院的活动过程是一个项目。
由于人类社会的大部分活动都可以按项目来运作，因此，项目出现的频率在工业化以后愈来愈高，不仅在经济和科技领域，也出现在行政、社会及文化领域。
就是说，项目的概念走出了传统的范畴，向广义延伸，无论是政府机关、事业单位还是企业，都可以把每项工作任务视同项目，按照项目管理的方式进行管理。
1.2项目管理的基本概念
美国项目管理学会（ProjectManagementInstitute-PMI）认为：
项目管理是把项目管理的知识、技能、方法和技术应用于项目活动，以实现项目目标。
有专家归纳为：
项目管理是一定的主体为了实现其目标，利用各种有效手段，对项目进行计划、组织、指挥、协调和控制的行为过程。
项目管理可简洁地称为创新管理或称创建管理。
项目管理知识体系大致由十个主要部分组成，它们是集成管理、范围管理、时间管理、费用管理、质量管理、人力资源管理、沟通管理、风险管理、采购管理和交接管理。
项目管理已发展成管理学的一个独立分支，也是一个新兴的行业，这是生产力发展和社会进步的必然，也是管理科学技术水平提高的反映。
项目管理在我国卫生事业管理中也方兴未艾，而且被实践证明是一种卓有成效的卫生事业管理方法之一。
如卫生部—联合国儿基会合作的农村初级卫生保健项目（2001-2005年），该项目从“合理医药”、“母亲安全”和“关爱儿童”活动入手，结合农村卫生改革，以促进农村卫生服务效率和可及性为目的。
还有农村卫生机构的“三项建设”项目，以及利用国债资金对中西部血站建设项目等，举不胜举。
2.新型农村合作医疗试点工作具有项目特征
项目具有3个特征：
①明确的目的性；
②要素的多样性：
如人的活动、物流、资金流；
③一定的程序，含体制、机制、规则、制度等。
合作医疗试点工作具有这些特征。
2.1新型农村合作医疗试点工作的目的明确
众所周知，我国经济体制改革的一条重要经验就是试点先行，以点带面。
《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》）和《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》要求,建立合作医疗制度从2003年开始试点，通过试点总结经验，不断完善，稳步发展，逐步推广，并随着农村社会经济的发展和农民收入的增加，逐步提高新型农村合作医疗的社会化程度和抗风险能力。
建立新型农村合作医疗制度是一项长期、艰巨和复杂的工作，开展新型农村合作医疗试点工作，目的在于逐步探索建立新型农村合作医疗制度合理的筹资机制、完善的运行机制和有效的监督机制，通过试点总结出具有指导性、前瞻性的经验，达到以点带面，逐步提高新型农村合作医疗覆盖率的目的。
2.2新型农村合作医疗试点工作是一项社会系统工程
社会保障是维护社会稳定的重要防线。
我国目前的社会保障体系主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等几种不同方式，其中前三种为主要方式。
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民互助共济制度，其基本属性是属于社会保险范畴，具有社会保险福利性、公益性、互济性、补偿性、公平性等特性，其运作过程按保险的基本原理操作，逐步提高管理的科学性。
建立新型农村合作医疗制度是一项需要全社会共同努力来完成的系统工程，国家决定通过试点来逐步推广，也表明试点工作的重要性、艰巨性和繁杂性。
《决定》指出：
“各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决农民因患传染病、地方病等大病统筹而出现的因病致贫、返贫问题。
”可见，新型农村合作医疗试点工作是政府行为，必须在各级政府的领导下，因地制宜，分类指导，不断完善，在取得经验的基础上稳步发展。
按照国家的统一要求，由卫生部门负责新型农村合作医疗的管理工作，这既是对卫生部门的信任，也是对卫生部门的考验，但不等于这是卫生部门的事情，只是卫生行政部门在行使政府的职责。
因此，各级卫生行政部门尤其是试点县的卫生部门要经常、主动地向当地党委、政府汇报新型农村合作医疗工作。
积极当好领导的参谋，争取党委、政府领导的重视和支持，要在当地党委、政府的领导下，与有关部门的密切配合，切实履行好卫生部门的职责，从落实“三个代表”重要思想的高度，以对党和政府负责、对农民群众身体健康负责的精神，积极稳妥地抓好试点工作，一定要把这件好事办好办实。
2.3新型合作医疗试点是一项创新管理工作
社会实践是不断发展的，人们对客观规律的认识不可能一次完成。
解决农民因病致贫、因病返贫问题，建立与农村经济社会发展水平和农民经济承受能力相适应的新型农村合作医疗制度，不可能一下子全面铺开，要通过试点来探索经验与办法，逐步推开。
试点工作整个过程贯穿着计划、组织、指挥、协调和控制活动，但没有现成的模式，也没成熟的经验可借鉴，这是一种制度与体制的创新，是一项极富挑战性的工作。
