中国国有商业银行改革的三大战略选择文档格式.docx

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中国国有商业银行改革的三大战略选择@#@中国国有商业银行改革的三大战略选择@#@ @#@@#@作者陈彩虹中国国有商业银行的改革由于加入世界贸易组织和中国政府提出银行业的开放时间表而显得极为紧迫鉴于中国经济体制改革的顺序选择是“先农村后城市；@#@先企业后银行”国有商业银行改革的整体战略规划在二十多年的改革历程中并未得到清晰的描绘――细枝末节的具体改革每天都在国有商业银行中进行却不曾显现出明确的战略目标或战略走势这当然不是改革路径选择的错误中国经济改革的巨大成功表明如此的改革演进具有它充分的合理性说中国国有商业银行改革“滞后”更多地是表现出一种着急的情绪而不是对既有改革顺序选择的否定实际上国有商业银行改革在前些年来看也难以明确其改革的战略目标或走势瓜不熟蒂何落之不少银行口号式的“改革战略定位”展现的细想下来是我们当今这个世界几近找不到经验支持的理想模式其精神鼓励的作用大大高于改革筹划的意义现在情况不同历史让我们到了一个必须审时度势地来看待国有商业银行改革战略选择的时刻从大处着眼来分析局势酌定战略除陈布新并具体化到改革的措施之中已刻不容缓一、在产权与税收之间的战略选择@#@中国国有商业银行改革的第一大战略选择定位于“产权与税收”之间的选择表面上看是令人费解的它意味着国有独资商业银行的“出资方”国家主体（由一届一届政府来代表）要在拥有商业银行的产权与获得源自于商业银行的税收量方面有取有舍那么商业银行的产权与商业银行带来的税收两者之间难道具有某种对立性从而必须做出两之择一的决策从时下的格局来看国有商业银行产权与提供的税收量之间确实存在着现实的对立性中国四大国有商业银行“工、农、中、建”尽管从账面上看近年盈利者多也向国家上交了数量不少的营业税和所得税但作为国家独资的银行一方面资本金严重不足资本充足率较低远未达到国际同行的标准；@#@另一方面不良资产的状况仍然令人担忧除建设银行之外其余三家国有银行按五级分类计算的不良率都在２０％之上（建设银行２００２年３月底公布的不良率为１８．１４％）各家银行总计超过万亿元的不良资产最终的损失部分还必须由国家来承担因此将近年国家从国有商业银行得到的税收总量与国有商业银行达到国际最低标准的资本充足率目标所要求补充的资本金量加上承担不良资产损失的量进行比较税收的量比例很小实际就是“负税收”换言之如果不考虑历史形成的原因仅仅从近些年来看国家拥有并经营几大国有商业银行实际在经济方面是很不合算的商业银行带来的收益远远不能弥补它们对国家投入的现实需要和潜在需要这里的潜台词是国家是不是可以考虑舍弃国有商业银行大部分产权甚至于全部产权如果放弃国有商业银行的产权中国银行业会是什么景象２００１年年底中国正式加入世界贸易组织之后一份中国银行业开放的时间表已经将来自于国外银行竞争的业务范围与时间、区域等清晰地展示在国有商业银行的面前前不久南京爱立信将在国内银行的信贷业务转至美国花旗银行的“倒戈”事件表明国外银行开始在国有商业银行垄断久矣的“馅饼”上下刀并预计会切分得七零八落国外银行进入中国版图对中国银行业的巨大冲击已见端倪在这里我们试作一个极端的设想从现在开始国外银行大举进入中国版图由于国有商业银行体制变革迟滞或困难等原因国有商业银行的大量优秀人才全部流入国外银行在中国的分支机构“工、农、中、建”四大国有商业银行竞争乏力骤然出局或是苟延残喘却不得不退居末席并逐渐地萎缩成为历史的陈迹中国银行业的天下为外国银行所完全占领结果会如何呢从直接经济计算来看问题并不见得多么严重相反还可能很“合算”国外银行在形成对国有商业银行冲击的同时也使得中国政府取得税收的格局发生了重大变化国外银行成为了一支极为重要的纳税队伍鉴于大量国外银行的进入特别是国际化水平较高的国外银行的进入将大大提升了中国银行业市场化的水平那些本来就是为了利润最大化而来的国外银行其经济效益就会很好至少也不会弱