《公共管理基础》讲义.docx
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《公共管理基础》讲义
MPA《公共管理基础》纲要
主讲人 谢志平
东北财经大学公共管理学院 讲师
目 录
第一章 公共管理导论
第二章 公共组织
第三章 公共决策
第四章 行政领导
第五章 沟通与协调
第六章 公共组织的人力资源管理
第七章 公共管理的法律基础
第八章 公共财政管理
第九章 公共组织的文化与伦理
第十章 政府工具
第十一章 公共组织的变革与发展
一、考试题型、分值及说明
1、考试要求：
识记：
名词、概念与知识点
理解：
原理、方法
应用：
综合知识的运用
其中识记占30%，理解占50%，应用占20%。
2、题型、分值与考试时间：
单选：
1’×30共30分
多选：
3’×10共30分
案例选择：
2’×10 共20分
案例分析：
1’×20 共20分
简述题：
6’×5 共30分
论述题：
1’×20 共20分
总共57道题，总分150分，考试时间180分钟（3小时）
3、相关说明
单选、多选、简述题的答案是教材上的，这部分共90分，因此多注意重要的句子和重要的术语，凡书上论述要点在4-6点左右的要引起重视。
案例选择题一般是单项选择，要求就陈述的一个情景或个案总结或提炼出符合主题的选项，往往也是书本上比较重要的观点、理论的复制或稍作的拓展，因此这一题型虽然比较新，但只要把握它的命题本质就不用担心，得分比例应该是比较高的。
论述题基本观点、原理完全是教材上的，回答出这部分，可得到分值的七成。
论述和引申结合答题者本人的经验与理论掌握程度，可充分扩展，有理有据可得高分。
案例分析题基本观点和原理也是书上的，回答出来可得七成分数，再结合实际充分展开，可得高分。
回答好论述题和案例题，首先要掌握好基本原理，然后再结合实际充分拓展论述，避免只有观点没有内容，做成了简答题。
总体上看，对教材熟练掌握，至少可得110分，只要多用点时间复习这门课，突破130分没有问题！
二、今年的教材和往年相比，内容有重大的改变，总体评价难度有所提升，请大家对这门课程及教材要重视。
这个参考材料仅供大家复习参考,不带任何官方色彩。
三、本参考在很大程度上是一个纲要，主要列出要掌握的知识点，很多地方并没有具体详细展开对每一问题的说明，因此同志们一定要结合上课讲的重点复习，不是说有了这个参考材料就完全可以不要教材了。
另外，此材料内容经高度精简，并不能完全覆盖辅导课上所讲重点与内容，也不能保证覆盖全部考试内容。
备考建议：
※1、对本课程的知识内容要求在理解的基础上记忆，先理解后记忆，理解重于记忆。
理解后用自己的话语答题都能得高分。
机械记忆容易临阵失忆以致束手无策，丧失答题的自主性。
※2、整个《公共管理基础》教材至少通看两遍，务求理解而非背诵，使重点部分与全部的知识体系能够结合起来、对接起来，不要单兵突破只有重点却不理解重点内容。
※3、注意我上课提出的重点，尤其是重要的句子和重要的术语，还有我强调的可能的考试角度。
※4、概念、原理、作用、意义、必要性等是需要重点理解和记忆的地方，一般构成问题的原理。
※5、高分突破上的测试题同志们要多多练习，那本材料的价值也就在于提供了大量的习题，虽然它出题的角度并不完全科学，但有利于同志们对知识点作更全面的掌握。
※6、建议大家平时尽可能地抽点时间出来看看参考材料，翻翻教材，对重点部分要形成记忆，在考前一周半内再集中、轰炸式练习、复习。
这门课所占比重很大，抓问题要抓重点、抓关键，因此需要对这门课重点对待，得高分，拉距离。
答题建议：
※1、不要临阵慌乱，时间会足够用，要气定神闲，相信自己。
※2、选择题要尽量全得，这是拿到高分的必要基础。
简答题要抓住要点，再围绕要点适当地说两句，不用太长太多。
若要点记不全，应按自己的理解补充或发挥一下。
想想一共六分，基本上一个要点一分，或者一个要点一分半。
一个要点两分的情况就要求解释两句或者展开两句。
论述题很明显的分为两类，一类是纯理论的问题，另一类是理论与实践相结合的问题。
纯理论的问题，如中西方公务员制度的异同、公务员制度的主要机制、监控子系统的作用与意义等这样的问题，一般要先回答概念，再说明特点、作用、意义或具体要回答的内容。
破题是从概念开始，这是诀窍，无论是论述还是案例分析都是从概念开始答起，答出这点就可得分了。
论述题的答题要有条理，不要乱，先写什么再写什么最后写什么，应该事先想一下，不要拿着题就开始写，而写到一半发觉应该先写其他的东西。
纯理论问题的答案全在教材上，不会有太多的需要发挥的地方，只要把那些地方记清楚了，按部就班答出来就行。
对于理论联系实际的问题，如如何推进行政体制改革、如何提高行政效率等，要先回答理论问题，即概念与内涵，再谈问题或现状，再谈必要性或意义与作用，最后结合实际谈自己的解决对策。
最后的地方是可以有自己的理解与发挥的，虽然与书上的或答题前面的理论有关，但这里弹性可以较大些，放开些，多写一些自己的观点与想法。
记功较好的同志，可以把书上相关的论述都写出来，只要是按条理写的，就可得分。
注意，论述题要展开，不可只有观点没有内容，所谓内容，也就是对你的观点进行解释，或者提出论据也就是举例子。
案例题一般是给你一个失败的例子，或存在问题的例子，要你分析原因和进行解决。
所谓原因其实就是我们书上许多地方论述的现状部分，书上的现状就是答题中的原因。
如书上说我们现在机构臃肿、人浮于事、部门职能混乱关系不清等，这往往就是回答案例中行政行为失败的原因。
