扩权强镇背景下乡镇权力监督制约机制研究Word格式文档下载.docx
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店口镇按中等城市的发展目标进行规划，远期目标确定为建成区22平方公里，人口发展到20万人，建设成诸（暨市）北新城；
平水镇制定了平水副城的组团规划，将两个临近的山区镇囊括在平水副城范围内，以建设“高新产业集聚区、商贸旅游配套区、生态休闲居住区、城郊农业示范区”为目标定位。
（二）实施职权下放。
绍兴市编制了放权指导目录，涉及15个方面、72项事权。
具体由县（市、区）制定实施细则。
职权下放主要体现在4个方面：
一是市、县机构延伸下派或权力下放。
诸暨市制定出台了《关于支持店口镇扩大经济社会管理权限的方案》，要求有条件的部门在符合行政许可的条件下，采用委托、授权或者直接设置派出机构等形式，将等部门的管理职能向店口镇延伸，扩大或延伸驻镇部门的职能范围。
其中，规划、建管、环保、安监、劳动保障、城建监察等驻镇部门纳入了镇统一考核管理，并实行集中办公，国土、工商等部门增设了分局。
绍兴县将建设、规划、环保等6个部门的审批权力下放，与平水副城管委会签订了“委托行使管理职能协议书”，由平水副城行使县级有关职能部门委托的管理职权。
县发改局、经贸局、外经贸局等部门在平水副城建管委设立分局、分中心等机构。
二是调整优化镇政府内部机构设置。
如店口镇将原有的“七办二中心”改为“三局三办二中心”（经济发展局、城建局、社会事业局、综治办、新农办、党政办、招投标中心、驻村指导中心）。
平水副城设置了党政办、拆迁办、招商局、规划建设局、经贸发展局、社会事业局、审批中心等职能部门。
三是部分人事管理权限下放。
店口镇在实行放权改革后，土管、规划、环保、建管等一些部门在业务上由市管理，但人员（所长、局长）由店口镇党委任命。
绍兴县委下放了部分人事管理权限，平水副城党工委有权任命辖区内三乡镇的副镇长及以下人员，平水副城主要领导在行政职级上实行高配。
四是明确职责权限。
店口镇明确了各部门下放到镇“三局三办二中心”的职责权限，主要是城镇建设、经济发展、社会事业等13个部门。
明确了市级部门在店口镇所设站、所的职能权限，主要是国土、公安、教育、工商、卫生监督等部门。
涉及行政许可、行政处罚，要由市级相关部门名义做出的，要由市级有关部门作出无责任签章（即见章盖章）。
原来的环保执法需要由市级部门来开展，现在镇级政府可自主开展；
目前，店口镇对500万以下的项目可自主组织招投标。
（三）加大支持力度。
主要是强化财政、土地和金融支持。
在财政政策方面。
绍兴市及下辖县（市、区）将中心镇规划区范围内的基础设施配套费留成部分80%以上留镇；
土地出让金的净收益80%以上留镇。
诸暨市在支持店口镇发展中，实行财政收入总额分成办法，按地方所得部分的8%予以单独补助；
营业税的地方所得增长部分全额留镇；
在镇域范围内取得土地出让收入除上缴中央省级规费外，余额全部返还（其他乡镇二八分成），作为资金补助。
店口镇比以往每年多获得2000万元的可支配财政资金。
绍兴县从2007年起，超过去年财政收入基数的增值税和企业所得税，其地方留成部分全部留给乡镇；
将镇域内的土地出让净收益全额返还给乡镇。
在土地政策方面。
绍兴市在确保县（市、区）区域内总量不减的前提下，按法定程序适当降低中心镇的基本农田保护指标。
新增耕地可置换成建设用地指标，也可安排作为建设项目用地。
允许中心镇开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点；
每年安排一定数量的经营性土地指标用于出让。
在金融政策方面。
金融机构在店口镇吸收的储蓄，原则上按照规定的存贷比投放到店口镇；
鼓励金融机构在店口落户，为企业发展创造良好的融资环境，对市外股份制商业银行和城市行业银行到店口设立的分支机构，在原有奖励的基础上再上浮20%。
