财政扶持农业产业化发展的思考Word文档格式.docx
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2011年，又有12家农业产业化企业被认定为国家重点龙头企业，153家企业被新增认定为省级龙头企业，龙头企业的实力逐步增强，主体地位日益巩固。
一些龙头企业在同行业中实力雄厚，发展潜力大，如省茶业集团有限公司在2011年11月公布的中国茶叶行业百强企业排行榜上，综合实力排名第二，仅次于央企中茶公司。
4、农产品品牌创建卓有成效。
截至2010年底，农产品加工企业中有40个商标获得“中国驰名商标”，15个获得“中国名牌产品”，占全省“中国驰名商标”、“中国名牌产品”总数的一半以上；
获得“湖南省著名商标”291件，“湖南省名牌产品”288件；
有799个产品获得国家无公害农产品认证，275个产品获得绿色食品认证，103个产品获得有机食品认证。
金健米、克明面、金浩茶油、唐人神肉品、果秀食品、顺祥水产等成为了全省乃至全国的知名农产品品牌，一大批科技含量较高、品质优良的农产品赢得了广大消费者的青睐，市场知名度和美誉度不断提高。
另外，截至2011年底，有22件农产品获得“国家地理标志保护产品”，占全省“国家地理标志保护产品”总数的85%。
借助“临武鸭”、“安化黑茶”、“湘莲”等农产品的知名度，其盛产地也被人们所熟知。
5、农民专业合作组织发展迅猛。
截止2010年底，全省共有农民专业合作组织9416个，其中农民专业合作社6777个，专业协会2639个，共有成员119万多户，占全省农户的8.6%，带动农户320.8万户。
2010年新增农民专业合作社2727个，是2009年的3.3倍，2011年前9个月新增合作社1188家，发展步伐明显加快。
（二）与先进省份相比，湖南农业产业化发展差距明显
湖南农业产业化经营虽然取得了明显进步，但与先进省份相比，差距很大，丰富的农业资源优势并没有转化成令人骄傲的产业优势和经济优势。
1、农业产业规模小，外向度不高。
在农产品产量上，湖南省并不逊色于河南省、山东省，但农产品产值与外向度却与两省差距甚远。
近年来，湖南省农产品加工业产值只有河南省的二分之一，不到山东省的三分之一。
且农业产业化的关联度和外向度极低，围绕农产品的非农产业不发达，农业一体化经营的产值在农业总产值中所占比重不到10%，订单农业所占比重也只有20%左右。
2010年，山东省出口总额达1042亿美元，其中农产品出口额127.1亿美元；
而湖南省出口总额是79.6亿美元，为山东省的7.6%，其中农产品出口额5.4亿美元，仅为山东省的4.2%。
2、加工水平低，农产品附加值不高。
目前，湖南省农产品精深加工比重只有20%，比全国平均水平低10个百分点，且大部分农产品加工企业只从事简单初加工或粗加工产品的生产经营，精深加工和资源综合利用率比较低。
由于加工水平不高，科技含量低，农产品加工业产值占农业总产值的比重只有0.88:
1，低于全国1:
1的平均水平，与发达国家3—5：
1的比值差距更远。
以粮食产业为例，全省年产稻谷近600亿斤，但稻谷加工水平却不高，普遍存在低档稻米多而高档稻米少，原粮供应量大而大米供应量不足的突出矛盾。
湖南是全国水稻产量第一省，但却不是大米销量第一省，也不是粮食产业效益第一省，“谷强米弱”现象明显。
3、龙头企业实力弱，发展相对缓慢。
从总体来看，在全省近5万家农产品加工企业中，95%是规模以下的企业。
截至2010年，我省规模以上农产品加工企业为3120家，国家级农业产业化龙头企业为35家，仅为山东省的40%左右。
我省销售收入过亿元的龙头企业有256家，过10亿元的有18家，过50亿元的仅2家，过100亿元的没有一家，与山东省龙头企业的数量及实力相差甚远（见表1）。
从个体来看，2010年，河南双汇投资发展股份有限公司主营业务收入是367.5亿元，而湖南新五丰股份有限公司是8.77亿元，仅为双汇公司的2%。
黑龙江北大荒农业股份有限公司年粮食加工转化能力已达2000万吨，而作为产粮大省，湖南还没有一家年加工能力过50万吨的大米加工企业。
由于大多数农产品加工企业规模小，实力弱，企业自我积累和发展能力有限，加工技术较落后，生产设备较陈旧，产品质量不优，抵御市场风险能力较弱，生命周期较短；
