省长管钱论省级领导对于地方财政支出的影响Word格式.docx
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按常理而言，地方领导有激励也有能力影响当地财政支出。
一方面，在财政分权和政治集权之下，地方领导面临着财政收入（Oi，1992）和晋升（周黎安，2007）等激励，他们有充分的激励去影响财政支出项目。
另一方面，地方领导也有能力影响财政支出。
财政分权使得地方领导拥有在财政收支上的自主权，这使得他们能够影响当地支出。
而政治集权虽使得省级官员受到中央节制，却也让他们可以支配下级官员，进而通过正式制度与“批条子”等非正式制度对本省预算过程施加强大影响（马骏、侯一麟，2004）。
探讨地方领导对当地预算支出的影响具有重要的现实和理论意义。
就现实而言，地方政府负责中国70％以上的财政支出，而地方领导对于当地的影响举足轻重，他们是否影响地方支出，影响又如何，无疑值得我们重视。
从理论上讲，本研究的意义有两重。
一方面，研究地方官员对当地财政支出的影响将有助于理解中国地方政府的预算过程。
迄今为止，有关地方官员影响当地预算的研究以个案分析为主①，系统性的经验证据较少②。
其次，本研究也将深化我们对中国地方官员行为的认识。
近年来大量研究探讨了政治集权下地方官员对当地经济发展与投资行为的影响（王贤彬、徐现祥，2008；
2010；
徐现祥等，2007；
张军、高远，2007），但地方官员影响经济增长的机制仍然并不清楚，也没有相关文献探讨地方官员对财政支出的影响。
具体而言，我们仍无法回答以下问题：
第一，省委书记、省长和主管财政的常务副省长对于财政支出的影响是否存在区别？
有关官员晋升的文献通常会将省委书记和省长等同处理，但二者分属党、政两个系统，我们有必要去观察二者的可能差异。
第二，地方领导对于不同支出项目的偏好有何异同，差异的根源又在何处？
不少研究者担心，中国地方政府的公共支出中存在重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的偏向（傅勇、张晏，2007），但这些研究通常分析财政分权的影响，对人事管理体制的分析甚少。
最后，不同支出项目受到的影响程度是否有差异？
论文从理论和实证上论证了地方官员对财政支出项目的影响。
在理论部分，我们首先分析了地方官员影响财政支出项目的能力和途径，并说明地方领导也有激励去影响支出。
而如果地方官员确实在影响财政支出，则他们的年龄和工作经历等个人特征就会产生显著影响。
在实证部分，我们利用1994—2006年省级面板数据探讨了省委书记、省长和常务副省长的年龄、任期和工作经历对于教育、文化卫生、基本建设支出、城市维护费与行政管理费的影响。
主要发现有三点：
第一，省委书记和省长都能够影响到地方财政支出，但二者的影响力存在显著差异，省长的影响力最大。
这至少验证“书记管人，省长管钱”的说法中，“省长管钱”应当是存在的，省长对于经济事务包括财政支出有更大的影响，而党委书记可能更多关心人事任命。
常务副省长对全省财政支出无显著影响，但对省本级支出有显著影响。
此外，常务副省长在财力紧张省份对财政支出有更大影响，但省长的影响没有显著区别，部分印证了马骏和侯一麟所提出的“完全等级制”的预算分配体制（马骏、侯一麟，2004；
马骏，2005）的存在。
第二，晋升激励较强的官员并未偏好基本建设等经济性支出，而中央对待教育和文化卫生支出的差别使得地方领导重视前者而忽视后者。
第三，不同支出项目受影响的程度具有很大差异，教育和文化卫生支出、行政管理费等事业费类项目受到的影响程度较低，而基本建设支出受影响最大。
后文安排如下，第二节探讨了地方官员影响财政支出项目的激励和能力的理论机制，并提出本文的基本假说。
第三节介绍了本文所采用的计量模型、主要变量和数据来源。
第四节分析了本文的实证结果。
第五节讨论了实证结果的含义。
最后是本文结论。
二、地方官员对当地预算过程的影响：
理论和假说
改革开放以来，中国地方政府面临财政分权与政治集权相结合的制度，即所谓的“中国式分权”（Qianetal．，1995；
傅勇、张晏，2007）体制。
一方面，从80年代开始，中央政府就将财政收支的大量权力都下放到地方，地方获得了大量的自主权。
另一方面，中国依然保持着政治集权体制。
中央通过集权化的人事管理体制，使用升迁、交流任职、兼职等手段来控制地方官员（Huang，1996a；
