城市化进程中失地农民权益受损及政策支持研究.docx
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城市化进程中失地农民权益受损及政策支持研究
湘潭大学
硕士学位论文
城市化进程中失地农民权益受损与政策支持研究
姓名：
秦文华
申请学位级别：
硕士
专业：
行政管理
指导教师：
成志刚
20070528
摘要
随着中国经济的高速增长及城市化进程的加快，对农村土地的征用规模也在
不断扩大，大量的农民因征地而成为失地农民。
在征地制度尚不完善的情况下，
失地农民的合法权益未能得到有效保障，致使他们种田无地、就业无岗、社保无
门，生活在农村与城市的边缘，成为了中国又一新的弱势群体。
失地农民问题不
仅影响到社会稳定、农村发展，不利于中国城市化的进一步推进，也严重制约了
整个国家现代化建设的进程。
因此，妥善解决失地农民问题既是推进城市化进程
的客观需要，也是政府职责的内在要求，更是构建和谐社会的现实诉求。
中国的城市化是把双刃剑，既加快了中国的现代化进程，也导致了失地农民
问题的日益激化。
失地农民问题的产生有征地补偿标准过低、就业安置不力和社
会保障不完善等表层原因，也有中国农村土地产权的主体模糊、公共利益界定不
清等深层原因。
归根结底，失地农民权益受损的原因主要在于国家相关政策制定
的不完善以及政策执行的不到位。
因此，有效维护失地农民的合法权益，还有赖
于政府制定并完善相关政策。
本文以中国的城市化进程为背景，导出失地农民问题的产生，分析了失地农
民的权益受损状况，从土地征用的制度安排以及运作模式的维度探讨了失地农民
问题产生的根源。
并在借鉴国外经验的基础上，从政策支持的角度，就如何保护
失地农民的合法权益，提出了政府在完善土地征用政策、健全社会保障制度、加
大就业安置力度、增加相应的财政投入等方面的政策建议。
关键词：
城市化；失地农民；权益受损；政策支持
Abstract
Alongwiththechineseeconomicalhighspeedgrowthandtheacceleratingof
urbanizativeprocess,landexpropriativescalealsounceasinglyisincreasing.sothe
massivefarmersbecameLand-losingfarmers.Indraftedthelandexpropriativepolice
stillintheimperfectsituation,Land-losingfarmer'slegitimaterightsandinterestsnot
tobeabletoobtaintheeffectivesafeguard,causedthemtofarmdoesnothave,the
employmentdoesnothavethehillock,societyguaranteeswithoutthegate,livedinthe
countrysideandthecityedge,hasbecomeChinesenewVulnerableGroups.
Land-losingfarmerquestionnotonlytoaffecttosocialstability,thecountryside
development,isdisadvantageoustotheChineseurbanizationfurtheradvancement,
alsoseriouslyhasrestrictedtheentirecountrymodernizationadvancement.Therefore,
properlysolvesLand-losingfarmerquestionsincetheurbanizeddevelopment
objectiveneed,alsoisthegovernmentresponsibilityintrinsicrequestandconstructs
harmonioussocialtherealitydemand.
China'surbanizationisthedouble-edgedsword,alsospedupChina'smodernized
advancement,alsocausedtoLand-losingfarmerquestiondailyintensification.
Land-losingfarmerquestionproductiontohavedraftscompensatesstandard
excessivelylow,theemploymentplacementnotstrengthandthesocialsecurity
imperfectandsoonthesurfacelayerreason,alsohastheChinesecountrysideland
propertyrightfuzzilythemainbody,thepublicinterestlimitsisunclearandsoonthe
in-depthreason.Inthefinalanalysis,Land-losingfarmerthereforetobecomethe
question,themainreasontolieinthenationalcorrelationpolicyformulationnottobe
imperfectaswellasthepolicyexecutionarrives.Therefore,theeffectivemaintenance
Land-losingfarmer'slegitimaterightsandinterests,butalsodependsonthe
governmentformulationandtheconsummationrelatedpolicy.