因此，在试点工作中要开拓创新，不断研究新情况、解决新问题，在努力减少改革成本的同时，总结新经验，为全面推广提供经验。
3.项目管理的方法适用新型农村合作医疗试点工作
项目管理是一种适用于任何责任重大、关系复杂、时间紧迫、资源有限的一种管理方法。
合作医疗试点工作满足了这一要求。
3.1新型农村合作医疗试点工作意义重大
目前，在农村地区尤其是中西部农村，传染病和地方病仍然严重威胁着农民的健康，慢性非传染性疾病的危害日益加重，因病致贫、因病返贫的现象比较严重。
党中央、国务院历来十分重视农民的健康保障问题，建立新型农村合作医疗制度是党中央提出的减轻农民疾病经济负担，为农民提供基本医疗服务的重要政策措施，是帮助农民抵御重大疾病风险的“民心工程”，是新时期农村卫生工作的重要内容，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，对提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定具有重大意义。
3.2新型农村合作医疗试点工作时间紧迫
国家规定，从2003年起，各省（市）至少选择2—3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推广，到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的合作医疗制度的目标。
也就是说试点工作只有一年时间，时间非常紧迫，用项目管理的方法，能较好地解决这一矛盾。
3.3新型农村合作医疗筹资是非常有限的
按国家规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加合作医疗农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加合作医疗的农民补助每年不低于人均10元。
江西确定对参加合作医疗的农民，省财政每人每年补助4元，设区市财政每人每年补助不低于3元，县级财政每人每年补助不低于3元，农民每人每年的缴费标准不低于10元，经济条件好的地方可相应提高缴费标准。
江西7个试点县，只有2个县农民个人交了15元，也就是说，最多的县每位农民合作医疗基金只有35元，大多是人均30元。
国务院关于建立城镇职工基本保险制度的决定（国发[1998]44号）规定，城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担；
用人单位职工工资总额的6%左右，职工缴费一般为本人工资收入的2%。
按此计算，2001年江西在岗职工年平均工资8026元，也就是人均有642元。
参加合作医疗农民的基金只有城镇职工的二十分之一。
这一点钱要解决农民因病致贫、返贫问题，确实比较艰难，因此，采取项目管理的方法非常必要。
参考资料
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30-33
[2]钱福培.国际项目管理的发展现状.中国投资，2000（8）:
47-50
[3]张开宁等.运作式研究——医疗救助项目管理的一种有用工具.中国初级卫生保健，2001（3）:
39-41
[4]罗庆.世界银行贷款业务指南.北京：
中国财政出版社，1993年
[5]《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）
[6]《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》（国[2003]3号）
[7]江西省人民政府办公厅转发省卫生厅等部门关于《江西省新型农村合作医疗管理办法（暂行）》的通知（赣府厅发[2003]20号）
江西省新型农村合作医疗试点工作实行项目管理的实践
2003年，我省将项目管理的方法运用于南昌县、分宜县、贵溪市、崇义县、樟树市、婺源县、吉安县7个新型农村合作医疗试点工作。
7个项目县（市）有乡镇128个，322.32万人口，其中农业人口242.35万，参加合作医疗的农村居民为208.76万人，占7县（市）农业人口的86.14%。
自7月份全面启动以来，各级党政高度重视，农民普遍欢迎，项目县（市）举全局之力，积极做好各项工作，在深入动员群众、广泛筹集合作医疗基金、健全规章制度、加强科学管理等方面取得了明显成效，总结出不少有益的经验，为扩大试点、全面铺开奠定了扎实的基础。
这些初步成效的取得可以说与实行项目管理有关，江西卫生行政部门充分运用本课题组提供的项目管理办法，在新型农村合作医疗项目管理方面进行了有益的实践与探索，并有了一些粗浅的体会。
1.确定项目县
项目管理首要工作是对申报的项目单位从技术、财务、经济、组织机构、社会影响等方面进行可行性研究，从而确定项目单位。
新型农村合作医疗试点工作实行项目管理，首先要确定好项目县（市），这是试点工作成败的关键之一。
