城中村改造的一些法律问题文档格式.docx
《城中村改造的一些法律问题文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城中村改造的一些法律问题文档格式.docx（15页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
一是明确表明以法律法规为依据，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》制定的主要依据是《土地管理法》等有关法律、法规；
二是不明确表明所依据的法律法规，如《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第一条的表述是“根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例”；
三是以法律、法规以及地方根据上位法制定的法规、规章为依据，如《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》的依据是《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，我省无锡市制定《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》的依据是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》和《江苏省城市房屋拆迁管理条例》。
但是不论怎样对“城中村”集体土地房屋拆迁规定的依据进行表述，从其规定的内容来看，有相当部分的规定，包括补偿标准、拆迁程序都是参照对城市房屋拆迁的规定制定的。
3.拆迁管理机构的规定不同。
目前对集体土地房屋拆迁管理机构的规定基本一致，一般都是由土地行政管理部门进行管理，但也有地方由建设部门进行管理，如我省的无锡、镇江等市。
二、对“城中村”拆迁适用法律存在的争议
从上述不同地方对“城中村”的拆迁规定可以看出，各地在对“城中村”拆迁存在按照《土地管理法》还是《城市房屋拆迁管理条例》的规定来进行补偿的争议，由此也产生了由集体土地拆迁由地方土地管理部门还是建设部门管理的争议。
笔者的观点是对集体土地房屋拆迁应当尽快制定具体的法律规范，在现今没有法律明确规定的情况下，以《土地管理法》为依据实施拆迁并进行补偿，由省、自治区、直辖市参考《城市房屋拆迁管理条例》规定制定补偿标准，土地行政主管部门进行对“城中村”拆迁工作进行管理。
理由如下：
（一）从现有的关于农村集体土地房屋和城市房屋拆迁的规定来看，两者性质不同，“城中村”房屋拆迁是对集体土地房屋的征收，是征收土地的一个环节，应当适用《土地管理法》的相关规定。
“城中村”房屋拆迁的法律性质是征地拆迁，并非独立于土地征收的一项法律制度。
国家基于公共利益需要，依照法定权限和程序可以征收征用农村集体土地。
当农村集体土地被征收时，将房屋看作土地上的“附着物”，与地上青苗属同一性质，一同被征收，集体土地房屋拆迁就是集体土地被征收的结果。
如把土地征收看作一个过程，则房屋拆迁为其后半个环节。
法律不允许不办理土地征收直接对集体土地房屋进行拆迁，必须适用土地征收制度，先将集体土地和地上房屋征为国有，再对房屋予以拆除，其补偿并非拆迁补偿，而是征收补偿，集体土地房屋拆迁是一种行政行为。
从《城市房屋拆迁管理条例》来看，我国现在对城市房屋拆迁的定义是，国有土地地上建筑物因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位与被拆迁房屋的所有人订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为。
从上述定义来看，拆迁人对被拆迁人对房屋的补偿签订安置补偿协议，应当是一种民事行为，但从其操作程序看又非单纯的民事行为。
拆迁双方达不成协议时，并不是通过民事诉讼或仲裁途径解决，而是由行政机关介入，作为中立的裁决者和强制措施的批准者、实施者，带有浓厚的行政色彩。
笔者认为，城市房屋拆迁虽名为拆迁，实际也是一种行政征收行为，房屋和土地是不可分离的整体，行政机关在收回国有土地使用权的同时实际上对地上房屋进行了征收，房屋的补偿在收回土地时应和土地一并进行补偿，是一种行政行为（在实际操作中，很多净地出让土地之前的拆迁程序就是一种典型的征收行为）。
《物权法》第四十二条的规定，也已将房屋拆迁定性为征收。
严格的讲，“拆迁”一词并不是法律用语，而是种行为状态。
如果将城市房屋拆迁视为征收行为，则《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁行为的规范也违反《宪法》、《立法法》、《物权法》中“对非国有财产的征收，只能制定法律”的规定。
但是，从现有法律、法规对集体土地房屋和城市房屋拆迁的规定来看，两者的性质是不同的，“城中村”房屋拆迁应适用《土地管理法》的相关规定进行补偿。
（二）《土地管理法》是“城中村”房屋拆迁的主要法律依据。
房屋是公民合法的私有财产，拆迁房屋必须要具有正当性，即要有法律依据，否则构成对私有财产权的侵犯。
我国《立法法》第八条第六项规定“对非国有财产的征收，只能制定法律”。
《宪法》第十条规定：
“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”第十三条规定：
“公民的私有财产不受侵犯。
国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
”如前所述，集体土地房屋拆迁实际是对房屋的征收，从上述法律规定均可以看出，对私有财产的征收，必须有法律规定的依据。
纵观我国法律规定中涉及集体土地拆迁的，只有《土地管理法》和《物权法》。
《土地管理法》第二条第四款指出：
“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”第四十七条第四款规定：
“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。
《物权法》第四十二条规定：
