治理信息与行政公开.docx

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治理信息与行政公开

治理、信息与行政公开

　　任何社会的治理都需要解决公共信息的获取、交流与传播问题，一方面治理者需要了解被治理者的信息，以做出和执行决策、有效进行治理；另一方面，被治理者需要了解治理者的决策与措施，以安排自己的生产与生活。

为此，各个社会都有正式的制度化的公共信息采访交流渠道，例如远在西周时期就有的“采风”，就是专设有司来采访政情民意「1」；秦以后，官僚制代替封建制，「2」奏折公文作为正式的公共信息交流制度绵行千年。

但正式制度由于在组织上依赖作为正式组织系统的官僚体系，而官僚体系内在地具有截流掩盖真实信息、“欺上瞒下”、以文过饰非、逃避责任的特性，致使决策者与社会之间的信息交流受阻，“上下睽隔”，社会运转的真实信息无法到达决策者，民众对政府的决策与措施也无从了解。

这样就使正式信息交流制度很大程度上失效或效果不彰，这可以称为官僚体系的“信息黑洞效应”。

克服官僚的“信息黑洞效应”带来的正式制度失败，防止“上下睽隔”，是任何社会进行有效治理必须解决的难题。

于是，在公共信息交流领域，伴生了许多非正式制度弥补替代正式制度的不足。

本文从治理的角度「3」，分析在治理的决策者、治理的执行者即官僚与民众三者之间，围绕着对公共治理领域真实信息的争夺而演绎和形成的非正式替代制度安排，提出在中国传统社会、中国当代社会，由于不同的信息技术、制度和意识形态，分别存在“微服私访”和“焦点访谈”两种基本的非正式制度模式，分析了它们的功能局限和无法完成制度功能替代的原因，提出在法治基础上的现代行政公开制度是另一种解决官僚制下治理者与民众信息不对称这一治理难题的方案。

继而分析了中国社会选择与实现这种模式的约束性条件、可能路径与所面临的社会结构性困难。

在这些分析的基础上，最终得出本文的结论：

在中国，对行政信息公开制度真正的需求来自社会治理模式的转型，在现有治理模式下，对行政公开的真实需要并没有产生，这正是中国行政公开制度出现的真正困难所在。

　　一、获得真实信息的困难

　　政治治理与信息收集是密不可分的。

在一个社会里，“治理者”与“被治者”是两个基本的单元。

治理者的治理活动影响到被治者的生活安排，被治者的状况则是治理者作出决策进行治理的基础。

因此，对现实中发生了什么，即真实信息的需求，在治理者与被治者都是需要的。

信息收集、传播本是一种没有价值色彩的客观活动，但一旦与治理联系起来，这种活动在不同的政治制度下，就被赋予了表达不同的政治价值的功能。

可以用民主，即国家权力向社会成员中的多数负责来代表一种政治制度类型；用非民主，即国家权力不向社会中的多数负责来代表另一种类型。

在民主制下，收集传播来自国家与社会的信息并向社会公布被认为是国家权力履行其对成员的责任，让公众理解社会事件的真相的目的，则是为了说明原委、“冼刷”自己，以此表明自己在社会治理中克尽了职守而无不尽责；在非民主制下，原则上，国家权力没有向成员公布社会和国家机器运转的信息的义务。

此时，国家权力也收集信息甚至在一定范围内传播信息，但都是为了进行治理的需要，而不把之视为自己承担的政治责任，因为不存在、不应当也不必履行这样的政治责任。

　　治理者分为决策者和执行体系即官僚。

由于官僚对失职责任的回避，他通常会刻意回避对其不利的社会公共信息，蒙弊其上级，经过逐级精心“过滤”与“包装”的信息到了最终对政治统治负责任的决策者那里时，已经面目全非。

「4」因而官僚和作为其上级的决策者之间常常存在着严重的关于社会治理的信息不对称；作为治理对象同时也是社会信息发源地的民众与治理者之间也存在严重的信息不对称。

为改变自己在信息争夺中的不利地位，作为官僚上级的决策者所使用的策略，是发展另外的信息来源渠道，由此而演绎出各种非正式的制度安排。

而民众为摆脱自己在信息压制中的不利地位，也努力使用一些非常规方式作为自己的策略，包括越级上访、进京告御状，甚至，从社会学的角度看，甚至“谣言”等都是信息弱势一方的一种博弈策略。