于国有商业银行现行的经济收益水平它们交纳给中国政府的税收量将必定随着它们经营规模的增大及收益的增加大大多于几大国有商业银行“垄断”时的税收收入而且在中国版图上的国外银行分支机构根本不需要中国政府投入任何资源政府取得的税收是“净收益”与国有商业银行那种名实不符的税收量相比要真实可靠得多因此作为国家主体代表的政府如果从税收量上考虑从对国有商业银行投入和不良资产损失负担巨大上考虑放弃对国有商业银行的产权是经济“合算”的它也便于在税收实实在在“净增加”的格局下逐步解决国有商业银行历史沉积下来的经济损失包袱所谓的国有商业银行改革中“产权与税收”之间的选择战略在这里就凸现了出来选择国有商业银行的产权就必须承担“负税收”的重负；@#@选择“净税收”就必须考虑放弃或至少相当部分地放弃对国有商业银行的产权让国外的银行成为中国银行业市场的主角以放弃国有商业银行大部分或全部产权来赢得“净税收”是不是一种真正经济合理的选择如果是我们可以对国有商业银行采取“达尔文式”的适者生存的策略任其在竞争中走向终结；@#@如果不是我们则要对国有商业银行大加改造和重组保有足够份额的产权增强其生存的能力这个问题需要我们从简单直接的经济效益计算中走出来在一个更大的空间中进行分析和讨论让全世界学者、官员甚至于百姓争论不休的“经济全球化”正在以强大的力量席卷世界的各个角落不论是认定全球化会带来“双赢”或“多赢”的观点还是指出全球化不过是发达国家的“阴谋”看法所有的言论都是出自于言论者背后民族国家利益考虑的这一点本身就表明经济全球化并没有消灭民族国家的经济利益更不可能融合各民族国家的经济利益为共同利益跨国公司规模的增大和国际金融市场的发达以及国际间协调组织（如世界贸易组织等）的强大只是意味着民族国家的各种利益在经济全球化中更为强烈、独立和具体发达国家自身经济利益的一种明显表面化的事实就是大力发展本国的跨国公司将国别的金融市场国际化并极力在国际组织中形成充分代表自己利益的力量这个世界并不见“大同”的趋势却只见利益的激烈纷争这说明一个国家拥有足够“自己的”跨国公司其中包括“自己的”银行具有经济全球化中民族国家“根本利益”所在的性质具有从长期来看的利益性质产权的全面让渡当然是不可取的牺牲全部产权来取得某种一般或是短期的利益就更是愚不可及的了因此一个国家关于商业银行的产权在现实的情况下将其作为某种可见利益（如税收量）的代价全部抛出去决不是明智的选择它意味着这个国家经济根本利益、长期利益的丧失在“产权与税收”的战略选择中根本利益和长期利益远比一般利益和短期利益重要应当说一个民族国家为了根本利益和长期利益应当保有“自己的”银行却并不一定非要有“国有的”银行在当今市场经济较为发达的国家“国有”性质的银行几乎不存在那些“私有”或“民有”的商业银行其实都有着明确的民族国家归属的规定性美国花旗银行是“美国的”德国商业银行是“德国的”尽管它们都没有国有资本的背景从这一点讲在中国实行市场经济制度后保有“自己的”的银行是非常必要的但是不是一定要保有“国有的”商业银行则可以有不同的选择由于历史的原因中国国有的专业银行转向商业银行后占住了整个银行业市场的最大份额中国中小商业银行的发展还只有很短的历史２０００年在中国银行业的总资产规模中这些银行的资产份额只有７％左右从其发展走势来看它们会有一个较好的发展前景但近期要达到相当的资产规模超过国有商业银行的资产总量那是不可能的这样“国有的”银行就有必要在历史的基础之上通过向市场经济制度要求的体制转化承担起中国“自己的”银行的历史使命保有中国民族国家自己必须具有的商业银行产权份额需要指出的是说商业银行产权的相当份额是涉及到一个民族国家的根本利益和长期利益不应当全部或大部分地放弃核心之处就在于产权关系是一种稳定的经济关系尽管其带来利益的前景具有不确定性其本身归属的明确性质就决定了一个国家基本的利益所在有它就有未来收益的可能在中国国有商业银行时下的收益情况在好转历史包袱解决的力度在加大前景随着中国经济的高速增长持续而看好丢弃产权而取得时下某种量的税收从长期看