“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；
征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
”以上规定是目前农村房屋拆迁的主要法律依据。
（三）从现有法律对集体土地拆迁的规定来看，应当由地方土地管理部门对集体土地房屋拆迁进行管理。
集体土地房屋作为土地上的附着物，其拆迁补偿虽然是一个独立的项目，但是它也是征收土地的一个环节，不能脱离于整个征地的程序之外，因此由负责征收土地实施的土地管理部门进行管理比较妥当。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：
“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
”该规定所述的征地补偿、安置方案当然包括作为地上附着物的集体土地房屋。
国土资源部颁布实施的《征用土地公告办法》第七条规定，有关市县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告；
第八条第（四）项规定，征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式。
上述两条规定均明确了由土地行政主管部门负责包括集体土地房屋在内的地上附着物的补偿。
三、集体土地房屋补偿有关规定存在的问题
（一）农村集体土地房屋拆迁补偿缺乏程序性及具体补偿标准、补偿方式的法律规定，部分地方对集体土地房屋拆迁补偿有关规定的制定违反上位法规定的法定权限。
我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都强调了一个原则，征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行。
这里的“法律”应当作狭义理解，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。
但到目前为止，我国尚无专门法律对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行规范，只有《土地管理法》第四十七条第四款规定，农村房屋被作为集体土地上的“附着物”看待，其拆迁补偿标准由省、自治区、直辖市予以规定。
但是这条法律规定也仅仅是征地拆迁的依据及对补偿标准的制定机关的规定，对于实际的操作程序没有制定明确的法律规定或授权有关部门制定。
目前，很多省、自治区、直辖市人大、政府部门都已发布了地方性法规或者政府规章，对集体土地房屋拆迁进行规范。
但也有的省、自治区、直辖市人大、政府部门却将该项权力转授予市、县级政府，由其以行政文件、命令等形式擅自制定补偿标准，违反《土地管理法》的规定。
（二）对集体土地房屋的重要性认识不足，没有从实体上确定合理的补偿标准，集体土地房屋在《土地管理法》的规定中仅被视为地上附着物。
需要拆迁集体土地房屋的大部分为农民宅基地上建造的居住房屋，是被拆迁农民的重要生活资料。
有些地段比较好的城中村，房屋租金甚至是其家庭生活主要来源。
而《土地管理法》仅将房屋补偿规定在地上附着物部分，其补偿金额较低，远远无法满足被征收农民的生活需求。
也正是因为这种不合理的存在，各地政府才参照《城市房屋拆迁管理》条例的规定，自行制定集体土地房屋拆迁的补偿标准。
对于怎样的补偿标准才是合理的，笔者认为可以从三个方面来理解：
一是从补偿的对象看，不仅包括被拆迁人，还应当包括被拆迁房屋上的其他权利人，如承租人等。
二是从补偿范围看，合理补偿是指对被拆迁人房屋的直接损失进行补偿，包括被拆迁房屋本身的价值和区位价值、庭院空地的利用价值、房屋装潢费用、搬迁费用等，对于营业用房，还要考虑合理的营业损失补偿。
从征地的公益性目的考虑，拆迁不宜包括间接损失的补偿。
三是从补偿标准来看，合理补偿应以公平的市场价格为依据。
但是，目前农村拆迁房屋的市场价格确定有一定的难度，但无论怎样，补偿数额必须能够使被拆迁人重建或购置到同等居住条件的房屋，确保被拆迁人的居住条件不低于拆迁之前的水平，这是一条底线。
对此，《物权法》第四十二条第三款也有明确的规定，即在拆迁住宅的情况下，除了应当依法给予拆迁补偿外，还应保障被拆迁人的居住条件。
（三）对农村集体土地房屋拆迁个案的安置补偿争议缺乏救济途径的规定。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款对安置补偿标准有争议的，指明了救济的途径，即可以由县级以上地方人民政府协调；
协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。
但对于个体补偿的争议，并没有具体的规定争议解决途径。
现在比较多的地方政府参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对集体土地房屋拆迁发生争议的，由土地行政主管部门或者建设部门进行裁决，对裁决不服可以复议或诉讼。
但是笔者认为集体土地房屋拆迁属于行政征收行为，拆迁单位也是代表地方政府与被拆迁人协商拆迁补偿，本身就是行政行为，不宜再由土地主管部门进行裁决。
拆迁单位应当按照规定对被拆迁人的房屋补偿进行测算，将测算结果告知被拆迁人。
被拆迁人如果对拆迁单位测算补偿标准、计算的面积等有异议，可以直接通过复议或者行政诉讼的方式予以解决。
城中村改造中房屋拆迁相关法律问题探讨
山东万桥律师事务所周艳
至20世纪90年代中后期,“城中村”便已成为我国城市化进程中的普遍现象,而随之产生的社会、经济、环境等方面的诸多问题亦日益成为影响城市健康和谐发展的痼疾，因此各个城市大都对城中村的改造列入城市发展规划中的重要事务。
一、城中村的定义
（一）从外在表现而言：
杨安在城乡建设杂志[1]（1996）文中描述道，“繁华的闹市里，纵横的道路边排列着一幢幢票亮气派的新现代建筑，在现代建的背后却往往有一大群坐落无序、高低不齐、新旧不一的农舍。
整座昔日的农庄被包裹在现代城市建筑中。
真正的农庄是农舍加周围的田园，充满宜人的乡土气息和田园风光。
而城中村却是农舍加周围的水泥高楼，充满了城乡间的不协调。