现状、作用或意义加原则，这是对付案例题的有效武器。
原则部分就是对策部分，即应该按什么原则或过程来处理什么事。
当然有的问题非常具体，解决的办法可以按自己的理解结合案例来回答。
案例题的答案往往要与案例本身相结合，不要脱离了这个根本做成了论述题。
案例题的答题应简洁干脆，如果觉得不保险，可以多写几个对策，对每个对策作简单说明就行。
一般来说，案例题都是源于书中的重点，且答案本身也是书上的。
当然对于那种要你判断或评介的案例题，如要你评价张某某的行为是否符合一个什么原则，或者区别两个概念等，则可以围绕这个问题把书上的理论写出来，在有关的地方可以适当地加入自己的理解与认识。
※3、记住，一般来说，多写肯定多得分，写的时候要注意技巧，每一段要标明一、二、三或者1、2、3、或者
（1）、
（2）、（3）等，让人觉得你的论述与答题非常有逻辑，很清晰。
※4、字迹要规范和端正。
以本人的批卷感受，凡字迹不清的，根本没有兴趣看，也不会有好的印象分。
※5、不要急于交卷，如果有时间，可以在论述题和案例题上多写几句，论述更充分些。
祝各位同志顺利通过考试
东北财经大学谢志平***************.cn
2007年9月
第一章 公共管理基础
第一节 管理与管理理论的演进
一、管理的含义
1、管理的必要性及动力：
协作劳动与公共生活 劳动与社会分工 专业化、科学化、市郊化与民主化
2、管理的含义：
管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标、动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。
（1）管理是由管理者引导的活动，管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理者，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。
（2）管理是在一定的环境中进行的，包括组织内部环境和所处的外部环境。
（3）管理是为了实现组织目标。
组织目标是管理活动的出发点和归宿，管理本质上就是为了有效实现组织目标而进行的活动。
（4）管理需要动员与配置资源，包括人力、物力、财力、时间、信息、机会等。
（5）管理具有计划、组织、领导、控制的基本职能。
（6）管理是一种有目的、有意识的社会实践活动。
3、管理的特性：
两重性，即自然属性和社会属性。
自然属性指管理的客观性、必然性，是与人类社会发展和劳动分工社会化相联系的必然产物；社会属性指管理的主观性、构建性，是按管理者的意志组织实施的过程，与生产关系相联系。
二、管理的职能
1、最早系统分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他认为管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制，即通常所讲的“五职能说”。
2、从公共管理的实践来看，管理的职能主要分计划、组织、领导和控制四个方面。
（1）计划职能：
是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。
特点：
预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。
（2）组织职能：
通过组织设计，构建有效组织结构，合理配置资源。
特点：
合理性、有序性、规范性。
（3）领导职能：
是管理过程的活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，被认为是管理的核心环节。
特点：
主导性、权威性、决断性、公正性、协调性、规范性。
（4）控制职能：
是管理过程不同阶段的连接点，是管理过程的监视器和调节器。
三、管理学
1、内涵 管理是科学也是艺术
2、描述性知识和规范性知识
3、艺术就是创造性地运用知识的技能
四、管理理论的演进
1、管理活动是一个由原始社会到工业社会及后工业社会不断改革的过程，是生产关系领域的改革，不是生产力的改革。
2、管理学的三个发展阶段
（1）古典管理理论 特点：
注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象当作理性人和机器的附属物，较少注意到人的特性及对管理的影响。
它分为科学管理学派和组织管理学派。
科学管理学派的代表人物是美国学者泰罗，他被称为“科学管理之父”，1911年出版的《科学管理原理》，标志着管理科学的产生。
泰罗的科学管理理论的主要内容：
科学管理的中心问题是提高效率，为此他确定了工作定额原理；人员选择与培训，使人与工作更吻合；标准化管理；计件工资制；劳资双方合作；计划职能与执行职能分离；职能工长制；例外原则。
组织管理学派的代表人物是法约尔和韦伯。
法约尔1916年出版《工业管理与一般管理》，主要内容：
管理五职能；管理的14条原则。
韦伯的思想主要集中在《社会和经济组织的理论》一书中，他提出了社会权威的三种基本类型：
传统型、魅力型和法理型权威。
他提出了现代行政的基本原则：
理性化原则；科层制组织，即通过制度与纪律进行法理化的管理；对事不对人原则；委任行政官员。
（2）行为科学理论 特点：
