我国中小企业参与PPP的制约因素及对策建议Word格式文档下载.docx
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随着我国城镇化脚步不断加快，对基础设施的需求日益加大，而国家的财政投资己经难以承受城市基础设施投资的更大压力。
政府发起的项目大多数属于既有公益性又有盈利性的准经营性项目。
在这样的背景下，如何调动效益较好的中小企业投入城市基础设施建设，实现政府主导下中小企业的广泛参与，从而改变单纯依靠财政的投融资模式就成了一个亟待解决的问题。
PPP（Public-PrivatePartnership），是一种政府与社会资本合作的模式，它通过积极吸引社会资本参与提供公共物品和服务，有效促进政府与私人部门的结合，公私双方各自的优势得到充分的发挥，从而得以实现资源的优化配置以及社会福利的最大化[1]。
PPP的基础是授予特许经营权，其特征为利益共享和风险共担，是公私双方有效结合，引入市场竞争机制和激励约束机制，这样有效提高了公共产品和服务质量的供给效率。
PPP机制起到政府投资“引玉”之砖的作用，一方面为PPP基础设施投资开拓了新的融资渠道，另一方面为中小企业的资金投入吸引了其他类型投资者，如通过发行债券，既达到了政策目的又收获了经济效益。
加强中小企业参与PPP的发展能力，将达到PPP项目自身与中小企业“共赢”目的。
二、我国PPP项目的发展现状
这几年政府十分重视PPP项目的推进，2014年PPP模式在我国首次出现在财政预算报告中，从此进入发展迅速，各地PPP项目如雨后春笋般的涌现。
财政部于2014年12月公布了30个PPP示范项目，总投资约1800亿元。
2015年5月，发改委专门开设了PPP项目库专栏，公开发布的PPP项目共计1043个，总投资约1.97万亿。
根据财政部2015年4月印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（简称《论证指引》）规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，所占一般公共预算支出比例应不超过10%。
根据2016年两会公布的预算，地方一般公共预算的支出为14.6万亿元，10%即1.46万亿，即使按照政府和社会资本对半出的保守比例计算，2015年新设PPP项目也可达3万亿[2]。
受政策驱动，PPP项目近日如雨后春笋般加速披露。
据不完全统计，仅仅在2015年5月，就有河北、陕西等多个省份相继推出PPP示范项目清单，投资额分别为1330亿元和1536亿元。
在此之前，福建、安徽、湖南等多个省份均已发布PPP示范项目，总投资超万亿元。
截至2015年6月末，全国已有25个省份公布了PPP项目推介计划，投资总额近4万亿[3]。
尽管PPP模式被政府予以厚望，也引起社会各界的广泛关注，但其目前由于实际签约率过低而备受争议。
2015年4月，国家发改委投资司副司长罗国三在新闻发布会上自言，全国各省公布的PPP项目中只有10～20%签订了合同。
这意味着大多数的PPP项目最终未能实现。
三、中小企业参与PPP项目的制约因素
（一）项目层面
1.PPP项目实施流程复杂
PPP项目的实施方案从正式审批到实际签约，一般需要经历一个很长的周期，有可能几年也有可能十几年，其过程大致为：
项目锁定、项目的考察论证、PPP实施方案的制定、VF评价、政府财政承受能力的论证、项目的入库、谈判等。
由于PPP项目的投资较大，可行性研究的时间以及实施的流程较长，从2014年8月至今，PPP项目的推介时间也才只有一年多，所以社会资本还难以在短期内有效参与政府推出的PPP项目。
2.PPP项目的投资收益难以有效吸引社会资本
像PPP项目这样的公共产品和社会服务项目所需的建设资金十分巨大，PPP项目公司成立后需要大量从社会融资，且社会资本的融资成本仍然比较高[4]。
较高的融资成本对比项目投资的低收益，已经成为社会资本投资PPP项目的拦路虎。
因此，PPP项目难以有效的吸引社会资本。
据测算，对社会资本方来说若一个投资项目收益率低于12%，就很难具有吸引力。
如济青高铁PPP项目，为社会资本设定的收益率为不高于8%，邮政储蓄银行的中标收益率仅为6.69%。
3.定价问题是PPP项目推进的死结
PPP模式的收费来源有三种，即政府买单、用户付费以及“使用费+政府补贴”。
事实上，地方政府的支付意愿不高，许多地方政府现在财务状况都非常紧张，如污水处理行业，如果一个更高层次的环保评估比较严格，他们愿意支付排污达标费的意愿会更强，但如果评估不严格，财政就会重新考虑资金安排的顺序。
在法律制度不健全，政府易于失信的大环境下，只有国企敢于长期投入巨资。
但这样的PPP就失去了初衷，没有多少实际意义。
（二）政府层面
1.地方政府对PPP模式的内涵认识不足
大部分政府部门将PPP模式理解为一种融资模式，推出了一大批PPP项目来赶时间，只是为了解决政府投资公共服务方面的不足，这违背了PPP模式的实质。