城中村里的许多农舍建设也挺豪华，但往往华堂与陋室并存，杂乱无章的建筑挤成一片，只见新屋不见新村，只见新房不见新街。
楼与楼之间没有合理的布局，没有合理的间距，道路狭窄甚至脏水乱流。
这里没有农村的清新，也没有城市的整洁。
城中村内部看不到多少城市功能的痕迹，缺少上水和排污管道，缺少公共垃圾堆放与处理，偶尔还可以看到鸡或猪在城中村里散步。
农村的气息在这里窒息了，城市的气息在这里全然不见。
”
（二）从概念而言：
广义讲，城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落；
狭义讲，城中村特指那些农地与居民早已非农化，村庄也已经转制为城市建设，只是习惯上仍称为村的社区部落，习惯上称为“城市中的村落”。
本文指涉的城中村包含上述两层意思。
居民职业结构与生存方式的主要指标已完成向城市社区的转型，但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征。
城市在对城中村的改造中大都伴随着拆迁而展开，大量村房被拆迁。
本文仅对城中村改造中房屋拆迁的相关法律问题进行探讨。
二、城中村的形成及改造的原因
（一）究其原因，在于“城中村”形成和发展的特殊性。
从“城中村”的历史变迁中不难发现“城中村”形成的主要原因：
1、从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果。
改革开放的近30年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。
城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。
城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。
耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。
“城市包围农村”的运动发生了。
村庄进入城市，形成了“城中村”。
2、从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。
所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。
而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。
“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。
”因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。
二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。
（二）城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题，影响了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升，为此，城中村常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。
政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村拆迁改造的最直接原因。
推进“城中村”改造，有利于明晰产权，完善监督机制，加强集体资产管理；
有利于转换村民身份，落实社会保障待遇，建立村民长效受益机制；
有利于实现村企分离，建立现代企业制度，提高企业管理水平和市场竞争力，促进区域经济发展；
有利于完善城市管理体制，加强社会管理，促进社会发展进步；
有利于加强基层组织建设，巩固基层政权，保持社会稳定。
改造城中村，使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接，已成为刻不容缓的任务。
三、城中村改造中房屋拆迁所面临的问题
近年来，城市建设日新月异，拆迁规模不断扩大，但由于城中村拆迁工作情况复杂，政策性强，交织着政府行为和当事人之间的民事行为，牵涉到千家万户和千差万别的家庭利益。
在城中村改造中房屋拆迁存在的相关问题：
（一）、部分村民实际生活水平不高
由于大部分村转城较晚，大约在80年代以后，村里的大部分土地已被机关企事业单位征用，当时的征地安置等费用一是相对今天低了很多，二是受村里管理水平等的限制，当年用征地费用所建的企业经营不善或投资不对路，无法安排更多的劳动力。
现在看，村里部分剩余劳动力并未作出妥善安置。
因此，相当一部分村民的实际生活水平不高。
（二）、违法违章建设严重
近几年来，政府为了减少城中村改造的难度，适应城市总体规划的发展要求，已基本取消了城中村的房屋建设的审批。
但村民为了提高自身的生活水平，在自家院里建设了许多无证房屋，用来出租取得一部分收入。
（三）、由于“城中村”集体土地较国有土地使用权的低廉性，使它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”存在大量乱占、乱圈地现象；
非法租赁土地；
以土地入股开办各种实业；
用集体土地抵押贷款、用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。
（四）、村民对拆迁补偿安置的期望值增大
近年来，由于城中村拆迁改造操作的不规范，多数以协议改造为主，开发商为了拆迁尽快顺利进行，人为的提高了拆迁安置补偿标准；
而且随着房地产市场的蓬勃发展，房地产价格不断上扬，村民攀比心理严重，对拆迁补偿安置的期望值增大。
四、城中村房屋拆迁中相关法律问题的探讨
（一）、城中村改造中房屋拆迁补偿的法律盲点
城中村改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题，目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。
拆迁是在城市规划区内还是城市规划区外，其法律意义是不同的。