强调对人性的全面关注，重视非正式组织，在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主，但忽视了组织结构和制度规则的重要性，忽视了正式组织，忽视了专业与职位角色的要求。
管理的行为科学，就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行研究，认识把握人的本性，更好地实现管理的目的。
行为科学产生于对人的本性的关注，始于“霍桑实验”，霍桑实验奠定了管理的行为科学基础，其结论构成了管理中的人际关系学说。
霍桑实验的结论：
工人是社会人而不仅仅是经济人；组织中存在非正式组织；新型领导在于提高工人的满意度，从而激发工人的劳动积极性。
行为科学理论包括对人的需求的研究、对人性的研究、对人际关系问题的研究。
马斯洛是人的需求及激励理论的代表，其代表作《人类动机的理论》、《激励与个人》中，提出了人的需求按生理需求、安全需要、社交（交往）需要、尊重需要和自我实现的需要而呈现递进和不断提高，在较低层次的需要没有得到满足的情况下，较高的需求满足不具有激励作用。
赫茨伯格在《工作的推力》、《工作与人性》中提出了“双因素理论”，即保健因素和激励因素，保健因素只能维持人对现况的基本满足感，而激励因素则是具有挑战性的要素，能够激发人的积极性和创造性。
麦格雷戈在《企业的人事方面》中提出了管理的“X－Y”理论，X理论主要是将人看作懒惰的动物，看成是典型的经济人，认为严格的制度、纪律是推动人做事的必要条件和基本动力。
Y理论主要是将人看作有一定主观能动性的动物，是社会人，除了经济等物质方面的需求外，还有精神需求。
管理的作用在于激发人的主观能动性，调动人的积极性。
阿吉里斯在《个性与组织》中提出人性的“不成熟到成熟”的发展理论，即从X型走向Y型的过程。
巴纳德提出了动态平衡理论，认为人的工作是在贡献与实现自我满足之间寻求动态平衡，即不能够过多地要求付出，也不能搭便车坐享其成。
卢因的群体动力理论主要探讨了非正式组织对管理的影响和作用。
（3）现代管理理论
美国教授孔茨提出了“管理学的丛林”现象，即流派众多，他提出了八个学派的划分方法。
管理过程学派又称为管理职能学派。
社会系统学派把管理看作是组织成员相互协作的社会系统。
系统管理学派用系统论的观点分析管理过程与要素。
经验学派强调个案经验的积累与推广。
权变理论强调管理方法技术与环境之间的对应关系。
管理科学学派强调数理化与模型化，运用定量方法。
3、管理理论的演进特点
（1）由经济人、机械人的假定到社会人的假定；
（2）由管理单个因素与过程、侧面研究到全面系统研究；（3）管理方法以定性为主到定性分析与定量分析相结合；（4）管理流派从分化到兼容并包、相互借鉴。
第二节 行政与行政理论的发展
一、行政的含义
1、西方的行政概念与界定：
（1）行政是政府组织中行政部门的业务活动，（魏劳毕）；
（2）从国家职能的角度将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动，（如古德诺）；（3）从管理的角度，将行政定义为运用组织、领导、计划、协调、控制等手段有效处理公务和政务的活动，（如怀特）；（4）从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动，（如戈德特纳）。
2、行政：
是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。
行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。
特点：
执行性、政治性、权威性。
行政的主体是特定的，主要是行政机关。
二、相关概念辨析
1、政治与行政 在西方最早论述两者区别，从政治与行政分离的角度解释行政的是美国行政学家威尔逊和古德诺。
政治的实质是阶级之间的关系，核心是国家政权，行政的实质是维护和巩固国家政权，因此政治主导行政，行政从属于政治。
2、行政与立法、司法 西方的“三权分离”，即行政权、立法权与司法权相互分离和牵制的结果。
三、行政学
1、含义
2、行政的主体是国家行政机关，客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务，根本原则是依法管理，政府法制、依法行政是现代行政管理的本质特性。
四、行政理论的发展
1、行政学诞生于美国，标志是威尔逊1887年发表的论文《行政管理学之研究》。
2、行政学在西方兴起的历史原因：
（1）行政国家的出现；
（2）“文官制度”改革的发展；（3）多学科发展的作用；（4）专业教育和职业教育的发展。
3、行政理论的三个发展阶段
（1）形成时期，又叫科学管理时期，主要特征是运用工商企业科学理论研究行政管理，主要探究行政权力的配置、组织机构的健全、工作方法标准化、管理程序的制度化等，忽视了人的因素，无法调动人的积极性。
（2）成长时期，又叫行为科学时期，主要特征是把行为科学运用于行政管理的研究，重视人与非正式组织，但过分强调感情、社会因素，忽视了理性、行政组织、法制规范及环境作用。
（3）发展时期，又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期，主要特征是新理论、新学派的出现，最有影响的是以布坎南为代表的公共选择学派和以科斯为代表的新制度经济学派。
第三节 公共管理理论的兴起
一、公共管理理论概述