并不一定值这就现实地告诉我们就是一般地计算经济利益的账亦不能轻易地放弃国有商业银行的全部产权经验告诉我们纯粹“国有的”商业银行运行效率存在着问题它源自于国有产权清晰之下产权主体的空白在纯粹“国有的”格局下它是不可能“有解”的解决这一问题的办法就是通过产权的多元化来改造国有商业银行的治理结构提高运行效率同时短期利益也是不能够简单忽略的它毕竟是商业银行发展的重要方面也是现实国家税收所急需的国有商业银行的产权并非不能够让渡一部分给国内的“民间资本”和某种份额给外国资本以利于根本利益与一般利益长期利益和短期利益的有机结合因此在“产权与税收”之间的战略选择中基本的原则是国家对商业银行产权的绝对保有但股份制改造国有商业银行势在必行在国家对商业银行绝对控股的前提下实现产权结构上的多元化当时机成熟时“国有的”资本也可能战略考虑地增大对国内资本的让渡使更多的“民间资本”进入到商业银行界内业更好地提高“我们的”商业银行运行的效率到那时中国的大商业银行虽然非“国有”或非“国有控股”却是“自已的”它们仍然归属于我们这个民族国家从市场经济的发展前景看中国的大商业银行在“国有”或“国有控股”大旗之下的历史会有较长的时期但不会永远如此@#@二、在大银行和中小银行之间的选择关于中国国有商业银行改革是整体上市还是分拆上市选择的问题争论之势一直不弱从战略角度来看这个问题可以归结为中国还要不要有“自己的”大商业银行――整体上市是保有“自己的”大商业银行的选择分拆上市则意味着中国不再有或者说在相当长一段时间内不可能再有资产总量规模足够大的商业银行中小商业银行成为中国“自己的”银行的主体在市场经济发达的国家资产规模较大的银行都有一定的数量这是一个自然演进而来的过程我们只需要查阅一下发达市场国家的银行历史即可证实在美国１９２０年美国商业银行（主要指州银行和国民银行）的数量为２８０００家左右１９３０年为２３０００家１９９０年只剩下了１２０００家据ＣＳＢＳ（ConferenceofStateBankSupervisors）统计２００１年州银行和国民银行数量为８３１３家尽管美国在上个世纪三十年代大衰退之后实行了存款保险制度支持了中小银行的生存和发展但历史以其无情的力量灭掉了大量的中小银行大型的银行则保持着较好的发展势头不少美国大型银行还通过合并等方式将银行的资产的规模越做越大资产总量在３０００亿美元之上的美国银行目前就有６家日本的银行长期以来就以资产规模巨大称雄于世在二十世纪九十年代前期世界十大银行中日本银行占到七至八席左右由于严重的坏账包袱银行资产规模的巨大并没有转化为可观的收益而是更多地体现为了信贷的风险日本的大银行倍受坏账的折磨并在很大程度上拖累了日本整个经济运行但令人思考的是日本人并没有通过分拆小资产规模大的银行来面对坏账问题而是以更大的合并造就银行的“航空母舰”以对付日益严重的银行难题目前日本已经形成了四大银行集团最大的瑞穗集团资产总量高达１４０００亿美元三井住友银行总资产为９６００亿美元三菱东京银行８３５０亿美元ＵＦＪ控股金融集团（由三和、东海和东洋信托银行合并而成）为８２００亿美元看看欧洲不少的商业银行亦在将合并形成大资产规模的商业银行作为重要的银行生存和发展的方式来运用从历史和现实的经验上看资产规模大的银行具有某种内在的抗风险、较高效率和效益取得的力量特别是有对所在国金融甚至于经济稳定的力量基于历史的自然演进过程我们应当承认各国对于较大资产规模银行选择在“经济上”是理性的保有一定资产规模之上的大商业银行是当今世界各发达国家一种现实可感的选择那么规模较大的商业银行的真正优势究竟何在理论上有没有一个基本的优势认同换言之一个国家保有一些资产规模较大的商业银行仅仅只是一种现实“不得已”的选择或权宜之计还是有它充分合理的经济“必然性”从而有较长久保有的价值新制度经济学以“交易费用”为理论支柱解释各种制度变化的经济理由解释企业生存和发展的基本路径它是世界各国对商业银行规模选择特别是对历史性合并而保有一定量大商业银行的重要理论支持各国商业银行通过合并等方式扩大银