国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，要求从2003年起，各省（市）至少选择2—3个县（市）开展试点工作。
各地对这项工作十分关注，很多县（市）要求试点，江西就有38个县（市）政府向省卫生厅递交了开展试点工作的申请。
如何确定项目县，经研究，我们认为要从以下六个方面来确定项目县（市），这也是项目县（市）应具备的基本条件，从江西试点县（市）运行情况来看，这些条件是非常正确的，各地扩大化试点时可以借鉴。
1.1领导思想认识正确
县（市）政府领导尤其是县（市）委书记和县长，对开展试点工作必须目标明确，态度端正，不是当作政绩工程，而要当作民心工程来抓，确实想为农民办点实事。
要注意到少数地方的个别领导，眼睛盯住国家给每位参加合作医疗的农民补助的10元钱，以及省、市的配套资金，有搞到钱再说的活思想。
有的人说，极少数基层干部，什么钱都敢用，象这样的地方是绝对不能搞试点的，各地应当关口前移，防患未然。
1.2领导工作水平较高
县（市）政府领导具有开拓进取、改革创新、与时俱进的精神，承诺政策落实和经费配套，这可从其地方经济社会等工作看出，如果当地各项工作上不去，还能作试点吗？
作为参谋和具体经办的卫生局领导，工作水平要高，有较强的协调能力，工作有主动性。
要注意到，有的卫生局领导对试点工作有畏难情绪，自己没有一点思路，而政府领导对试点积级性高，而迫于这种压力来申请试点的。
1.3班子主要领导稳定
少数地方还在进行换届工作，考虑到工作的连续性、稳定性，作为试点县（市），县级政府领导一定要换好了届的，防止有的领导承诺了，拍身膛能做好，可没有多久又调走了。
尤其是卫生局主要领导近两年必须稳定，因为，他是政府的参谋，又是试点工作的管理者和执行者，对做好试点工作至关重要。
1.4卫生改革力度较大
新型农村合作医疗卫生工作应当是农村卫生工作的突破口，要通过试点来全面推动农村卫生工作，有的县（市）乡（镇）卫生院人员、经费和业务已上划县级卫生行政部门按职责管理，开展了乡（镇）卫生院院长的竞聘，积极探索其它农村卫生改革，有的已开展合作医疗工作，运行良好，对这些卫生改革力度大的县（市）应优先考虑，他们工作基础扎实，试点容易成功。
1.5卫生服务能力强
县乡村三级卫生服务网健全，卫生机构布局合理，医疗市场管理规范，乡镇所在地有一所政府举办的卫生院，而且基本设施齐全，具有向当地群众提供预防保健、基本医疗服务的能力。
若这个县（市）前几年卖卫生院成风或卫生院已跨了，是绝对不宜定为试点县（市），因为，这个地方没健全卫生服务网络。
1.6社会经济较好
当地财政状况应当较好，最起码要达到全省中等水平，如果选择太贫困的地方，政府、农民筹资都会困难。
也有这种情况，当地经济不错，但对卫生投入得很少，对乡（镇）卫生院早已断奶，更有甚者，前几年拍卖乡（镇）卫生院，把卖乡（镇）卫生院的钱去搞工业圆区，这个地方政府对卫生工作重视只是口头上的，不宜作试点。
2.
制定项目方案
项目管理方案，是项目管理纲领性文件。
制订科学的新型农村合作医疗试点工作项目管理方案，是新型农村合作医疗试点成功的基础。
实际工作中，试点工作的项目管理方案实质就是省级新型农村合作医疗管理办法和试点县的实施方案。
如何根据中央精神,结合当地实际，为制定好项目方案，我们做了以下工作。
2.1开展农村居民医疗消费调查
本课题组委托贵溪市、余江县卫生局采取随机抽样的方法，以逐户上门询问和填写调查表相结合的形式，对两县（市）5%人口农村居民2002年医疗消费情况进行了调查，其中余江县不是新型农村合作医疗试点县。
贵溪市共调查8个乡镇，11个村委会4639户20525人；
余江县共调查11个乡镇，12个村委会3480户15037人。
结果显示，贵溪市农村居民年人均医疗消费为256.07元，约占农民人均收入的10%，余江县农民年人均医疗消费为253.05元，约占农民人均收入的11%，医疗消费较多，医疗消费给农民带来了较大的经济负担，见表1。
表1贵溪、余江县（市）农村5%人口2002年医疗消费情况（单位：
元）
费用类别
贵溪市
余江县
合 计
小计人均
小计 人均
门诊医药
门诊检查
住院医药
住院检查
总计
2569081.00125.171690194.00112.40 4259275.00119.75
130624.006.36182802.0012.16313426.008.81
2356564.004.811665655.00110.774022219.00113.10
199749.009.73266424.0017.72466173.0013.11
5256018.00256.073805075.00253.059061093.00254.80
不同数额的医疗消费人数呈正偏态分布，消费低于1千元的人群占绝大多数，高于1千元的人群贵溪市占总数的6.23%，余江县为5.49%，而1～10千元的消费额贵溪市的占总额的53.24%，余江县的占51.21%，万元以上的贵溪市占0.28%，余江县占0.30%，大额医疗消费尽管人数少，但所用医疗费用很大。
见表2、表3。