1、公共管理的学术地位以1926年怀特的《公共行政学研究导论》和1927年魏劳毕的《公共行政原理》两本教科书的出版为标志，在其后经历了从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理的转变过程。
2、对传统公共行政理论的批判
（1）传统公共行政的理论基础：
韦伯的科层制（官僚制）理论和威尔逊－古德诺的政治－行政二分法。
传统公共行政研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，重视组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
古利克和厄威克合编的《行政管理科学论文集》，将公共行政的基本原则概括为POSDCORB，即planning（计划）、organizing（组织）、staffing（人事）、directing（指导）、coordinating（协调）、reporting（报告）、budgeting（预算）七个原则。
（2）传统公共行政受到政治学行为主义的批判，公共行政在政治学中的中心地位失去了。
（3）20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政理论的尝试：
一种是以弗里德里克森等人为代表的“新公共行政”，它强调民主行政；另一种是政策分析或政策科学，根源于1951年美国学者拉斯韦尔等主编的《政策科学》。
3、公共管理理论的产生
（1）20世纪七八十年代，公共管理理论在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来。
波兹曼在《两种公共管理概念》中说：
一种来自于公共政策学院的“政策途径”，简称“P－途径”，另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径”，简称“B－途径”。
P－途径强调政策的执行，将焦点集中于政府的项目而不是组织机构上，并将绩效管理提到了重要地位。
B－途径强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理中，并仍然关注组织结构与过程，强调战略和组织管理。
共同点：
组织外部取向，强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究并关心提高管理绩效。
各自特点：
P途径重视政策分析的重要性，重视政治执行官与资源管理者的对话。
B途径重视融合不同学科的理论、方法与技术，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
（2）公共管理的新理论
1991年9月，雪城大学麦克斯韦尔学院，美国第一次公共管理学术研讨会召开，这是公共管理理论诞生的象征性标志。
二、对公共管理理论的不同解释
1、将公共管理等同于公共行政。
2、把公共管理当作公共行政的一个分支学科，认为公共管理是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划等。
3、将公共管理看作不同于传统公共行政和政策分析的一种新的理论范式。
三、公共管理的研究对象
公共管理是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效提供公共物品的学问。
四、公共管理的学科特征
公共管理与传统公共行政的比较：
1、研究对象与范围上，传统公共行政局限于官僚机构，公共管理则扩展到非政府组织等；2、学科基础上，公共管理更有跨学科的特点，而行政管理则主要是以政治学为基础；3、研究焦点上，公共管理是组织机构的“外部取向”，而行政管理则主要研究组织机构本身，具有“内部取向”特点；4、研究内容上，公共管理研究的问题如公共物品、公共选择、产权等都是传统公共行政没有的领域；5、研究方法上，公共管理既是实证的，又是规范的，而公共行政侧重于规范研究；6、与现实联系上，公共管理更具有现实性。
五、公共管理的研究途径与方法
1、四种途径：
管理学、政治学、法学、经济学途径。
公共管理研究多以经济学为基础，最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度经济学派。
2、基本的研究方法：
系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。
第二章 公共组织
第一节 公共组织概述
一、组织的含义
1、组织的含义：
组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
2、组织的特性：
组织是交往形成的行为关系的集合；组织有目标；组织有一定的结构与行为方式；组织有内在文化；组织是一个开放的系统。
组织目标与组织行为是组织的本质特性，尤其是组织目标，被视为组织进行系统研究的逻辑起点。
二、公共组织的构成要素
1、公共组织的含义：
是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。
狭义的公共组织指国家机关组织。
2、公共组织的要素：
人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术信息。
任何组织是以人为核心的，首先是人际关系的体现。
组织设计是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。