PPP模式是提供公共产品和服务的一种方式，即使在PPP模式应用最成熟的英国，也只占公共产品和服务支出的22%。
韩国明确规定，PPP项目不得超过公共产品项目的10%。
故政府部门过于扩大PPP的融资功能而对其过度追捧是不可取的。
2.缺乏契约精神和规范意识
政府违约，在过往PPP项目的实施过程中已不再是小概率事件。
据调查，在采用PPP模式比较多的污水处理行业，全国大部分地方政府按月足额支付污水处理费的很少，如果政府拖延缴费时间太长，企业运营就会出现难题。
违约的例子很多，情况也是五花八门。
如政府没有认识到PPP的复杂性，草率启动项目，项目完成之后到了付钱的时候最后拿不出钱，民资只能自己承担损失，这是政府违约的情况。
还有的投资人根本没钱，跟政府关系好或者用欺骗政府的手段拿到项目，然后跟政府借钱，让政府出钱。
目前，有些投资者和政府官员通过协商建立一个合资公司，该公司未经公开招标，直接做一些由政府发起的项目，这种行为毫无疑问损害了市场竞争机制。
用这种类型的合资公司做PPP项目时的成本更高，比传统体制更浪费[5]。
有些企业为了防止政府违约带来的损失，就会想办法把其他方面的利益移到这里，从中牟取暴利，这就把PPP扭曲成了高风险高回报的领域，改变了它低风险的本质。
（三）中小企业层面
1.我国中小企业一直存在着“融资难”
目前我国中小企业约4200万户，占企业总量99%以上，83%以上中小企业的融资贷款需求没有得到满足。
中小企业平均寿命仅2.9年，倒闭原因85%以上因融资难；
金融危机中企业倒闭原因85%以上也是由于资金链断裂、融资难[6]。
2.我国的中小企业技术水平普遍较低
中小企业的技术水平普遍较低，这直接导致了产品的质量差，消耗资源严重以及对环境的污染严重，一些乡镇中小企业基本上仍属于手工作坊式的生产方式。
中小企业由于资金不足无力进行技术改造及开发。
除此以外，大多数中小企业的技术开发费和折旧提取比例都处于一个很低的水平，甚至很大一部分中小企业根本就不进行提取，也就难以涉及到技术开发和创新。
政府政策、市场环境、企业素质和企业经济实力也影响了中小企业的技术创新。
3.中小企业管理制度不规范
首先，中小企业管理环节薄弱。
调查结果显示，仅有五分之一的中小企业制定了明确的岗位责任制度。
明确的岗位责任制可以规范企业员工的工作行为，使得所有员工各司其职，有效的提高工作积极性及效率。
目前管理能力不强己经成为制约中小企业发展最关键的因素[7]。
其次，中小企业缺乏现代管理方法。
调查结果显示，中小企业的管理方法大多采取经验管理的方式，并且在很多中小企业存在较强的裙带关系，一些管理者的亲戚朋友参与了企业管理和生产的各个方面，其中大部分人还处于比较重要的岗位，缺乏技能和工作态度，这一部分人会严重影响工厂正常秩序以及员工工作积极性。
（四）法制层面
没有具体的法律保护，没有成熟的规范和合同是中国推进PPP的重大挑战。
民营企业与当地政府在合作过程中往往处于不利地位，不敢贸然参与项目。
没有健全的法律制度，会给PPP模式的“落地”带来障碍。
虽然财政部在推进，但整个环境没有得到很大的改善，包括法律法规、标准、合同等都没有实质性的改善，并且目前的经济形势也不太乐观[8]。
所以民营资本的观望态度使得PPP项目估计到最后还是让一些国有企业去做。
如果80个项目，10%是由民企所主导的，PPP才可能算是真正的成功。
四、中小企业参与PPP模式国际先进经验借鉴――新加坡公私共同创新合作的平台运作方式
关于PPP模式能否拉动中小企业实现技术创新及升级有不一样的理解和实践值得我国政府借鉴。
Public-PrivateCo-InnovationPartnership（公私联合创新合作）是新加坡政府为了市政建设等技术性解决方案而专门设立的合作平台。
在公司联合创新合作这个平台上，政府和科技创新型中小企业有效结合并按一定的程序合作孵化技术解决方案以及创新产品，成功的案例将进行进一步商业化推广和运营。
新加坡政府意识到在城市运行管理中，政府有许多技术上的挑战和需求，但这些都难以通过政府的自身得以实现，而社会企业在技术创新方面的优势正好可以弥补政府的不足。
新加坡政府部门通过该平台向社会企业发布大量的技术要求，若社会企业有兴趣则可以申请与政府在产品设计或解决方案方面进行合作。
这一举措一方面提高了政府公共服务的能力，另一方面为中小企业提供了大量创新创业的机会。
中小企业的技术解决方案或创新项目，一旦通过政府的资金支持，便能够进行批量采购或应用，很大程度上提高了效率。
政府通过公私联合创新合作这个平台对中小企业提供必要的帮助，资助他们进行开发及测试。
若开发和测试结果一切顺利，政府将成为这些技术解决方案和创新产品的第一个用户，为中小企业带来更大的商机。
政府和中小企业合作是一个共赢的过程，通过创新技术的应用，政府可以为社会提供更好的公共服务。
