我国城市流动人口管理Word下载.docx
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（1）加剧了社会治安混乱：
流动人口使城市人口大量增加，城市社会治安秩序出现了一定程度的混乱，刑事案件和治安案件多发。
近年，在全国公安机关抓获的刑事案件作案成员中，来自本县市以外的流动人口占41.2%，参与抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财犯罪的占47.4%。
[6]
（2）加剧城市资源紧张：
电力供应不足，水资源短缺；
市政基础设施、医疗卫生设施落后于人口的快速增长；
城市住房拥挤，房屋价格上涨；
义务教育事业跟不上人口的需求，教育财政资源不足；
交通拥堵。
（3）加大就业压力：
在我国经济体制转轨和国企改革的过程中，产生了大量的下岗工人，而流动人口的进入加大了就业市场竞争。
（4）提高管理难度：
流动人口无序增长，传染性疾病控制难度增加。
而城乡结合部地区、城市开发区流动人口相对集中，各项管理、各项设施跟不上人口增速，该地区的社会管理难度很高。
（5）农民工问题突出：
农民工是流动人口的主体。
从一定程度上来说，流动人口问题就是农民工问题。
城乡差距、地区差距的存在和扩大是导致农民工不断流向城市、流向发达地区的外在“拉力”；
而农村人多地少，劳动生产率低下，收入微薄则是农民工外出的内在“推力”。
进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。
[7]然而，农民公却是城市中的弱势群体，存在户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策阻碍与管理空白。
形成了所谓的“经济吸纳，社会拒入”的现象。
[8]
1.2文献回顾与创新性分析
总体而言，国内学者对于人口流动的研究尚处于起步阶段。
[9]从研究内容上来概括，主要包括三个部分：
第一，对人口进行综合性研究，全国或地区人扩流动的状况、过程、流向及其结构特征的一般理论与方法。
（段成荣，杨舸，2008）第二，对人口流动、暂住人口、“民工潮”等问题进行专门研究，这类研究较为普遍，对流动人口管理提出了政策性的建议。
（简新华，张健伟，2006）第三，专题研究。
包括环境移民、开发移民。
水库移民、婚姻移民和流动等（田雪原，王国强，2010）。
由此可见，虽然目前对流动人口的研究内容逐渐成为热点，但对城市流动人口管理政策本身的研究相对较少。
即使少量的对政策的研究也多数针对流动人口出现的问题方面提出政策性建议，对社会问题的政策性因素探讨不够，同时不够系统。
本文则在探讨现行管理政策时，将政策作为影响流动人口的因素进行评析，并提出改革方案。
从理念上来讲，现有研究多是从管理与控制的目的来研究流动人口问题，本文则是基于公共服务均等化的理念，从服务的角度分析了现行政策的不合理之处与症结所在并提出改革的建议。
二、我国的城市流动管理政策
2.1流动人口管理政策结构体系
自1995年以来，我国流动人口管理政策不断充实完善，形成如下较为完整的结构体系：
2-1我国城市流动人口管理政策体系框架图
2.2户籍管理政策
建国初期，国务院制定《中华人民共和国户口登记条例》，确立了包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、更变等7项人口登记制度。
严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市。
从此，城乡分割的户籍制度就在我国建立。
改革开放以后，农村人口向城市流动也逐渐放开。
从1986年开始，我国正式实行居民身份证制度，这是我国人口管理证件化的重要开端，大大便利了流动人口管理。
1998年继续放松公民迁徙的限制，规定“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市中有合法住所，合法稳定职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准许在该城市落户。
”[10]但同时强调“北京、上海等全国特大城市人民政府对于到当地落户的，应当制定具体政策加以严格控制。
”2006年国务院提出“要继续深化户籍管理制度改革，逐步地、有条件地解决长期在城市就业居民和居住农民工的户籍问题，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；
大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题……改进农民工居住登记管理办法。
至今，我国部分地区如广东、浙江等取消城乡户口区别，统一实行居民户口。
总结起来，20多年来我国流动人口户籍管理改革主要体现在以下几方面：
图2-2我国流动人口户籍管理制度变革示意图
2.3务工就业政策
1994年，劳动部做出规定，用人单位必须是在本地劳动力无法满足需求的情况下才能招收外地人员，须得到相关劳动部门的许可。
农村劳动者须持有流动就业证。