1996b；
2002；
周黎安，2007），进而影响地方政府行为。
在这种财政分权和政治集权相结合的体制下，地方党政领导有能力也有激励去影响当地的财政支出项目。
下文对此进行具体分析。
（一）地方官员有能力去影响财政支出
本文主要考虑省委书记、省长和常务副省长对于财政支出的影响。
我们首先需要解决的一个问题是，这三位主要的省级官员是否有能力去干预当地财政支出？
一般而言，省委书记和省长作为地方的党委和政府一把手，都有能力干预当地预算过程。
常务副省长通常分管发展改革事务和财政，会直接影响财政支出①；
常务副省长也是省委常委，也会参与省委的重要决策，进而影响财政支出②。
具体分析如下。
首先，财政分权使得地方政府拥有一定的财政收支自主权。
自1980年“分灶吃饭”的财政分权改革之后，地方政府就负责着地方主要财政支出项目。
在之后的历次财政改革，包括1994年分税制改革中，中央与地方的财政收入分配多次调整，但地方支出责任基本未变。
而在财政分权体制之下，地方政府拥有相当程度的决定当地支出的自由裁量权，这使得地方官员有可能对当地支出施加影响。
同时，政治集权赋予了地方党政领导较强的权力，使得他们对于当地的预算过程有着强大的影响。
中国在改革之后保留了集权化的人事管理体制，在此体制之下，中央可以决定地方人事任命，而地方党政领导也可以决定其辖区内的官员升迁。
且在改革之后，地方领导对其辖区的控制力有所增强。
依据中共中央组织部1983年10月印发的《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，原来的“下管两级”的干部管理体制被改为“下管一级”。
在“下管两级”体制之下，中央直接管理着省部级和地级官员，则省级官员对于地级官员的控制较弱；
但在“下管一级”体制之下，地级官员的升迁主要由省级领导决定，省级领导就可以利用人事任命影响地方官员行为，这就直接增强了省级党委和政府对其辖区的控制能力（O�Brien＆li，1999），也就可以影响辖区内的财政支出。
此外，改革以后的党政分开，地方首长负责制和地方人大立法权的扩大也都强化了地方政府的权力（林尚立，1998）。
事实上，马骏和侯一麟的实地调查就发现，虽然省委书记、省长和常务副省长之外的领导人在正式的预算过程中并没有正式的支出权，但由于省级领导在当地政治中具有重要影响，他们可以通过政策制定来影响资金分配。
而且，由于正式预算的落后，加之省级领导的权力高于财政部门的负责人，这些领导还可以通过“批条子”等非正式制度来影响预算支出，即要求财政部门为一些他们喜欢或支持的项目或部门提供资金（马骏、侯一麟，2004；
2005；
马骏，2005）。
曾明（2012：
5）对县级的调查也清楚地说明了地方领导在财政支出上的自由裁量权的来源：
“尽管预算编制时各类支出都有详细的总额控制，但县长仍有较大的支出自由裁量权，或者是在支出用途上，或者是在支出部门上，这些有自由裁量权的支出主要来源有：
财政增收部分，上级拨付的财力性转移支付，各类并没有规定使用部门或用途的资金，如纳入预算内管理的政府性基金和行政事业性收费的调节基金部分”。
林挺进通过分析江苏、河南、宁夏三省的政府工作报告，也发现省级官员确实有能力影响教育支出，导致各省在教育均等化方面出现差异（lin，2013）。
因此，我们应当可以确认，中国的地方领导，尤其是省委书记、省长和常务副省长有能力去影响当地的财政支出。
（二）地方官员影响财政支出的激励
地方领导虽然有能力影响当地财政支出，但要知道他们对不同支出项目的具体偏好如何，我们还需要考察他们的激励。
他们可能会追求职业上的晋升（周黎安，2007），也可能为了追求财政收入最大化（Oi，1992），或者像任何一个经济人一样，为了获得更高个人收入；
或者确实是出于利他主义考虑，想造福一方，有一番作为。
此外，在其位谋其政，官员也可能只是需要服从来自中央的命令。
首先，官员晋升无疑是一项重要的考虑。
在集权化的人事管理体制之下，在职场上的官员会非常在乎晋升，而且中国的地方官员之间可能存在以经济指标考核为主的“晋升锦标赛”（周黎安，2007）。
若这一理论成立，则地方官员应该会非常偏爱那些促进经济增长的项目，如基本建设支出和城市维护费等经济性支出，而会忽视与之无关的项目，如教科文卫事业费（傅勇、张晏，2007）。
但若用晋升锦标赛来解释省委书记、省长与常务副省长的行为，可能存在两点不足。