调研表明，扩权强镇改革理顺了县镇管理体制，激发了中心镇的发展动力，在统筹城乡发展中的战略节点作用日益显现。
一是中心镇综合实力显著增强。
全市28个中心镇基本形成了纺织、建材、袜业、五金、农产品加工等“一镇一品”、“一镇一业”、特色鲜明的块状经济。
到2009年底，绍兴市28个重点培育中心镇经济总量约占全市的35%，实现财政总收入66亿元，占全市的23%。
二是社会民生事业快速发展。
城市公共服务资源快速流向中心镇，如平水镇开建了“七纵九横”市政道路，10平方公里的副城框架全面拉开；
店口镇2008年投入1亿元建设垃圾焚烧厂、13条城区道路，2009年投入1000万元探索农民养老保障新形式，投入400万元率先实行高中阶段免费教育。
2009年，绍兴市启动了中心镇“三年建设计划”，3年内实施基础设施项目181个，总投资63.3亿元；
社会事业项目48个，总投资16亿元。
三是城乡统筹发展水平进一步提高。
除了实现了规划建设上的城乡统筹，以城市功能向乡镇延伸为抓手，推进了科技、教育、文化、卫生等公共服务体系建设的城乡统筹，提升了中心镇的集聚力、辐射力和带动力。
二、扩权强镇改革加大了乡镇权力风险
由于乡镇政权结构、体制机制、运行方式的特殊性，乡镇权力运行不够规范导致的权力风险一直存在。
随着扩权强镇改革的推进，这种权力运行风险有可能进一步放大，导致滥用权力和违规审批等新问题，出现土地、规划、环保、资金等系列违法现象。
乡镇权力风险主要表现在以下几个方面：
（一）结构性风险：
权力配置上的制约失衡。
从制度设计看，乡镇人民代表大会是最基层的一级地方国家权力机关；
乡镇人民政府既是乡镇人民代表大会的执行机关，又是我国最基层的一级国家行政机关；
党的农村基层组织，则由乡镇党委及其下属的党支部（或党总支、党委）共同组成，是乡镇、村（居）各种组织和各项工作的领导核心。
然而，在实际的权力运行中却是乡镇党委居于最高权力地位；
乡镇人民政府握有实权，不但机构设置最大，而且功能最多；
乡镇人大的权力弱化，无法对乡镇政府进行有效监督和有力制衡。
从而形成了一种权力高度集中于乡镇党委、特别是乡镇党委书记的权力结构，“其突出特点首先是权力高度集中，并缺少相应的约束和权力制衡机制，社区的社会权力高度集中于政府，而政府与社会组织的权力又过分集中于党的机构，并表现在‘一人化’上”。
在扩权强镇改革中，许多地方由于实行乡镇领导“交叉任职”，由乡镇党委书记兼任乡镇长、由乡镇党委副书记兼任乡镇人大主席，这一改革虽然有利于建立“运转协调、精简效能”的乡镇权力运行机制，但也加剧了权力集中于乡镇党委的倾向，不利于权力的分解制衡。
（二）体制性风险：
权力运行上的路径混乱。
乡镇一级正式权力体系是按科层制的原则组建起来的现代组织体系，具有较为严格的等级差别，是“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔权力结构”。
然而由于“压力型体制”（即一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系）的影响，为了克服科层制带来的官僚主义、效率不高等弊端，在实际运作过程中，乡镇权力运行的路径并不是完全按照科层制要求的，为提高效率，推进一些急难性工作，往往采用非科层制的运作路径，以互为平行的、灵活多变的工作组替代了层级化和专业化的科层制，如采取包片、包组的方式推进征地、拆迁、招商等工作。
权力运作路径的多样化，容易造成制度执行的混乱，也不利于对制度执行的监督，从而带来廉政风险。
近年来，农村基层征地、拆迁等方面信访问题突出，不可忽视的原因就是一些乡镇干部工作中的非制度化、非程序化。
随着扩权强镇改革的推进，对权力运行的制度化要求越来越高，但由于两种不同权力运行方式仍然存在，必然会影响甚至损害权力运行制度化水平的提高，从而放大权力风险。
（三）制度性风险：