从新加坡PPP模式的案例上可以看出，这本质上是互利共赢的关系，而这种关系既可以通过一个投资200亿，25年水处理项目的操作来实现，也可由市政府采购道路噪声污染监测解决方案来实现。
技术创新的伙伴关系可以成为政府与中小企业之间的沟通桥梁，从而更好地实现社会经济结构的转型升级。
若我们的政府可以建立这样的政策空间，并提供相应的配套资金支持政策，激发中小企业创新和创业，会让更多的中小企业在PPP市场“下半场”实现逆袭[9]。
五、促进中小企业参与PPP项目的对策建议
（一）项目建设
PPP模式涉及法律、金融、财务、风险管理等众多领域，有些项目甚至还涉及政治问题，因此需要很多理论知识和专业技能同时具备的复合型人才。
PPP模式在我国发展不过几年，尚属新生事物，运行时间较短，人才储备方面很是缺乏。
因此，目前我国加强PPP管理能力建设的重点是重视人才的培养工作。
在定价机制方面，应采取“弹性定价”，动态调整的定价，或者政府补贴机制，这样形成长期稳定的投资回报。
风险分担是PPP模式的核心环节，在这个环节中，首先是要严格遵循风险分担的三大原则：
一是由对风险最能应对、最有控制力的一方承担相应风险；
二是承担的风险程度与所得的回报相匹配；
三是承担的风险具有上限。
尤其是第一条原则至关重要[10]，按照此原则，建设、经营等活动的市场风险，由私人部门所承担，政府部门不能对此类风险进行兜底。
超出私人部门控制范围的法律、利率等风险则应主要由政府公共部门承担，对于不可抗力风险，由公私双方平等协商共同分担。
其次是要建立风险分担的动态管理机制。
（二）政府建设
首先，政府部门要转变观念，树立长远意识。
在PPP实施过程中，政府的责任主要是调节社会资本的盈利空间，既要考虑保持项目回报率的吸引力，又要考虑PPP项目投资带有公益性，投资回报率不能过高。
政府要把更多的注意力放到制定战略规划上，放到公共服务价格、质量的监督上。
在PPP模式下，政府部门需要树立长远意识，不仅要算好眼前帐，更要从长远的角度来看待当前项目的投入和产出。
其次，应明确政府与市场的边界。
在PPP模式下，项目的设计、建设、运营、维护等工作都由私人部门进行负责，同时也承担这部分的风险和责任。
对这些方面的工作，政府应树立起符合市场要求的契约精神，不随便对私人部门进行干预。
政府则应由过去基础设施的提供者，转变为项目的参与者和监督者。
（三）中小企业层面
1.选择合适的行业参与PPP
基础设施项目流程过于复杂，周期长，较不适宜中小企业参与，应鼓励中小企业投资运营农业、农民合作社、生态项目建设、教育、医疗、养老、体育健身和文化设施等行业。
2.技术创新是中小企业的突破口
事实上，资本市场融资、项目长周期管理运营和政治法律风险都不是中小型企业所擅长的。
如果以此对待PPP市场竞争，中小企业几乎没有什么生存空间，但PPP市场还有一个重要的竞争维度，那就是创新。
PPP市场的创新可以分为三个方面，即金融创新、管理创新和技术创新[11]。
在金融创新和管理创新上，虽然中小企业很难参与，但大量的优质民营上市或非上市企业可以参与；
而对于技术创新，中小型乃至创业型企业在PPP市场上可以大有所为，但需要国家创造一定的制度空间并提供适当的财政支持。
（责任编辑：
于明）
参考文献：
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清华大学，2010.
[2]王舒.基础设施PPP项目融资风险分担研究[D].成都：
重庆交通大学，2012.
[3]陈帆甲.基于契约关系的PPP项目治理机制研究[D].长沙：
中南大学，2010.
[4]李秀辉，张世英.PPP：
一种新型的项目融资模式[J].中国软科学，2002
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[5]李永强，苏振民.PPP项目的风险分担分析[J].经济师，2005（9）：
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[6]中国人民银行研究局、日本国际协力机构.中国中小企业金融制度报告[M].北京：
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[7]郭田勇.中小企业融资的国际比较与借鉴[J].国际金融研究，2003（11）.
[8]丁芸.我国城市基础设施投融资体制改革研究[J].中央财经大学学报，2004（8）：
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[10]唐兴，霖周军.公私合作制（PPP）可行性：
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[11]孙洁.PPP管理模式对公共财政的影响[J].财政研究，2004（10）：
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