[11]2000年劳动与社会保障部发出通知指导农民工就业：
对农民工就业进行分类指导；
加强流动就业信息预测；
推动劳务朝产业化方向发展，加强区域劳务协作。
2004年国家发改委等部门联合提出要全面清理针对农民跨地区就业和进城务工的各种歧视性规定。
2006年，国务院发布通知明确指出：
要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。
[12]
《2003-2010年全国农民工培训规划》提出了具体推进农民工培训的政策措施，包括建立农民工培训工作部际联席会议制度；
实行政府、用人单位和农民工个人共同分担培训经费机制；
制定农民工培训激励政策；
推行劳动预备制度，实行就业准入制度；
整合教育资源，提高培训效率等内容。
1995年开始，我国实行统一的流动人口就业证和暂住证制度。
流动人口必须在流入当地的公安机关和劳动部门办理“暂住证”和“外来人员就业证”。
任何单位和个人不得雇佣无上述证件的外来人员。
同年，公安部制定的《暂住证申领办法》规定：
暂住人在申报暂住户口登记时，应当申领暂住证。
暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证与暂住证。
多项就业手续、证件给农民工进城务工制造了重重障碍，也降低了管理的效率。
2005年劳动与社会保障部发布通知，取消外出人员就业登记卡和外来人员就业证。
2001年，国家发展计划委员会发布通知，全面清理主要面向外出或外来人员的各种收费，包括行政性事业性收费和经营服务性收费。
[13]2004年，国家发改委等部门再次强调进一步清理针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费，严禁利用办理农民进城务工等审批事项或手续时，搭车收费，变化手法收费。
同时，2003年开始建立起农民工管理和服务工作的经费保障机制，地方各级财政部门要将涉及农民工的治安管理、计划生育、劳动就业、子女教育等有关经费纳入正常的财政预算支出范围。
2.3.5流动人口务工就业管理政策变化
总结起来，我国流动人口就业管理服务上政策主要有如下变化：
图2-3流动人口务工就业管理政策变革示意图
2.4社会保障政策
2004年劳动和社会保障部对农民工参加工伤保险做出了如下规定：
[14]
（1）用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险的手续。
（2）用人单位注册地与生产地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。
未在注册地参加工商保险的，在生产经营地参加工伤保险。
（3）对于跨省流动的农民工，1只4级伤残长期待遇的支付，可试行一次性支付和长期支付两种，供农民工选择。
2006年劳动与社会保障部制定农民工“平安计划”，用三年时间，全面推进农民工参加工伤保险。
2006年劳动社会保障部提出2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基本纳入医疗保险中，以“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”为原则。
[15]2010年提出加强农民工医疗保险基金管理，确保足额征缴，并纳入医疗保险基金统一管理。
2006年实施的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出：
探索适合农民工特点的养老保险办法。
有条件地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。
劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。
2.5治安管理政策
1995年中央社会治安综合委员会指出：
加强对外来人员落脚点和活动场所的管理。
各级政府要按照社会治安综合治理“属地管理”的原则和“谁主管谁负责”的原则，把外来人员全部纳入当地行政管理和群众自治工作范围之内，严格实行目标管理责任制。
2003年国务院决定加强对农民工的管理。
使用农民工的单位和农民工现居住地的社区组织，要实行治安管理责任制，将相应的管理经费纳入财政预算，禁止向用工企业和农民工摊派。
运用多种形式，特别是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和尊重农民工。
2003年8月《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，废止了以往的《城市流动乞讨人员收容遣送办法》。
县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并将救助工作所需经费纳入财政预算。
2.6二代人口教育政策
随着流动人口举家迁移比例的提高，居住时间的增长，二代人口即流动人口子女的教育问题也开始凸显。
由于管理的缺位，大量儿童无法接受良好的教育。