ThisarticletakeChina'surbanizedadvancementasabackground,derives
Land-losingfarmerquestionproduction,analyzedtheinjuriedconditionof
Land-losingfarmer'srightsandinterests,tookoverforusethesystemarrangementas
wellastheoperationpatterndimensionfromthelanddiscusseshaslosttherootwhich
theLand-losingfarmerquestionproduced.Andinthemodeloverseassomeadvanced
experiencesfoundations,fromthepolicysupportangle,howprotectsLand-losing
farmer'slegitimaterightsandinterests,proposedthegovernmenttakesoverforusethe
policy,theperfectsocialsecuritysystemintheconsummationland,increases
employmentaspecttheandsoonplacementdynamics,increasecorrespondingfinance
investmentpolicysuggestion.
Keywords:
Urbanization;Land-losingfarmer;Rightsandinterests’damage;
Policysupport
湘潭大学
学位论文原创性声明
本人郑重声明：
所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取
得的研究成果。
除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其
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对本文的研究做出重要贡献的个
人和集体，均已在文中以明确方式标明。
本人完全意识到本声明的法律后果
由本人承担。
作者签名：
日期：
年月日
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本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学
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论文。
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作者签名：
日期：
年月日
导师签名：
日期：
年月日
第一章绪论
1.1选题的背景与意义
随着中国工业化的加速发展和城市化的深入推进,城市不断从地域上向农村
拓展，愈来愈多的农村土地被征收占用，致使大量农民因失去耕地而成为失地农
民。
土地作为农民赖以生存的最基本、最重要的生产资料,也是他们最后的一道生
活保障线。
而中国现行的征地补偿制度尚不完善，存在公共利益界定模糊、补偿
标准过低、就业安置不力和保障体制滞后等诸多问题。
相关制度的不完善导致许
多失地农民生活在城市与农村的边缘，成为了种田无地、就业无岗、社保无门的
弱势群体，抵御生活风险能力急剧下降，面临着严峻的生存与发展问题。
2006年
中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》就
明确提出:
“要加快征地制度改革步伐,按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展
安置途径、规范征地程序的要求,进一步探索改革经验”。
同时强调,“要完善对被
征地农民的合理补偿机制,加强对被征地农民的就业培训,拓宽就业安置渠道,健
全对被征地农民的社会保障”。
显然，失地农民问题已经成为当前社会的一大热点、
难点，既是一个重要的实践问题，也是一个急待解决的理论课题。
中国失地农民的数量已经达到了4000-5000万左右，并且还在以每年200万
的速度递增。
失地农民作为一个数量庞大的群体，如果他们的合法权益得不到有
效保护,失去土地的利益得不到合理的补偿,不仅会使失地农民成为新的社会弱势
群体,引发新的社会矛盾和冲突，危及农村乃至整个社会的安定,还势必影响到城
市化的进一步发展，严重制约整个国家现代化建设的进程。
因此，研究失地农民
的权益受损状况以及如何完善相关政策去妥善解决好这个问题，具有重大的理论