行的资产规模在很大程度上是以外在“交易成本”内部化来降低总成本的选择的结果它有助于内部管理的效率提高大大减少内部管理费用提高收益水平增强竞争力“交易费用”理论认为在银行的规模相对较小时银行运行所需要的许多资源（人、设施等）必须到市场上去即时性地“购买”由于市场购买活动的复杂特别是市场竞争等关系错综交织这要消耗相当量的“交易成本”；@#@如果银行扩大规模通过合并等方式较长期地与更多的社会资源建立“契约关系”即长期地雇用相对多的职员添置相对多的设施等把对外购买较大的“交易费用”转化为内部相对节约的管理支出可以大大地节约银行经营的总成本显然这样“即时购买”与“长期契约”之间对于“交易成本”的比较会使得任何一家银行不断地去追求某种合适的资产总量规模对于一般工商企业而言规模的追求很可能会止步于某种数量边界因为超过某种边界将“交易费用”内部化反而不合算因为管理支出过大但是对于商业银行而言它的资产规模并没有一个通用的、普遍的最佳数量限制因为商业银行经营的产品是特殊的货币资金社会对于货币资金的需求及相关服务的需要与对于某种特殊的工商企业产品的需求大不相同在资金价格和服务价格市场化的前提下这种需求没有极限一家商业银行的资产规模直接的限制是自己既定的资本量以及现有的资产质量通常情况下按照资本量和资产质量来决定银行某种规模的资产量是商业银行最为现实的选择它将不断地将资产规模扩大直到资本量限制的边界和资产风险的边界理论上容易说明这种选择也就是不断地将外在的“交易成本”内部化并且减少“交易成本”的过程其中最为突出的一点就是大的商业银行的合并会使得竞争对手减少从而加大自身对于市场的权威性和控制力降低交易过程的复杂性即降低“交易成本”同时商业银行资产规模大到一定程度还能够为简化内部的管理层次及人员提供基础这也就是许多银行合并之后能够大规模地裁减人员的原因内部管理支出也进一步减少１９９０年美国的化学银行与汉诺威银行合并当年就可以节约成本支出１８８亿美元数字不可谓不巨因此资产规模大的商业银行具有降低“交易成本”的功用与基础从对外竞争来看这也就是竞争力的另外一种说法而已前面我们已经谈到经济全球化并没有消灭民族国家独立的经济利益相反它使这种利益更加强烈化如何从经济全球化中赢得本民族国家足够量的经济利益是任何一个国家都必须谨慎考虑再三的事情在各国银行参与经济全球化的过程中资产规模较大的银行具有较为明显的竞争优势这是因为这些银行具有相对雄厚的实力市场范围更大调节资产结构与收益结构的范围更加广泛和现实内部经营管理成本相对容易降低较低能够更好地服务于跨国企业所致一个国家只要进入到经济全球化过程中来没有“自己的”足够资产规模量的大银行要想赢得足够经济利益的份额是困难的甚至于是不可能的因此仅仅就参与经济全球化的竞争来看一个国家特别是一个大国保有一定数量的大商业银行是一种无可质疑的战略选择从资产规模较大的商业银行的一般优势以及经济全球化过程中一个大国银行的竞争要求来看中国应当保有一定数量资产规模较大的商业银行目前中国中小商业银行的发展速度应当说还是相当迅速的规模的扩大也令人鼓舞然而它们要成长为资产总量可以与国际上大商业银行抗衡的银行路还很长２０００年底四大国有商业银行之外的几大银行的资产规模为交通银行７５９亿美元中信实业银行２８３亿美元招商银行２６２亿美元光大银行２５０亿美元广东发展银行１８２亿美元它们要在近几年之内扩张到３０００亿美元左右的资产几乎不可能从中国国有商业银行情况分析它们时下是国内资产规模最大的银行２０００年底“工、农、中、建”四家银行的总资产分别是４８２９亿美元２６３９亿美元３８２７亿美元和３０５８亿美元（为比较方便我们都采用美元数）由于历史的原因它们的客户群体与市场分布与中小商业银行有不少差别与国外银行在中国的分支机构则完全不同构遍布全国的网络存款吸收和贷款发放为主的业务特性都体现出了国有商业银行对于银行业市场的某种优势保有这种规模的银行一方面能够代表着民族国家的银行业竞争力容易迅速地进入到全球化竞争体系之中另一方面它也容易形成较好的经济性结果与发达