在这样一种“信息政治学”「5」的分析框架下，我们来分析中国传统政治下信息在治理者与被治理者之间的传递交流渠道，可以发现：

中国历代都有系统成套的制度化常规化信息传播交流渠道用以克服治理中信息获取的困难，消除两个系统中存在的巨大信息不对称，但这套制度需要官僚来执行，其支柱是君主专制下的官僚体系「6」，其形式则是奏折公文等制度。

由于在组织上依赖官僚体系，而官僚制内在的具有虚文假饰的惰性，回避责任、文过饰非、敷衍塞责是官僚的天然品性，因而其传播真实信息的功效十分有限，假、大、空，套话连篇、歌功颂德的无聊词句充斥其间，常常使决策层烦恼不已。

官僚制下正式信息传递制度的失败，除了与其组织上依赖因循守旧、回避责任的官僚体系有关外，还与正式制度的另一个特点有关，这就是信息传递程序的特权垄断和保密性。

官僚制度下决策信息来自内部渠道，层层上达与下达，分等级梯级享有，接触不同级别的信息被视为官僚依等级享有的特权，对一般民众保密。

「7」民众被排除在信息加工、传递、上达整个信息链条之外，而民众通常是真实信息的源地，因为社会治理的事实就在他们中间发生。

但按照正式制度，他们无权加入信息的传播链条。

这样，决策者被蒙蔽的后果可想而知。

　　为了克服常规化渠道的失效，一些朝代建立起秘密通讯制度，如清的密折制度，但由于依赖的组织体系没有改变，仍然是官僚体系，所以很快被官僚制同化，失去有效性，不再有传递真实信息的功能。

由于正式制度的不敷需要，为了在与官僚体系争夺真实信息的无休止战争中取得有利地位，决策者不得不在原来的非常规形式迅速被常规化的同时，发展出新的非常规形式来取代前者，这样，在正式制度边缘就总伴生着许多非常规安排，其中历代屡见不鲜的“微服私访”是一个典型。

　　二、“微服私访-有限的非常规信息来源”

　　在中国传统社会「8」，微服私访是一种常见的收集治理信息的方式。

在中国上至朝野官方下至市井小民的政治文化传统中，微服私访都一直受到异乎寻常的欢迎。

官方的文本称颂此为有作为君主“体察民情、振兴吏治”的不寻常之举，当然拍马阿谀的成分居多；而市井传说、评书俚戏中反映的草芥小民对“皇上某年某月微服私访下××”的津津津有味的传说乃至戏说，更是值得观注的政治文化现象。

「9」

　　微服私访在当代依然享有良好的口碑，我们从以下材料来探测它在当代中国的巨大影响力：

　　在一篇题目为“微服私访就是好-参加处级”三讲“集中学习体会”的文章中，作者备述了微服私访的种种好处：

“微服私访是个调查的好方法”：

“微服私访可以看到真情况、听到真声”：

“微服私访有助于克服官僚主义”：

“微服私访有助于密切联系群众”；“微服私访是对下级的最有效监督。

”：

“2000年10月刚获得”优秀人民公仆“、全国公安系统一级英雄模范”称号的河北省公安厅厅长刘金国就是这样的一个好官，微服私访是刘金国了解下情的得力法宝。

“「10」

　　另一篇报道则以实例证明微服私访的作用巨大，其题目开宗明义：

“微服私访”是解决纪律作风方面顽症的有效手段“，接下的报道内容

　　称：

　　“最近，福州公安局根据《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》要求，在开展”三项教育“过程中，积极采取上级主管部门对基层和窗口单位进行背靠背综合暗访的形式，连续对全市公安基层和机关单位服务态度、工作作风、内务管理、值班备勤和执法执纪情况进行不定期的全面、系统的滚动”微服私访“，取得良好效果。

”文章最后称“”微服私访“虽然不是包医百病的灵丹妙药，但它是老祖宗传下来的一种深得民心和行之有效的了解民意和监督官吏行为的好办法。

在目前诸多监督制约措施中，上级对下级的监督是最直接、最有力和有效的，在强调群众监督、社会监督的同时，必须首先加强和完善上级对下级的监督。

”微服私访“则使这种监督更加到位有效。

”“是……保证基层反馈信息不失真走样的有效形式之一。

”「11」

　　许多人呼吁领导应该多多“微服私访”：

　　“前不久，重庆市的人大代表在人代会上建言，市、区各级领导要经常”微服私访“，比如，上下班不坐专车，挤挤公交车，以了解本市的交通状况；以一个普通市民的身份，拨拨一些政府职能部门的服务公开电话，了解一下机关的工作作风等等。