权力规范上的基础薄弱。
与其他乡镇一样，中心镇权力运行中存在三个缺失。
一是制度缺失。
如重大事项决策权、用人权、财权等方面制度不健全、不科学，存在着决策权、执行权、监督权分离不到位等突出问题。
二是程序缺失。
乡镇往往关注权力运行结果，而忽视权力运行过程的合理性和合法性，因而作决策、抓落实时不重程序。
三是透明度缺失。
在重大事项决策、人事讨论、财政资金使用、工程招投标等方面，或多或少存在应该公开不公开、不真实公开、不全面公开等情况。
这三个缺失，导致中心镇权力规范运行缺乏制度保障，基础不扎实、不牢固，难以适应扩权的需要。
（四）法律性风险：
权力授受上的依据缺乏。
扩权强镇在实施过程中还存在着一些法律障碍。
从“委托授权”看，尽管相关法律有条文规定权力可以委托，例如《行政处罚法》十九条规定权力可以委托给管理公共事务的事业组织，但乡镇作为基层政府，并不在范围之内，因此县级部门对乡镇进行委托授权也缺乏法律依据。
从“机构延伸”看，县级部门在各中心镇的延伸机构代表县级部门行使职权，从法律上看他们的工作就是县级部门的工作，如果他们出现了工作失误，责任还是要相应的县级部门来承担，也就是说从法律关系上看存在权责不一的问题，处理起来缺乏法律依据。
（五）素质性风险：
权力行使者的责能不符。
由于种种原因，中心镇的干部队伍仍然比较薄弱，当前主要存在以下三对矛盾：
一是中心镇发展活力快速激发与干部素质较难提升之间的矛盾；
二是对各类管理人员的均衡需求与专业人才相对缺乏的矛盾；
三是中心镇工作岗位流动性与干部业务能力单一性之间的矛盾。
总之，乡镇权力扩大了，但权力行使者即乡镇干部的编制数量、人员素质、业务能力等并没有相应跟上，难以适应新形势的需要，必然带来廉政风险。
正如一位乡镇领导所说，授权后，发生事情如果不去管理将是行政不作为；
而一知半解地去管理，做错了，就会成为被告。
（六）人文性风险：
权力监督上的刚性不足。
从制度文化看，乡镇崇尚效率甚于规范，崇尚结果甚于过程，规则意识相对欠缺。
从监督文化看，乡镇地域范围小，是典型的“熟人社会”、“乡土社会”，受人际关系、人情世故、面子观念等影响，监督难以开展，难以落实，特别是由于乡镇政权结构的特殊性，对乡镇“一把手”监督更难。
三、扩权强镇背景下加强权力监督制约的对策思路
扩权强镇作为一种改革实践，冲破了传统管理体制的束缚，赋予了强镇更多的自主权。
但是，在扩权的同时，也要高度重视制权、控权，规范权力运行，防范权力风险，这既是加强党风廉政建设的需要，更是保障扩权强镇改革的需要。
笔者认为，扩权强镇背景下加强权力监督制约的总体思路是：
（一）把握三对关系
一是放与控的关系。
对中心镇放权后，必须相应地加大监督制约的力度，防止权力失控。
为此，必须根据权力分工制衡的原理，对于中心镇公共权力行使进行分权或分工，使各种权力之间保持一种既互相配合，又互相制衡的关系；
必须合理设定权力运行的程序规则，防止权力被滥用；
必须推进权力运行的制度化和法制化，权力的取得、设定、行使方式和基本程序都要由法律法规加以明确规定，行使权力必须依照法定权限和法定程序办事，严格依法行政，依法行使权力，不能越权，也不能失职，更不能滥用权力。
二是权与责的关系。
根据行政组织理论，权力是处理政务的手段，责任是完成工作的要求。
政务活动需要有权力，同时还须课以相应的责任。
只有权力而无责任，则权力必被滥用；
只有责任而不赋予完成工作所必需的权力，则责任必将落空。
因此，在扩权强镇改革中，必须正确处理权与责的关系，努力实现权力与责任的对等和统一。
在授权、放权到位的同时，要完善配套政策，厘清权力责任，做到“有权必有责”；
同时建立健全相应问责制度，做到“滥用要追究”。
三是规范与效率的关系。
对中心镇权力运行既要有规范性的要求，也要有效率性的要求。
新形势下，中心镇政府既是一级政府，承担着经济调节、市场监管、社会服务和公共管理多项职能；