而发展较好的一些企业也由于缺乏人才支撑，企业管理水平并不高，产品研发能力也不强，能否持续发展还面临诸多考验。
表1：
2010年湖南省和山东省农业产业化龙头企业数量情况对比表
单位：
家
农业产业化企业
湖南省
山东省
湖南省企业占
山东省的比例
规模以上龙头企业
3120
8080
38%
国家级重点龙头企业
35
89
39%
农业产业化龙头企业的销售收入
过亿元
256
1990
13%
过10亿元
18
158
11%
过100亿元
0
4
4、知名品牌少，市场占有率不大。
虽然湖南有很多农产品获得了国家级、省级名牌称号，但在国内外市场上真正享有较高知名度的品牌较少，农产品品牌效益和市场占有率始终无法和国内其他同类产品品牌相媲美。
如金健米、唐人神肉品、保靖黄金、君山银针和安化黑茶被湖南人所熟知，但在国内市场上，人们更熟悉五常米、双汇肉品、西湖龙井、铁观音和普洱茶，湖南也几乎没有享誉国际市场的农产品品牌。
河南省的“三全凌”汤圆、“思念”水饺等速冻食品占有60％以上全国速冻食品市场份额，而湖南却没有类似农产品品牌能拥有如此大的国内市场份额。
另外，农产品品牌多而杂、乱而散的现象，也严重影响了湖南省农产品的市场占有率和竞争力。
5、农民组织化程度低，带动能力不强。
无论是与全国领先省份还是与中部其他省份相比，湖南省农民专业合作组织在总量、成员数量、合作层次等方面都存在较大差距。
以农民专业合作社为例，截止2010年底，全省有合作社6777个，在全国排第18位，居中部最后一位；
合作社工商登记社员总户数128516户，排中部倒数第二位。
农民专业合作社社均成员170户，而全省平均每个乡镇有农户726户，每个农民专业合作社只有不到四分之一的乡镇农户加入，与山东省等国内发达地区所倡导的“一乡一社”的发展态势存在较大差距。
由于湖南省绝大多数合作组织服务的范围仅限于本乡镇，相当一部分局限于本村、本组的几个户、几十个户，服务范围窄，合作环节和产业链条短，带动能力弱，大多数的农户仍然徘徊在“产业化”大门之外，独自承担着生产和市场的风险。
由此可见，湖南农业产业化仍处在初级发展阶段，在发展进程中还将面临诸多挑战，仍需要政府的大力支持。
二、财政扶持农业产业化发展的经验
湖南财政从1995年开始立项扶持农业产业化，17年来，共投入财政资金30多亿元，实施了2000多个产业化经营项目，择优扶持了近千家龙头企业和400多家农民专业合作社，取得了明显的成效，也积累了一定的成功经验。
（一）增加财政投入
1995年以来，全省农业产业化财政资金投入逐年增长，由几千万元增加到2011年的4.6亿元。
特别是“十一五”时期，在经济建设项目多、财政相对困难的情况下，尽力保障了农业产业化的投入，各类农业产业化专项扶持资金投入规模基本稳定，个别专项资金增长幅度比较大。
2011年，直接支持农业产业化发展的专项资金主要有以下八项：
农业综合开发产业化资金（农开办）1.59亿元、粮食千亿产业工程专项资金（粮食局）1亿元、农业产业化贷款贴息资金（乡镇企业局）3000万元、“一化四体系”专项资金（农业厅）4500万元、蔬菜产业化发展资金（农业厅）1000万元、科技推广示范资金（科技厅）5000万元、农民专业合作组织扶持资金（农办）3600万元、食品加工专项资金（经信委）3000万元等，共计4.6亿元（见图1）。
此外，湘西地区产业发展专项资金、移民后期扶持资金、新型工业化引导资金、产学研结合专项资金中也有部分用于农业产业化（如2010年，新型工业化引导资金中约有1500万元用于农业产业化，占该项资金总额的5%；
产学研结合专项资金中约有2200万元用于扶持农业科技成果转化，占该项资金总额的22%）。
在各类产业化专项资金中，规模最大的是农业综合开发产业化资金，占专项资金总额的34.57%。
另外，2009年3月，省财政厅联合省内十四家市县区财政部门共同筹资3亿元，组建了湖南农业信用担保有限公司，探索“财政、金融联动支农”新模式，帮助农业产业化企业解决融资难题。
（二）突出扶持重点
根据农产品资源优势和区域特点，财政通过重点扶持、连续扶持，着力建设标准基地、培育知名品牌、扶持龙头企业、发展优势产业，促进了农业产业化的较快发展。