国家的大商业银行相比我们国家的大商业银行数量目前看来还是较为合适的欧美发达国家总资产在３０００亿美元左右及以上的商业银行一般在３至６家之间当然与这些国家相比我国银行数量结构方面的差别表现在国内商业银行中中型银行相对较少１０００亿美元左右的商业银行是一个空白可见从现实分析国有商业银行将历史地承担起中国“自己的”大商业银行的使命如果采取拆分的方式进行国有商业银行的股份制改造和上市四大国有商业银行大体可以拆分为２０家左右的中型的商业银行基于与国内现存几家中型银行业务的同构性拆分后的中型商业银行将激烈化国内银行业“馅饼”的竞争放弃或无力与国外银行机构在中国版图上的竞争也将在相当时期内无法参与到经济全球化的过程中去服务跨国企业特别是支持中国“自己的”跨国企业失去历史给予我们的争取经济全球化中民族国家利益的最大份额的机会并且由于国内银行业市场的内部竞争激烈化各家银行的经营成本会相应地增加在中国要不要大的商业银行选择上其实我们没有可选择的另外一条道路选择整体上市也就是这样战略思考的自然结论如果外部条件允许四大国有商业银行进行上市改造能够继续保存资产规模较大的地位应当是历史性最好选择当然如果外部条件不允许中国某家国有大商业银行根据外部条件情况、自身情况和操作可能选择拆分改造和上市准备也是可为的这也有利于中国“自己的”商业银行出现中型资产规模者导引出结构上的相对合理性但是保存至少三家“自己的”大商业银行的战略不能退缩三、组织机构体系在“科层制”和“部门制”之间的选择@#@中国国有商业银行目前的组织机构体系是按行政区域设置的总、分、支行体系它们以分、支行为成本、利润、风险控制和资源配置中心来经营银行业务实施总、分、支行之间层级授权经营管理和信息传递为联系纽带以银行内部的资金市场为依托实现资源在各行范围内的流动凡是现实存在着的自然有其合理性首先这种组织机构体系能够很好地适应现实客户群体对金融服务的需要能够获得相对稳定的客户资源保证国有商业银行的基本经济效益尽管不少的全国性、集团性的企业客户已经开始有了统一的财务管理体系变革的尝试冲击着客户群体的地方属性总体来看国有商业银行客户资源的地区性特色仍然浓厚现行的组织机构体系服务的对等性突出优势相对明显以某国有商业银行２００１年底的资产负债比例结构来看各省一级分行的贷款存款比例大多在６０――８０％之间大部分地市级分行的贷款存款比例也大致相同它表明国有商业银行主要的存款资源和资源运用有着明显的地方性质本地资源大体用于本地资产这显然是由客户的地方性质为主所决定的毫无疑问有了这些相对稳定的地方客户资源国有商业银行银行的基本经济效益就有了保证其次它能够较好地解决历史遗留问题国有商业银行历史遗留的主要问题一是不良资产规模较大二是机构庞大、人员过多这些问题形成与地方政府、地方企业机构等有着密不可分的关系相比较而言现行的地区性分支机构的设置由于它与地方的对等性和密切关系更有利于银行的管理方与地方政府和企业进行协调和合作也有利于各家银行的总部对分支机构处理历史问题进行激励可以较好地在最快的期限之内解决不良资产和冗员等问题为未来国有商业银行较大动作的改革提供较为牢固的基础第三它具有相对快速的市场反应性便于提高银行的决策效率争取当前最好的收益中国市场的格局地区分割的性质仍然很突出这一方面是地理原因地大而交通不便或是产品与服务的地方特色浓厚等使得区域性的市场自然而然地形成；@#@另一方面地方保护主义一定程度上的存在导致了区域市场的强化我国市场相对分割的现实在很大程度上决定了国有商业银行按照地区来设置分支机构能够对市场的变化迅速反应及时决策赢得最佳的市场资源实现最好的当前收益在某种意义上说市场的地方分割性在短时间内不可能消除国有商业银行的分支行式组织体制就是相对稳定的显然国有商业银行组织机构体系的合理之处换个角度看就是对应的问题它表现在（１）金融资源配置的区域过小大多本地资源本地使用内部的资金市场由于利率决定的非市场性也无法优化资源配置资源并不是向着效益最高处流动银行利润最大化没有获得资源流动上的保证；@#@（２）对跨区域的大客户的服务存在组织机构的障碍做好这些客户的服务在各区域之间的协调成本过大若减少协调成本则难以达到优质的服务效果；@#@（３）培养国际性的竞争力困难很大一家银行上下不能形成大的整体效应业务品种与中小银行同构市场定位不清从理论上看中国国有商业银行组织机构体系是较为典型的一层管理一层的“科层制”结构其基本特征或组织机构要求正如德国著名社会学家马克斯．