和实践意义。
1、有助于增进社会各界对失地农民权益状况的了解。
失地农民是当代中国新
的弱势群体，在征地过程中他们的生存权和发展权都受到了一定程度的损害，生
活水平普遍下降，保护他们的合法权益既是保持社会稳定、经济发展的需要，也
是中国政府的应有之义。
2、有助于政府制定合理的政策解决好失地农民问题。
中国城市化进程中失地
农民问题的出现，既有经济发展的客观因素，也与当前相关政策的不完善有关。
因此，解决失地农民问题还有赖于政府发挥主导作用，制定并完善相关政策，切
实保护好失地农民的合法权益。
3、有助于推进城市化，保持国民经济持续快速发展。
征地问题已经成为了当
1
前社会的热点难点，不仅导致了失地农民生活水平下降，进而产生对政府的不满，
也在一定程度上影响了地方的社会稳定，阻碍了中国的城市化、现代化进程。
因
此，失地农民问题的妥善解决，对于提高政府威信，保持经济发展以及构建和谐
社会都大有裨益。
城市化作为人类生产与生活方式由农村型向城市型的转化，应该是土地资源、
劳动力等要素在空间和产业间优化配置的过程，是一种资源配置的帕累托改进。
在中国的城市化进程中，只有统筹兼顾农民的应得利益，保护好失地农民的生存
权与发展权，才能促进失地农民顺利融入城市，真正实现农村城市化、农民市民
化，从而确保中国的城市化沿着健康，有序的方向实现可持续发展，加快推进中
国的现代化进程。
1.2国内外研究综述
失地农民权益受损问题日渐凸显，并引发了一系列的社会问题。
为此，国内
外众多专家学者从各个角度对其进行了探讨，目前，国内理论界对失地农民问题
的研究主要集中在三个方面：
1、土地征用制度的完善
余兴厚认为中国农村土地产权制度的不完善是失地农民权益受损的根源，农
村土地产权主体的模糊使农民的土地权益难以在法律层面得到有力保障，指出完
善相关制度是解决失地农民问题之本。
陈锡文认为征地补偿太低也是造成失地农民悲剧的原因。
农民失去土地后，
给予农民的补偿必须能够替代基本生产资料和基本生活保障这两大功能，否则就
会造成大批农民失地又失业，不仅严重侵害了农民权益，还会增加社会不稳定因
素。
他认为，土地一级市场由国家垄断，农地转为非农地都必须变为国有土地，
这一条必须打破。
法律赋予的各项财产权都是平等的，无论是国家的财产、集体
的财产还是私人的财产，只要法律有明确的规定，在行政过程中就都应该得到平
等保护。
于华江、吴君茂认为探讨建立一个公开、公正、公平的农地征用程序对于农
民权益的保护具有十分重要的意义；孔祥智则认为《土地管理法》存在缺陷，征
地补偿标准过低，应该及时修改；魏杰认为，要使失地农民转变为城市居民，应
为他们提供良好的外部环境。
也有的学者认为中国法律未能明确公共利益的具体
范畴，导致了地方政府对农地的滥征，直接损害了农民的土地权益，因此，必须
及时界定公共利益的具体范畴，确保国家土地征用合理合法。
2、就业安置的政策安排
胡岩松对《土地法买施条例》中被征地农民的三种安置途径的弊端进行分析，
认为在市场经济条件下自谋职业是有效选择，但建立完善的社会保障制度是前提。
2
对于失地农民的安置，在用低保兜住最低收入群体的同时，一方面要提高补偿标
准，一方面要探索系统性的安置办法。
潘明才认为征地补偿是因土地征用失地农民需要安置而给予的经济补偿，是
一次性的，而安置涉及失地农民的长远生计，是个根本性问题。
计划经济时期，
国家征地给予适当补偿后，会安排被征地农民转非、招工，享受市民、工人的福
利待遇，征地后的长远生活基本可以得到保证，因此农民一般能够接受。
市场经
济条件下，传统的安置办法往往不可行，农民失地后很容易陷入失业困境，造成
生活无出路。
因此，在中国城市化进程中，征地安置应重点解决好失地农民就业、
创业和社会保障问题。
张亚指出失地农民就业安置不力，导致失地农民的生存权与发展权受到了严
重威胁，必须拓宽思路，采取各种措施妥善解决好失地农民的就业问题。
徐君、
严燕飞、章剑谷等学者也从多个角度提出了解决失地农民就业问题的具体对策。
3、社会保障体制的健全
樊小钢认为,必须构建一种以放弃承包土地来换取全面享受城镇居民社会保
障利益的机制,为失地农民完全市民化提供制度渠道。
鲍海君、吴次芳指出,以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资
金来源,设立失地农民社会保障基金,建立失地农民社会保障体系。
徐元明提出了设立失地农民基本生活保障基金、养老保障、农民转市民、留
地保障四种方式结合的保障体系。
张时飞和唐钧则提出了“以土地换保障”,形成“以土地换保障,以保障促
就业,以就业促发展”的失地农民安置模式。
国外也有不少学者对
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