第一，官员的晋升概率不同，其行为也应有所差别（lin，2013）。
由于天花板效应，相对其他省级官员来说，省委书记的机会很少，而省长较容易成为省委书记，晋升机会也较大（Bo，2002；
lin，2013）。
常务副省长的晋升概率则更高①。
第二，即使官员存在晋升激励，他们也需要关注多重目标，而不仅是经济增长。
正如陶然等（2010）所注意到的，晋升锦标赛理论从逻辑与实证上均存在不足，较高的经济增长率也不一定能带来省委书记和省长的晋升。
在此我们提出略为不同的论证，无论官员是否有晋升激励，在其位谋其政，地方官员都需要服从中央命令。
即使官员没有晋升可能性，他仍然需要努力工作，执行中央政策，以免受到惩罚（段润来，2009）。
而中央的政策偏好可能是多方面。
与任务单一的中央各部委不同，地方官员是多任务代理人，他们需要关注多种目标（Huang，2002；
陶然等，2010），不仅包括经济增长、财政收入、招商引资和基础设施等经济型目标，也可能还要重视教育、农业支持等非经济性公共品的供给。
即使某项支出（如教育）对于经济增长并无帮助，但如果中央重视该项支出，则地方官员也会增加该支出（lin，2013；
杨良松，2013a）。
官员的另一个激励可能是个人收入或腐败收入激励。
由于不同支出项目中的腐败机会有很大差别（Mauro，1998；
Tanzi＆Davoodi，1998），则这种差异可能导致支出项目的波动。
比如，基建支出是资本密集型项目，腐败的收益很大，被发现的风险也较低（张军等，2007）。
相比之下，教科文卫支出的腐败收益则小得多，则官员的个人收入激励可能导致财政支出的差异。
但对于省委书记等高级官员而言，他们可能不会太关注腐败收入；
且我们也无法识别腐败官员与廉洁官员。
当然，官员也可能具有利他主义激励，他们确实想为官一任，造福一方，但这同样难以识别。
总之，省级领导有能力也有激励影响地方财政支出，我们提出本文的第一个假说。
假说1：
省委书记、省长和常务副省长均会对地方财政支出产生显著影响。
不过，三者的作用也应当有所差别。
首先，在党委和政府的分工中，书记主要负责党务工作和人事，在经济工作上主要是谋篇布局，把握方向，对于具体事务参与较少。
因此，省委书记可能对于具体的财政支出项目并无太大影响①。
其次，据1982年宪法规定，地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
地方行政首长负责制大大提高了地方行政首脑在地方事务决策中的地位。
在省长负责制之下，省长负责省政府全面工作，对于经济工作有着直接的影响。
林挺进（lin，2013）比较书记和省长的晋升速率对教育均等化的不同影响时，也发现主要是省长在影响教育支出和教育均等化。
故我们预期省长对于主要财政支出项目有较大的影响。
最后，常务副省长通常直接分管发改委与财政厅等重要部门，因而会对财政支出产生直接影响；
但他们也可能受到省长的节制①，其对财政支出的影响仍然并不清楚。
我们因此提出本文第二个假说。
假说2：
省委书记、省长和常务副省长对于地方财政支出的影响有显著差异，省长应当有最重要的影响。
（三）财力宽松省份和财力紧张省份的区别
上述分析仅是就一般情况而言，而财力宽松省份和财力紧张省份可能有所差别。
马骏、侯一麟（2004）指出，中国地方政府的正式预算比较落后，非正式预算有重大影响，他们还提出了地方预算中的三种非正式的预算分配体制：
预算产权、部分等级制和完全等级制。
他们认为，在预算产权制之下，维持各个部门运行之余的财政资金被独立出来在各个领导人（指的是省委常委和分管各自领域的副省长）之间根据各自政治权力的大小进行分配，每位领导人可支配的资金由他们在各自的政策领地内自主地进行分配。
这种非正式制度实际上使得支出权更加零碎，并将其“产权化”了。
在此体制之下，省级主要领导的影响力应当较差。
但在财力紧张的情况下，该体制会带来较强的预算冲突。
而在财力比较宽松的省份，地方政府拥有较多的自由资金，可以将较多的资金用于分配，会更多采用这一体制。
部分等级制则可以看成是对预算产权制度的一种修正。
在这种制度安排下，预算产权仍然存在，每个政策领地及其分管领导仍然对某一部分资金拥有类似于产权的资金分配权力。
不过，为了改进资金的配置效率，由某个主要省级领导（如省长或分管财经的常务副省长）对每个分管领导做出的资金分配决策再进行一次合理性审查。
这一体制也比较适合那些财力宽松的省份。