1、建设标准基地，夯实产业基础。
积极开展了土地治理与产业化经营项目有机结合的试点，重点扶持了优势特色农产品种植养殖基地建设。
据统计，1995-2010年，共建成优质水稻基地435万亩，良种生猪养殖基地132个，优质蔬菜基地35万亩，水产养殖基地145万亩，柑橘、茶叶等产业带12个。
2、培育知名品牌，提高市场竞争力。
优先扶持获得“中国驰名商标”、“中国名牌农产品”、“湖南省著名商标”和“湖南名牌农产品”荣誉的生产企业和基地，鼓励龙头企业、农民专业合作社争创国家级和省级品牌，培育了一批有竞争优势的名品牌。
3、扶持龙头企业，带动农民增收。
注重发挥财政资金的引导作用，通过项目申报、项目实施、财政报账等引导企业规范管理、完善与农户之间的利益联结机制，推广“龙头企业＋合作社（基地）＋农户”经营模式，努力实现企业发展、农民增收的“双赢”目标。
在得到财政扶持的近千家龙头企业中，11家成为了国家级龙头企业，142家成为了省级龙头企业。
促成了唐人神、大康牧业的成功上市，扶持了湖南茶业、湘丰茶业、金拓天、银光粮油等争取上市的企业做大做强和规范经营。
另一方面，通过企业带动，受益农户不仅能取得稳定的生产性收入，还能获得经营性收入和工资性收入，年人均纯收入增加近千元。
如湖南临武舜华鸭业发展有限责任公司，在12年间，先后6次获得财政的扶持。
借助4040万元财政资金的大力支持，企业的养殖加工规模由20万羽发展到1000万羽，产值由300万元发展到6亿元，2010年上缴税收1560万元，企业成为了全国最大麻鸭养殖加工企业。
公司在扩大加工规模的同时，不仅直接带动了5000户临武鸭养殖农户、2.3万户辣椒和油茶种植农户脱贫致富，而且为当地的农民提供了充足的就业岗位。
临武鸭产业已经成为当地农民增收致富的支柱产业。
4、发展优势产业，提高经营水平。
集中了70%以上的产业化项目资金，扶持优质水稻、生猪、柑桔、茶叶、淡水产品、油茶和“双低”油菜等优势特色产业，释放了财政资金放大效应，加快了产业提升。
如多年来，财政一直围绕大企业、名品牌来扶持湘茶的发展。
在财政资金的扶持下，湖南省茶业有限公司成长为了国家级龙头企业；
湖南省怡清源茶业有限公司、长沙县金井茶厂、湖南湘丰茶业有限公司等13家茶叶企业成为了省级龙头企业。
“君山银针”、“安化黑茶”、“桃源野茶王”、“石门银锋”、“保靖黄金茶”、“古丈毛尖”等成为了全省乃至全国的知名茶叶品牌。
2010年，我省茶园面积达150万亩，居全国第五位；
茶叶年产量12万吨，综合产值150亿元，均居全国第六位；
出口量3.8万吨，出口额7500万美元，均居全国第二位，其中我省出口欧盟市场的茶叶已占全国的三分之一，连续六年保持全国第一。
茶叶产业已成为我省农业经济的支柱产业之一。
（三）采取多种扶持方式
财政资金曾采用有偿与无偿相结合、投资参股、财政补助、贷款贴息等方式对农业产业化进行扶持，并取得了显著成效。
如2005－2008年，共投入财政资金2.295亿元，以投资参股的方式，扶持了15家农业产业化龙头企业。
投资参股方式投入资金多、扶持力度大，单个企业一次性财政投入规模为1500万元，最多的达到1950万元。
同时，财政采取“委托经营”的方式，通过资产运营公司，将资金、人才、技术和管理经验等重要资源输入企业，给企业注入了强大的动力和活力，促进了企业快速发展。
如怀化大康牧业在1996年组建之初，是由一名退伍军人领着几名下岗职工创办的小型生猪养殖企业。
通过财政参股，公司不仅直接取得了资金扶持，而且更新了管理理念，建立了现代企业管理制度，经营规模、经营业绩均发生了巨大变化：
资产总额由2006年的1.19亿元增加到2009年的2.75亿元；
产品产量由年出栏种猪2万头、商品猪4.6万头提高到年出栏种猪3.91万头、商品猪12.37万头，年加工饲料1.5万吨；
净利润由227万元提高到3020万元。
2009年，参股资金1500万元通过产权交易所成功退出，交易总价2686万元，财政资金实现增值79%。
2010年11月18日，公司在深圳证券交易所成功上市。
另外，湖南茶业、舜华鸭业、裕湘面业、怡清源、熙可食品、李文食品、银光粮油等参股企业也都成为了本省优势产业的领军企业。
（四）建立了比较科学的管理模式