更是直接面对基层群众的最基层政权，经常面临一些突发性、急难性问题，要求中心镇党委政府迅速有效地行使职能，及时处理和化解社会矛盾。
如果一味强调权力运行的规范，牺牲了权力运行的效率，是不符合中心镇改革发展实际的。
因此，规范和控制中心镇权力运行，必须处理好规范与效率的关系，在规范的前提下兼顾效率，在普遍规则外建立例外规则，在鼓励乡镇大胆用权、敢于创新、提高效率的同时，积极探索创新监督制约的机制和方法，确保用权为公、用权为民。
（二）推进六个优化
一是优化权力结构。
乡镇党委要总揽全局、协调各方，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党委及本级党代会的决议，讨论决定本乡镇经济建设和社会发展的重大问题。
规范党政关系，落实乡镇长负责制，发挥党政联席会议作用。
发挥乡镇人大作用，支持乡镇人大对政府工作开展监督。
支持人大代表、政协委员依法依章行使职权，支持人民武装工作，支持乡镇工会、共青团、妇联等群团组织的工作。
坚持“全覆盖、不交叉”的原则，完善乡镇党委委员分工，规范副书记的分工。
按照“精简、统一、效能”的原则，积极稳妥地推进乡镇机构改革，合理设置乡镇机关内设机构，健全和完善条块结合、以块为主的管理体制。
目前，我市一些镇党委书记兼任乡镇长，省级中心镇党委书记职级还实行高配。
这种权力结构有利于提高工作效能，但也可能带来权力过分集中于党委书记的弊端。
优化乡镇权力结构，关键是如何趋利避害。
笔者认为，为减少权力内耗、提高行政效率，有必要坚持党委书记、乡镇长“一肩挑”；
为提高乡镇人大的监督权威，还应由党委书记兼任人大主任。
在此基础上，着眼于权力分解制衡，设三个副书记，其中一名副书记兼副镇长，分管经济工作、城镇建设等；
一名副书记分管党群工作；
一名副书记由纪委书记担任，履行监督检查职责。
党委书记总揽全局、协调各方，但不直接分管经济、财政、城建、党群等工作。
这样的权力结构，既有利于加强党的领导、真正落实乡镇长负责制、提高工作效能，同时有利于权力的分解制衡，防止权力过于集中于党委、集中于党委书记。
二是优化权力路径。
一方面，要充分认识到扩权后的乡镇已经不同于以前的乡镇，也不同于普通乡镇，从某种程度上看已经接近县级政府的职权，其权力运行应努力提高规范化、科学化水平。
另一方面，也要辩证认识到乡镇政府的职能具有特殊性，不能完全参照县级政府的权力运行模式。
因此，乡镇扩权后既要吸收科层制理性、科学的优点，逐步按照科层制的权力运作路径进行运作，提高权力运行的规则化、可控化水平，没有特殊情况必须严格按照层级管理、责权一致的要求进行权力运作，不准越级、越权运作；
也要从中心镇实际出发，对一些特殊性、急难性、例外性工作实行适当的非科层制运作，但要从三个方面进行优化：
一是建立例外规则。
对哪些事项属于例外，要事先设定，不能临时或者一个人说了算。
二是完善运作制度。
要建立健全相应工作制度，不能因为工作的应急性、突击性而降低制度化、规范化要求。
三是强化监督管理。
做到有权必有责任、用权必受监督，防止出现监督死角。
三是优化用权规则。
根据乡镇实际，建立健全权力运行的制度体系，形成以乡镇党委议决事规则为核心以及财务管理、重大投资项目管理、集体资产处置管理、招投标、工程变更与验收、支持经济主体奖励、干部竞争上岗、后备干部与党代表（人大代表、政协委员）推荐、各类先进评选、政务公开等10+x（x为各乡镇结合实际另增项目）制度。
特别要抓好重大事项决策规则，凡属于“三重一大”事项必须列入党委议事范畴。
同时明确程序规范，如决策事项必须事前设定，不准搞临时动议；
一把手必须末位表态；
决策后必须形成会议纪要。
要针对重大事项决策、人事讨论、财政资金使用等重要制度，编制权力运行流程图并上墙公开，以程序固化制度，以程序确保制度执行。
四是优化权力监督。