完全等级制的集权程度最高，“在完全等级制下，虽然每位分管领导在各自的政策领地仍然具有政策制定权，但没有制度化的支出权（即预算产权），支出权集中在省长和分管财经的常务副省长手中”（马骏、侯一麟，2004）。
在财力紧张省份，由于资金有限，某一位领导的预算增加将直接减少其他领导的预算，则预算产权制或部分等级制将大大增加诸多领导之间的讨价还价或冲突，增加交易费用。
而较为集权的体制将有助于减少交易费用，故该体制主要适用于财力紧张省份。
我们预期省长和常务副省长在该体制下会有更大影响。
故此我们提出第三个假说：
假说3：
财力紧张省份的省长和常务副省长对财政支出有更大的影响。
（四）官员个人特征的影响
沿着上述分析逻辑，如果官员确实能够影响当地预算过程，则官员的个人特征应当会对当地财政支出有显著影响。
具体来看，年龄、任期和工作经历不同的官员的激励不同，执行中央政策的积极性也有差异，则其个人特征也应当能够影响财政支出。
首先，近年来有关中国政治集权的实证文献发现，省委书记和省长的年龄对于他们的晋升有着显著影响（Bo，2002；
li＆Zhou，2005；
陶然等，2010）。
由于省部级官员一般在年满65周岁后强制退休①，则他们越是年轻，晋升概率就越高，晋升激励也越强；
而年龄较大的官员的晋升激励会较弱。
因此，不同年龄的官员的晋升激励不同，对财政支出的态度也应当有所不同。
其次，官员的任期也可能会影响到他们执行中央政策的积极性。
第一，官员的任期同晋升概率有关（landry，2008；
庞保庆，2014）。
大多数省委书记和省长的任期都只有5年左右，如果任期超过5年，往往意味着他们的晋升概率大大降低。
一般而言，官员的任期越长，其晋升的可能性也越低；
任期越短，晋升可能性越高（张军、高远，2007；
王贤彬、徐现祥，2008）。
第二，官员的任期长短往往和地方主义成正比（Huang，1996a）。
任期越长，官员越有可能和当地各种利益集团相结合，其地方主义可能越严重，中央的控制也可能越弱；
任期越短，中央的控制也就越密切。
因此，在任期的不同阶段，中央的控制强度不同，官员的晋升概率也不同。
一些研究也发现，地方官员的任期影响着当地GDP增长和财政支出，可能存在政治经济周期（Guo，2009；
张军、高远，2007；
庞保庆，2014），则官员的财政支出激励可能也有所差别。
最后，中央还可能通过任命和轮转等方式来控制地方官员，进而影响地方财政支出。
黄亚生指出，对省委书记和省长的任命、提升、兼职和交流都是中央控制地方的一个重要手段（Huang，1996b；
2002）。
借用黄亚生的做法，我们主要区分了官员的四种经历：
政治局委员，来自中央，来自外省和来自本地①。
表1也表明，中央使用了不同背景的人来担任省级官员。
不同工作经历的官员在执行中央政策上的激励应当有所不同。
第一，使用具有中央工作经历的官员担任省委书记本身就意味着中央的控制，而兼任政治局委员也是强化地方对中央的认同的一个重要手段（Huang，2002），则有在中央工作经验和兼任政治局委员的官员很有可能会更多地倾向中央的政策。
第二，长期在本地工作的官员可能有更强的地方主义色彩，中央的控制可能稍弱，他们对中央政策的执行力度可能不如其他人（Huang，1996a）。
第三，来自外省的人长期在地方工作，他们与中央的联系应该不如过去在中央工作的官员，但又会显著高于长期在本地工作的人。
官员的工作经历也确实会产生影响。
比如，不同经历的省长和省委书记的投资行为（Huang，1996a）和经济增长绩效（王贤彬、徐现祥，2008）有显著差异。
不同工作经历的官员的晋升概率也截然不同（Bo，2002）。
我们统计了1994年1月到2012年1月离职的省委书记的去向，19位晋升者中，9位来自外省，5位是中央政治局委员，4位来自中央，只有1位来自本省。
结合表1可以发现，来自外省的书记的晋升概率明显较高，而来自本省的书记的晋升概率很低。
同一时期离职的省长中有54人获得了晋升，其中来自本省24位，外省30位（包含来自中央的6位）。
来自本省的省长的晋升概率仍然低于来自外省者。
常务副省长主要是来自本地或者外地，而来自本省的常务副省长更可能被降职。
在1995年1月至2012年1月离职的常务副省长中，35位被降职或者平调，其中只有3人来自其他省，其余32人全是来自本省，显然，来自外省者的晋升概率更高。
根据上述讨论，我们提出假说1的三个子假说。