该消息一见报，立即引来一片叫好声。

”“微服私访”的情节常出现在一些古装戏中，说的是封建明君或者清官脱下官服，假扮成老百姓，以调查民间疾苦、为民做主。

这样的君主与官员，往往受到百姓的推崇，被称之为“青天”。

其实，在任何年代，“微服私访”都不过时。

也因此，笔者希望我们邮政企业的领导，也能多多地“微服私访”。

　　甚至人大代表、政协委员也应该“微服私访”：

　　“本报北京讯　记者凌云、蒋兵、洪启旺报道：

人大代表视察应”微服私访“-在昨天下午人大会议的小组讨论会上，仉振亮代表的建议一经提出，立即引来一片赞同之声。

”

　　诸如此类的报道不一而足。

在当代，这种深藏在民众中的“微服私访情结”与又与执政党一贯倡导的“调查研究”紧密结合：

在执政党的治理传统和意识形态中，“调查研究”不仅作为一种“实事求是”的工作作风被提倡，更是领导机关和领导者长期践行的一种工作方式。

除了意识形态上的原因「14」，开展“调查研究”的真正功能性考虑，按照笔者的推测，也许是很快就在根据地承担起执政功能的执政党，很快就意识到信息截流的存在及其对政权的腐化和危害，决策机构和决策者本人自觉或不自觉地依此削减信息截流的不利影响，收集决策信息。

这种战争期间留下的工作方式取得了意识形态上很大的合法性，在宣传上通常为勾画领导者“认真负责”、“深入实际”、“联系群众”、“作风踏实”的形象所必需。

私访增加私访者作为政府官员同样需要、甚至渴望的个人魅力，更为重要的，在特定的意识形态语境下上述品质与作风构成一种对官员来说更为渴望的“政治资本”，这是私访者乐于私访的原因。

领导乐意、群众欢迎，上下呼应，乐观其成，“微服私服”有了重视“调查研究”这一意识形态合法性的支撑，在当代中国社会治理中继续走红，大行其道。

对此也许有必要再以专文分析。

而在我看来，它反映的是一个长期缺乏有效的制度化信息交流的政治治理传统下形成的特有的政治文化心理现象，除了对官僚弊病确有有限的解毒作用外，它因为迎合了中国人另一项积习深厚的政治心理传统-“清官、明君”心理，在没有有效的制度化公共信息交流渠道存在时，被动地等待被“访”成了被治理者的民众唯一的期盼。

微服私访是民众在心目中构划“清官、明君”形象的最便捷有效的素材，因而它在当代依然拥有大量的“拥趸”和民众的“痴迷”，魅力不减。

而作为决策者或监督者的上级在游刃有余的私访中除了满足为民作主的的自得心理外，这种“反求诸已”的个人化努力对化解制度化效果下的“信息黑洞效应”，其实效果寥寥。

　　微服私访是决策者试图超越官僚信息控制的个人努力。

「15」但由于微服私访的局限性，却注定了它的效果是失败的。

其局限性首先在于：

这是一种决策者个人的努力，因而必然受到决策者时间精力的限制，而官僚制下的“信息黑洞效应”则是一种制度化效应，换言之，信息的过滤、屏蔽和截流活动在官僚制下是一种常规现象，每时每该都在源源不断地发生。

与君主的“势单力薄”相比，官僚集团却具有高强度的同质性和团结一致的协作性。

以个人努力克服整个制度产生的整体效应，其失败是必然的。

所以微服私访改善君主与官僚间信息不对称状况的效果是极其局限的。

其次，由于上述的原因，微服私访所能了解真实社会信息的范围也只能是极其有限的。

微服私访故事的代代相传，不就正好证明了微服私访活动的稀少和所到有限吗？

所以老百姓只能把对它的热切期盼寄托在对前朝君主类似私访活动流风余韵的回忆和回味上。

「16」再次，它是单向度的。

它仍然把民众视为治理的对象，而非治理的参与者和治理的主体。

民众只是信息的载体而不是主体，他们只能被动地等待被“访”，不能主动地获取信息，更无法参与和影响决策。

它们是权力的标的和使用对象，而非权力的使用者。

　　在微服私访模式下，与上级官员的私访相对应，普通民众，为了将真实信息传递到决定其命运的治理者，创造了许多非正式方式，包括拦轿告状、击鼓喊冤、进京告御状，它们的缺陷在于效果的过于随机