比较棘手的问题是，城市规划区内城中村的集体所有土地上的房屋拆迁活动，是适用《城市房屋拆迁管理条例》（以下称《拆迁条例》）还是适用《土地管理法》的规定存在争议。
适用的法律不同，补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。
近年来，全国一些省市陆续出台的有关拆迁的地方性法规、规章中，可以找到涉及城中村集体土地房屋拆迁的相关内容。
归纳起来，基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合：
一是“参照法”，即参照城市房屋拆迁进行补偿；
二是“征地法”，即先将土地变性质征用，再依国有土地上的房屋补偿；
三是“协商法”，即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。
一般认为，对于集体土地上的房屋，因国家建设需要拆除并给予安置补偿的，是将集体土地上的房屋作为地上附着物处理的，应使用土地管理的相关法律规范。
但笔者持不同看法，借鉴广州、深圳等地的做法，将上述后两种办法组合使用，其中“征地法”应改成以“集体土地国有化转制”为前提。
（1）城中村改造的土地问题不能与一般的集体土地征用补偿完全等同，土地征用制度是目前集体土地转为国有的唯一系统化制度，而国家对集体土地国有化转制只有框架性规定。
相比之下，转制的适用范围更狭窄一些，必须符合《土管条例》第2条的规定。
（2）补偿程度有差别。
在土地征用时，《土管法》第47条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
”但对城中村中以房屋为主的农民私有财产拆迁补偿却采取忽略或放任态度，甚至没有房屋的概念，房屋仅被包含在“附着物”中。
该法第47条第4款规定，地上的附着物及青苗补偿标准由省、自治区、直辖市规定。
这样转授权力，结果会导致集体土地征用补偿和地上房屋拆迁补偿截然分开，政府需要支付两部分费用。
而集体土地转归国有时，原则上具有无补偿性。
由于集体土地的国有化转制不是为具体建设项目而发生，没有具体建设单位置于其间，即没有补偿费用的承担者，并且集体土地在国有化后由原使用者继续使用，农村集体及其成员一般不会因此得到特别补偿。
因此，国有化转制后的土地上的房产在因城市化改造开发而拆迁时，将按照国务院《拆迁条例》和各地的实施细则标准，由拆迁当事人签订拆迁补偿协议。
（二）、城中村违法建筑拆除的困境
违法建筑的原因很多，但最关键的两个因素是产权不清和利益驱动。
违法建筑往往处于城中村内经济繁华的枢纽地带，投资少、经济效益好，村民、投资者以及基层单位、公职人员通过违法建筑牟取了经济利益，甚至形成了利益同盟，对制止违法建筑形成巨大的阻力。
另一方面，违法建筑的产权混乱，如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，引发新的抢建风；
不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对已经存在的违法建筑难以强制拆除，令改造无所适从。
政府的这种两难境地也为违法建筑的迅速膨胀培养了土壤。
在城中村改造过程中，法院受理的民商事案件主要集中在土地转让和违建清查两类。
法院在立案审查因城中村改造过程中违法建筑、违法用地查处和其他民商事纠纷案件时，对涉及建筑、用地是否违法或符合市政规划要求，属不属于拆除范围，如何拆除，能否补办产权的定性问题，应遵循行政处理前置原则。
此类案件虽经政府做过处理，但其性质仍属民事权益纠纷。
法院在审理此类案件时仍以原争议双方为诉讼当事人，按民事纠纷案件处理。
其审理的总体原则是：
对无过错方或善意第三方人的合法权益，依法保护；
对主张因违法建筑获取的利润，不予支持。
（三）、城中村改造中土地权利问题
既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。
要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；
根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，只能是采取征用途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。
根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；
而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；
而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。
因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题，而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。
在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。
土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。
由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。
农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。
在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回。
（四）、城中村房屋拆迁的民商事法律纠纷及解决。
拆迁问题表面上看是一个城建纠纷问题，实际上它已牵涉法律、政府职能、公众利益等多个方面。
在城中村房屋拆迁中，由于拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善等多方面的原因，致使拆迁过程中的侵权、违约现象屡禁不止，使相关当事人的权益得不到相应的保护。
在商业性拆迁过程中，拆迁人与被拆迁人之间发生的民事关系主要是拆迁补偿安置
升级会员 