假说1.1：
官员的年龄会影响财政支出结构。
与年龄较大的官员相比，年轻官员会更重视中央所偏好的支出项目。
假说1.2：
官员任期会对财政支出结构产生显著影响。
假说1.3：
不同经历的官员的财政支出结构应有所不同。
来自中央的书记和省长，以及来自外省的常务副省长应当会增加中央所偏好的项目，来自本地的领导则不会。
三、计量模型，主要变量与数据
本文实证部分所使用的数据为1994—2006年的省级面板数据①，所采用的基本模型如下：
PEit＝α＋γPCit＋βXit＋εit
其中，下标i（i＝1，…，31）和t（t＝1994，…，2006）分别代表第i个省份和第t年，PE代表地方政府的支出项目。
模型的因变量是某一项财政支出在预算内财政总支出中的比重，比重与地方政府的重视程度正相关。
PC代表政治集权的变量，X代表其他控制变量，ε代表误差项，下文具体介绍模型的主要变量。
（一）被解释变量
我们主要考察了地方官员对于教育、文化卫生支出、基本建设支出、城市维护费与行政管理费等五项支出项目的影响①。
之所以选择这五项，首先是因为它们都属于地方政府支出中比重较大的几项支出，在地方财政支出中占据重要地位。
1994—2006年间，这五项支出占地方政府支出的50％左右。
第二个原因是它们各不相同，能够反映出地方官员对待不同项目的偏好差异。
简言之，教育和文化卫生支出都属于文教事业费，基本建设支出和城市维护费都属于经济建设支出，则我们可以考察地方官员是否会导致“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”（傅勇、张晏，2007）的支出结构扭曲。
行政管理费则主要属于党政机构自身的支出。
且教育、文化卫生支出和行政管理费都属于经常性支出，而另外两项则是资本性支出。
下文具体分析如下。
第一，教育支出。
教育支出是地方政府最大的支出项目。
对地方官员而言，教育支出不利于GDP和财政收入在短期内的快速增长，也不会在短期内形成类似于基础设施建设的显著政绩，因而很可能会被他们忽视（Keen＆Marchard，1997；
乔宝云等，2005；
傅勇、张晏，2007）。
但中央制定了大量法律法规来限制地方政府的教育支出，使得地方官员不能对教育支出掉以轻心（杨良松，2013a）。
第二，教科文卫支出中除教育外的文化卫生支出。
与教育支出类似，这些支出在短期内对于经济增长和官员晋升没有直接帮助，因而也会受到官员忽视。
但与教育经费不同，在我们考察的期限内，中央较少强调文化卫生事业的重要性。
中央明显重视教育而忽视其他的文化卫生支出，可能会导致地方官员对二者态度有所不同。
因此，我们并未像部分文献中将教科文卫支出视为一类，而是区分了教育和文化卫生支出。
第三，基本建设支出。
基本建设支出主要是投资支出，这对于地方官员有重大收益。
正如张军等（2007）所注意到的：
不仅当地基础设施的改善有助于招商引资，从而实现更快的经济增长和改善政绩，而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量的政绩。
则地方官员，尤其是追逐晋升的地方官员应当会大力增加基本建设支出（傅勇、张晏，2007）。
第四，城市维护费。
与基本建设支出类似，城市维护费也主要是城市基建支出，有助于官员营造政绩。
但省本级财政承担了35％－50％的基本建设支出，却只承担了不足10％的城市维护费，这使得省级领导的影响可能较弱。
第五，行政管理费。
行政管理费主要是地方党政部门的事业费，即人员工资和办公经费。
若需要安抚和笼络当地官员，省级领导可能会考虑增加行政管理费的比重。
但另一方面，行政管理费在一定程度上反映了一级政府是否精简高效，地方领导往往要求财政部门控制该比例，资金缺口则从制度外弥补（周业安，2000）。
因此，官员特征的影响有待检验。
（二）解释变量
模型的主要解释变量是地方官员的个人特征，即官员的年龄、任期和工作经历①。
官员的年龄指的是实岁。
工作经历则是虚拟变量，我们主要考察兼任政治局委员者，来自中央、本省与外省的官员的区别。
若是来自中央，则“中央”变量为1，否则为0，其余类推。
本文对官员任期的认定以6月为界②，即如果官员在1－6月上任，则该年记为其任期第一年；
若在7－12月上任，则次年为任期第1年③。
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