表2贵溪、余江两县（市）医疗消费构成分析
费用（千元）
人数比例（%）
＜1
1～
2～
3～
5～10
＞10
1924693.771421294.51
8023.914843.22
1910.931400.93
1480.72850.57
800.39710.47
580.28450.30
表3贵溪、余江大额（≥1万元）医疗消费情况
费用（万元）
贵溪市人数
余江县人数
合计
42
30
72
10
6
16
4
5
9
5～
2
58
45
103
占总数比例（%）
0.28
0.30
0.29
从农民居民就诊的医疗机构来看，两地情况类似，分别有33.25%和21.53%是在村级卫生单位，而县医院和外地的综合性医院是另一重要的农民就诊医疗机构，两者之和贵溪市占了59.49%，余江县则为75.06%，农民在乡（镇）卫生院的医疗消费十分有限。
见表4。
可见，加强乡（镇）卫生院建设迫在眉睫。
表4贵溪、余江两县（市）不同就诊地点的消费金额分布情况（单位：
就诊地点
贵溪市
余江县
消费金额人均比例（%）
村诊所
卫生院
县医院
外地医院
1747858.2085.1633.25819128.0054.4721.53
381376.8018.587.26130174.008.663.41
153059.0085.4133.351246760.0082.9132.77
1373724.0066.9326.141609013.00107.0042.29
本次调查贵溪市有近30个家庭因病返贫或致贫，按5%人口推算，全市有近600个因病致贫或返贫的家庭；
余江县有424个家庭因病致贫或返贫。
由此可见，建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗保障制度已势在必行。
2.2进行基线调查
按照省卫生厅的统一部署，在江西医学院专家的协助下，各试点县（市）进行了基线调查，以了解当地卫生资源现状、农村居民健康状况、卫生服务的需求和利用情况及农民参加新型合作医疗的意向等有关信息，以便制定与当地经济社会相适应的合作医疗实施方案，包括合作医疗的筹办形式、筹资水平和报销比例等，同时也为今后新型合作医疗工作成效的评价提供基础资料。
据统计，7个试点县共调查了84个乡（镇）、149个行政村、1017个村民小组；
51471户农户，20.32万人，占试点县农户的8.46%，农业人口的7.95%；
农民同意或基本同意参加合作医疗的占92.29%。
有关调查详见江西省新型农村合作医疗试点工作项目县（市）基线调查研究（附后）。
2.3制定省级项目方案
根据国家文件精神，结合江西实际，江西省人民政府办公厅转发省卫生厅等部门关于《江西省新型农村合作医疗管理办法（暂行）》，对新型农村合作医疗工作的指导思想、目标原则、组织管理、筹资标准及方法、资金管理、医疗服务管理、监督管理、加强领导等作出明确规定。
要求新型农村合作医疗工作实行县办县管，坚持自愿参加，多方筹资、以收定支，保障适度、科学管理，强化监督、先行试点，逐步推广的原则。
确定省、设区市、县（市）财政对参加农村合作医疗的农民补助标准分别为4元、3元和3元。
为使试点工作有条不紊地进行，江西省新型农村合作医疗领导小组办公室在新型农村合作医疗试点工作启动之时就下发了《江西省新型农村合作医疗试点工作指导意见》，其实质是一个新型农村合作医疗试点工作项目管理的实施方案或称工作计划，提出了六方面的要求和相应的措施，一是建立精简高效的新型农村合作医疗管理体制；
二是建立适合本地经济社会发展的筹资机制；
三是做好试点县的宣传发动工作；
四是加强新型农村合作医疗基金管理；
五是加强医疗服务管理；
六是建立有效的监督机制。
并对2003年试点工作做出了总体安排：
第一阶段（6月初到7月底）：
组织发动，宣传培训，调查摸底，制定方案；
第二阶段（8月初到9月底）：
组织实施，落实到户；
第三阶段（10月初到12月底）：
监督检查，总结完善。
目前，江西的新型农村合作医疗试点工作按这一总体部署顺利进行。
2.4制定县级实施方案
在认真分析研究基线调查资料的基础上，各试点县（市）根据省级管理方案，参考外省试点县的实施方案，结合当地实际，考虑群众的意愿，坚持以收定支，量入为出，逐步调整，保障适度的原则，制定了实施方案及其配套政策。
7县（市）实施方案在农民个人筹资、报销比例，大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合等方面探索了不同模式。
农民均以户为单位，但缴费数额不等,南昌县和婺源县人均15元，其它5个县均为10元；
起报线不同，均在201—500元之间，补助最高封顶线在1.2-3万元之间。
7个县（市）均实行门诊家庭账户，农民个人缴费南昌县5元、崇义县6元、吉安县5元、婺源县10元用于门诊家庭账户，樟树、分宜、贵溪3县（市）农民个人缴的10元钱全部进入家庭
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