为更好地加强项目管理，规范资金的使用，财政一直在不断探索建立科学、高效的开发管理模式。
如农业综合开发借鉴世界银行先进管理经验，在长期的实践中逐步改进，不断完善，形成了独具特色的管理模式。
即建立了以效益选择项目，以资金投入控制项目规模，按项目管理资金，通过项目实现资金集中投入，并跟踪问效的农业综合开发管理模式。
这套管理模式有四个特点：
一是有严格的程序，每一个产业化经营项目都要按照逐级申报、实地考察、专家评审、项目公示、立项批复、项目实施、竣工验收、资金报账的程序管理（见图2）；
二是有公平的竞争机制，项目立项实行公开申报、评审选项、竞争立项；
按照“公开、公平、公正”的原则，通过有序竞争，实现“多中选好、好中选优”。
三是有科学的管理方法，项目实施严格按照计划进行，不得擅自调整或变更，资金管理实行县级财政报账制，要求专款专用，竣工验收实行统一的标准和方法，要求考评结果客观、公正；
四是有严厉的处罚，对违规违纪行为，严惩不怠。
实践证明，农业综合开发管理模式实现了项目和资金管理的有机结合，体现了科学、严密、高效的管理要求，较好地保证了项目安全、资金安全和干部安全。
三、扶持农业产业化发展面临的难题
（一）资金投入不足，扶持力度不大
湖南农业产业化资金投入不足，与农业产业化的扶持需求相矛盾。
以农业综合开发为例，17年来，产业化项目资金经历了三个变化阶段：
1995－2004年，投入稳步增长；
2005－2008年，由于扶持方式的调整，投入前增后减；
2009－2011年，投入趋于稳定，基本为1.6亿元左右，且85%都为中央资金（见图3）。
2010年农业综合开发产业化经营财政支出15959万元，仅占全省财政支农支出的0.5%。
2010－2011年，我省农业综合开发产业化中央财政资金由12726万元，增加到13811万元，同比增长8.5%；
但是地方财政配套资金由3233万元，减少到2082万元，同比下降35.6%。
资金投入不足，直接影响了财政资金对产业化经营的扶持效果，不利于农业产业化的发展。
（二）资金分散，整体效益不高
产业化扶持资金不仅总量小，而且投入也不够集中。
据调查，目前单个产业化项目扶持额度最大的是农业综合开发产业化经营项目，但力度有限，投入仍不够集中。
如2011年全省农业综合开发产业化经营财政资金规模为15893万元，其中投入8605万元，对138家龙头企业给予了贷款贴息；
投入7288万元，对23家龙头企业和99家农民专业合作社给予了财政补助。
单个龙头企业项目最高扶持金额210万元，最低扶持金额10万元，平均扶持金额72万元。
其他部门的农业产业化资金规模更小，如2011年省乡镇企业局的农业产业化龙头企业贴息资金为3000万元，共扶持了172个项目，单个项目最高扶持金额40万元，最低扶持金额10万元，平均扶持金额17万元，资金更加分散。
造成资金分散，整体效益不高的主要原因有：
一是多头管理，资金扶持力量分散。
农业产业化资金来源渠道比较多，项目管理涉及农办、发改委、农业厅、乡镇企业局、科技厅、经信委、粮食局、移民局、农开办等多个部门，各个部门项目申报的方式、管理模式都不同，相互之间也没有建立沟通联结机制，由此造成了项目多头申报、重复立项、交叉投入、低水平重复投资等现象，使得产业化资金扶持力量分散，使用效益不高。
二是政策限制导致扶持额度偏小。
国家农业综合开发办公室在取消投资参股扶持方式、将对产业化经营的扶持资金由大部分有偿投入改为全部无偿投入后，大幅度调低了单个项目的扶持规模（如2012年单个农业综合开发产业化经营项目最高财政扶持金额为360万元），导致农业综合开发对产业化龙头企业的扶持额度偏小，难以集中力量扶大扶强。
三是资金整合力度有限，工作合力难以形成。
湖南省从2006年开始进行支农资金整合的试点，经过五年的努力，也在土地治理项目集中资金、规模开发等方面取得了明显成效，但农业产业化资金的整合由于思想认识、部门利益、政策限制等复杂因素，资金整合的难度仍然很大，特别是跨区域、跨级次、跨部门项目，部门间协调、配合难度大，支农资金效益低下的状况还没有从根本上得到改变。
（三）扶持方式单一，引导示范作用不强
当前，财政资金对产业化经营的扶持主要采用补助和贴息的方式，先建后补、贷款担保等方式还只在小范围内进行试点，尚处于探索阶段。