三、公共组织的类型
1、按财务－会计标准分类：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
2、按公共权力标准分类：
（1）强制型公共组织，主要指政府部门。
（2）半强制型公共组织，典型有仲裁委员会、消费者权益保障委员会等。
（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。
3、按权威与等级结构标准分类：
（1）古典模型。
古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分与再划分。
效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。
古典模型具有如下特点：
第一，组织具有四个基础，即目标、过程、顾客、领域。
第二，组织中的基础有一个必须赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
第四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属。
第五，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
（2）官僚模型。
官僚模型的理论基础是韦伯创立的官僚理论。
官僚理论与古典组织理论在许多认识上一致，但其更加强调稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。
韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。
官僚模型的基础是理性－合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是依靠个体而靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。
纯粹官僚模型具有如下特点：
第一，基于职能专业化的劳动分工。
第二，有明确的职权等级制。
第三，有与任职者和职责相关的规章制度。
第四，有处理工作的程序系统。
第五，人与人之间关系的非人格化。
第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
（3）第三部门行政模型。
特点：
第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，职权与责任授予单一行政人员的原则受到挑战。
第二，政府在很多时候将工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时用不上等级权力。
第三，政府不可能轻易地监督组织之外的代理商，政府也不能随意利用等级命令来取消合同。
第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它特许证民其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
第二节 公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
1、含义
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。
2、关系
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。
管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越小，管理幅度越大。
管理层次多、幅度小的组织结构被称为“尖形结构”，特点是管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。
优点是权力集中，分工明确，便于统一行动。
但可能因为信息传递过长出现失真，决策走样。
此外，可能阻碍了下级积极性主动性的发挥，管理容易走向僵化。
管理层次少、幅度大的组织结构被称为“扁平结构”，特点是层次少，信息传递迅速，不易失真，下级人员具有较大的自主性和空间。
但可能出现相对松散，集体行动难度较大的情况。
二、公共组织的结构形式
科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层组织。
1、直线结构 特点是单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，主要为规模不大、工作较为简单的公共组织所采用。
2、职能结构 是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
3、直线－职能结构 各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。
潜在的缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。
4、矩阵结构 是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，它的垂直领导和水平领导是并重的。
矩阵组
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