韦伯的经典“科层制”理论所描述有四个突出的方面第一专业化即适应社会分工的需要国有商业银行不同专业的人被安排在不同的层级和位置上他们专业化地发挥作用；@#@与此同时分工也就意味着协调和合作在商业银行内部几乎没有任何一个岗位和部门不需要其它岗位和部门的协调和合作能够完成一件事情第二权力等级制国有商业银行是依靠不同层次的权威来控制和监督体系运作的对上服从和对下发号施令是最为基本的决策和执行程序它具有实现既定目标的内在严谨有效的结构也有来自于不同等级权力位置本身的激励；@#@在授权管理的前提下总行、分行和支行在权限范围内活动超过权限就必须有从下至上的申请及从上至下的批准第三规章制度化国有商业银行的重大事项决策及日常运作是按照规章制度来进行的规章制度化保障了组织机构内部各种活动的规范化尤其是各种活动的统一标准消灭了人为的随意性第四非人格化国有商业银行在各项经营活动中原则上不能含有个人的情感因素以便严格地排除私人感情去处理公务事项可能带来的偏差减少人为的磨擦和对立马克斯．韦伯认为“科层制”的基本特征或基本要求并不表明这种组织机构体系能够自动地实现最高效率目标只有“规范的”科层制能够实现最高效率因此国有商业银行能否最高效率地运作还在于“科层制”组织机构体系是不是规范实际上世界上大型的组织机构体系大量的结构都是“科层制”的运作的效率却是差别很大这就说明“科层制”只是实现效率的一种组织基础并不必然导致最高效率由此来看我们可以从国有商业银行上述四个方面的基本特征入手看其规范程度多大来选择进行改造的方面和力度与经典“科层制”组织机构体系对应的还有一种“部门制”的组织机构体系它是在一个大的组织机构内部分列出不同类型的部门自成独立体系的组织机构结构时下许多欧洲商业银行实行的体制就是按照不同的产品部门设立批发性业务部门、个人业务部门、投资银行业务部门等它们均相对独立地存在部门与部门之间不是协调合作关系而仅仅是一个屋顶之下的“兄弟”关系它们自成体系从上到下一贯到底实际上我们对于“科层制”和“部门制”是非常熟悉的它们通常被俗称为“块块制”和“条条制”前者以分、支行为相对独立的单位后者则以产品或客户部门为相对独立的单位严格讲来按照产品或客户部门来构建组织机构体系（部门制）与按照专业分工的方式来构建组织机构体系（科层制）它们都在科层制的大范围之中两者不同的是传统的“科层制”对于层次或层级的多少没有限制它仅仅强调权力等级之下控制与协调的有效性；@#@“部门制”则看到了传统科层制下控制和协调成本的巨大传统“科层制”的缺陷与改造的必要也就充分显示出来美国经济学家威廉姆森认为通过用每一个都对自己的绩效负责的自主单位替代集中控制的“科层结构”能够使组织产生极高的效率因为它能够大大地减少部门之间的相互依赖和协作成本因此“部门制”的组织模式也被称为“威氏模型”比较马克斯．韦伯的“科层制”和“威氏模型”“科层制”也就是“多层级”的组织模型它以专业化分工为基础以层级连结信息通道基层信息或市场信息上行决策信息下行部门之间强调协作配合多个层级由上至下地通过权力体系来控制和监督；@#@威廉姆森的模型则以“多部门”为组织基本规定它以产品或客户为对象来综合地构建组织部门之间相对独立组织层级很少一个部门就是一个相对独立的组织信息不论是“上行”还是“下走”通道全部内部化权力作用只发生在内部而不在不同部门之间从实践过程来看“科层制”和“威氏模型”在现代社会中都存在大型组织的机构体系既有选择前者也有选择后者的还有两者混合型的在规范的“科层制”中组织机构体系理论上讲是高效率的；@#@而在“科层制”与“部门制”的比较中“部门制”是发现了“科层