按照建立廉政风险防范机制的目标，要求各乡镇广泛深入开展廉政风险排查，重点围绕人权、事权、财权，采用组织排查、班子成员自查、纪委协查等方式，查找出权力运行中的廉政风险点。
针对排查出来的风险点，完善制度规程，落实防控措施，特别要对权力运行进行全过程监控。
从一些乡镇的做法来看，以下监控手段是行之有效、值得推广的：
一是参与式监督。
乡镇纪委参与党委议事决策、用人酝酿的全过程，在参与中体现监督作用。
二是网络化监督。
开发《乡镇重大事项决策结果即时上报软件系统》，使上级党委、纪委能及时通过该系统了解乡镇重大事项决策情况，进行实时监督，提出意见建议。
三是轨迹化监督。
中心镇重大事项决策、人事讨论、财政资金使用安排等全过程，必须如实记录，形成纪要，有迹可查，便于事后监督追究。
四是阳光化监督。
深入推进党务、政务公开，让权力在阳光下运行，接受各方面的监督。
五是优化干部素质。
要根据中心镇的实际需要，增加人员编制，充实工作力量。
通过“内培、外引、上挂、下派”等多种形式，加大对中心镇干部人才支持。
建立中心镇培育发展专项资金，专门用于业务培训、课题调研和相关奖励。
六是优化用权环境。
要加大宣传教育力度，使乡镇干部充分认识到不受监督和制约的权力必然导致腐败，充分认识到扩权意味着廉政风险的加大，从而增强监督意识，自觉接受监督。
要积极创设党内监督、人大监督、群众监督、舆论监督的平台和渠道，把监督制度落到实处。
对回避监督、打击报复监督的，要严肃追究责任。
（三）落实四项举措
一是加强领导，形成合力。
建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众支持参与的工作格局，形成工作合力。
各县（市、区）党委要把这项工作摆上重要议程，及时研究解决有关问题。
各有关部门要加强业务指导，积极支持配合。
各县（市、区）纪委要注重分类指导，加强督促检查。
各乡镇党委要切实承担主体责任，主要领导要亲自负责，班子成员要分工负责。
乡镇纪委要当好乡镇党委的参谋助手，积极创新工作机制和监管方式，切实发挥职能作用。
二是培育典型，示范带动。
中心镇权力监督制约问题是一个新课题，为此要及时发现和培育一些典型做法，发挥其示范带动作用。
比如，诸暨市枫桥镇按照“五有一化”即有规则、有程序、有监督、有测评、有追究和公开化的要求规范权力运行；
绍兴县钱清镇在实践中形成了“三定三防”即定权力内容、定权力规则、定权力责任，实施风险防控、轨迹防控和内源防控的工作机制，建立健全了决策规制、行权规制、信息规制、特例规制、道德规制、绩效规制等“六大规制”，其做法得到省纪委主要领导指示肯定，也得到学界高度评价，全国“省级中心镇用权规制创新专家研讨会”在我市召开，认为是“建构新型行政文明的一个尝试，是政府管理和行政价值的一个创新，是廉政建设的一个探索，在全国具有一定的引领性”。
这些都是实践证明了的行之有效的做法，值得认真总结，加以推广，起到以点带面的作用。
三是考核测评，强化激励。
要努力从机制上确保中心镇党委、政府真正重视、切实抓好权力规范运行工作。
为此，要把权力规范工作纳入乡镇党风廉政建设责任制的重要内容，确保党委、政府主要负责人切实履行一岗双责；
要对中心镇权力运行情况进行考核测评，作为中心镇工作目标考核的重要内容。
要强化激励措施，近年来绍兴市委、市纪委广泛开展了“勤廉双优示范乡镇”创建活动，把权力规范运行情况作为创建的重要主要内容，有效激发了各乡镇加强权力监督制约、规范权力运行的积极性和主动性，值得坚持并不断深化。
四是严肃纪律，强化刚性。
要严肃查处发生在中心镇党委、政府的违纪违法案件，同时要利用一些典型案例进行法纪教育、警示教育；
认真查找漏洞，健全制度，发挥治本作用。
要用好责任制检查、党风廉政巡查、权力规范运行情况考核等的结果，对违反用权规则、造成严重后果的要严肃追究责任。
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