扶持方式单一，使得财政资金对产业化经营的扶持倾向于资金和项目的直接扶持，财政引导机制不健全，示范带动作用不强，社会主体投入明显缺失，多渠道、多元化产业化投入格局尚未建立。
（四）部分企业自力更生意识不强，激励政策产生消极效果
在财政资金的扶持下，大部分农业产业化企业由小到大，由弱变强；
但也有部分企业由大到小，由强变弱，甚至从有到无。
在企业的成长过程中，当企业发展到一定的规模，会面临“市场赚钱难，政府来钱易”的比较：
一方面，农业产业化企业要面临自然风险，应对激烈的市场竞争，发展形势严峻；
另一方面，政府出台了优惠政策，财政设立了扶持资金，企业要获取这些支持并不困难。
面对这种比较，部分企业患上了“政府依赖症”，宁愿花精力争取国家政策和财政资金的支持，也不愿意下功夫加强经营管理，推动企业改革发展。
财政资金的扶持，不仅没有发挥激励受扶持企业艰苦创业、积极进取的成效，反而助长了企业的依赖思想，同时，“依赖型”企业占用了稀缺的财政资金，导致“自力更生型”企业得不到财政资金的扶持，造成了资源的极大浪费。
四、促进农业产业化发展的对策
（一）建立农业产业化发展投入保障机制
增加投入是推进农业产业化经营，提升农业产业化水平的迫切需要。
应努力建立农业产业化发展投入保障机制，形成政府投入为引导，金融资本、企业自有资本和其他资本投入为主体的多元投入机制，确保农业产业化投入的稳定增长。
1、建立专项引导资金。
按照《湖南省人大常委会关于加快发展农业产业化经营的决定》要求，建立农业产业化发展专项资金和引导资金，由财政农业综合开发部门负责管理。
2、确保农业产业化财政预算安排增长率。
《农业法》规定：
中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。
建议农业产业化投入的增长幅度不低于农业总投入的增长幅度。
3、优化支农支出结构。
2011年前三个季度全省农产品加工业销售收入同比增长26.1%，比全省工业增速高出6个百分点，农产品加工业已成为推进新型工业化的重要力量。
因此，应充分认识加快发展农产品加工业、提升产业化经营水平对于建设现代农业，推进新型工业化和新型城镇化，促进农民转移就业，提高农民收入的重要意义，调整支农支出结构，提高支农支出中用于农业产业化的比例，逐步提高新型工业化引导资金、产学研结合专项资金中用于农业产业化的支出比例。
4、加强合作，形成政府、企业、银行协调联动机制。
充分发挥财政资金的杠杆作用，带动金融信贷资金、企业自筹资金加大对农业产业化的投入。
对金融机构扩大农业产业化信贷规模的，给予适当的奖励，鼓励金融机构制定促进农业产业化发展的信贷优惠政策，围绕农业产业化发展规划、重点产业化项目加大信贷投入。
支持发展农业信用担保机构，帮助农业企业解决融资难题。
五是鼓励和支持企业利用资本市场直接融资，对进入上市辅导期的农产品加工企业给予财政补助。
（二）建立统筹推进农业产业化发展的工作机制
进一步加强组织领导，理顺政府职能，建立由省政府牵头，省直相关部门和单位加强沟通，密切配合，共同推动农业产业化发展的工作机制。
1、明确职责。
指定部门具体负责农业产业化发展规划设计、组织实施、工作协调、督促检查和考核评比，明确发改、财政、农业、粮食、科技、金融、税务等部门的职责和工作重点。
2、加强规划引导。
制定新时期的《湖南省优势农产品区域布局规划要点》和《湖南省特色农产品发展规划》，编制《2010—2015年湖南省农产品品牌建设整合规划》、分优势产业、特色农产品、品牌整合确定发展目标、建设重点、保障措施等。
3、建立部门间的工作协调机制。
建议相关职能部门在安排农业产业化项目和资金时，加强联系与沟通，避免重复立项、投入分散等情况。
畅通交流渠道，定期召开沟通会议，通报工作进程和工作成效，协调解决有关问题，互通信息，实现资源共享。
4、强化工作考评。
将推动农业产业化发展作为推进新型工业化、农业现代化考核的重要内容，严格考评，落实奖惩。
（三）逐步完善扶持方式
不同的扶持方式有不同的特点，应根据目标要求和扶持 对象，科学选择，灵活运用，确保扶持效果；
同时应大胆探索、稳健试用新型扶持方式，
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