1996年国家教委发布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，但是该办法受到传统教育资源配置体制进行限制，未明确流入地政府在解决流动人口子女入学方面应该承担怎样的责任。
[16]2003年国务院提出多渠道安排农民工子女就学。
要加强对社会力量兴办的农民工子女建议学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。
2007年国务院发文强调要保障农民工子女平等接受义务教育。
时至2012年9月，国务院办公厅发出文件，要求各地在2012年12月31日前出台异地高考具体办法。
然而难以在限制高考移民和促进教育公平两者之间兼顾各方利益，使得异地高考政策不能一步到位。
2.7权益保障政策
2.7.1劳动保障政策
完善的劳动合同内容应当包括这些条款：
劳动合同期限；
工作内容和工作时间；
劳动保护和劳动条件；
劳动报酬；
劳动纪律及违反劳动合同的责任等。
签订劳动合同应当遵循自愿平等、协商一致的原则。
2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》为外来务工人员明确了工资支付保障，强调用人单位必须以法定货币形式支付农民工工资，不得以任何名目拖欠和克扣。
建立农民工工资支付监控制度。
对拖欠和克扣农民工工资的用人单位，要责令其及时补发，不能立即补发的，要制定清欠计划，限期补发。
推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制。
2.7.2工作生活条件保障
2003年《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》指出要改善农民工的生产生活条件：
使用农民工的单位，必须按照国家标准和行业要求，为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施。
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中提出：
（1）依法保障农民工职业安全卫生权益。
（2）切实保护女工和未成年工权益，严格禁止使用童工。
（3）把农民工纳入城市公共服务体系。
（4）加强农民工疾病预防控制和适龄儿童免疫工作。
为了保障我国低收入家庭的住房需求，1999年5月1日开始实施《城镇廉租住房管理办法》，政府提供和建设廉租房，提供给低收入家庭居住，仅收取微薄的租金，但是，并未惠及流动人口，明确规定“向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供。
”2005年10月实施的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》在保障对象上做出了突破，原则上未把流动人口排斥在保障范围之外，规定只要符合市、县人民政府规定的住房困难最低收入家庭即可享受廉租房保障。
三、我国城市流动人口管理政策的不足
3.1流动人口管理政策取向的不合理之处
城市化就是农村人口转化为城市人口的过程。
然而我国外来人口与本地人口在户籍、就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面的差别，以及对外来人口工作和生活的种种限制增加了流动人口迁移和在城市就业的成本，阻碍了农村人口向城市人口迁移。
造成了我国城市化滞后于工业化的局面。
对照钱纳里“标准模式”（钱纳里，1976），可见我国城市化水平大大滞后于我国经济发展水平（见表3-1）。
表3-1中国人口城市化水平与钱纳里标准模式对照表
标准结构（1964年美元）中国（换算成1964年美元）
中国滞后的程度
人均GDP城市化率（%）年份人均GDP城市化率（%）
＜10012.8197870.617.9-5.2
10022.0198396.321.60.4
20036.21992200.127.68.6
25039.31998249.128.610.7
30050.92000268.636.414.5
80065.12006884.741.223.9
数据资料来源：
隋海燕.中国人口城市化对全面建设小康社会的意义.人口学刊，2008
城市化的滞后造成我国大量的农村剩余劳动力不能转移，农业生产率难以提高，农民的收入增长缓慢。
我国城市化的任务十分艰巨，2010年，我国农业劳动力剩余量达20298万人，如何将其转移出去，提高城市承载力是个难题。
[17]要消除城市化的障碍因素就必须改革目前限制性的流动人口管理政策。
市场经济要求劳动力随市场需求自由流动，从未实现资源的最优配置。
然而我国人为分割的城乡体制使得人力资源不能得到合理的利用。
一方面，农村存在大量的剩余劳动力，造成严重浪费，农业生产集约化程度低；
另一方面，城市中“民工荒”之类的现象时常发生，劳动力层次不够完善，不利于我国统一的劳动力市场的形成，不利于人力资本的有效配置。
另外，公平竞争是市场经济的基本原则。
然而，现行就业政策对流动人口工种、行业等诸多限制，用人单位使用外来人口也是重重阻碍。
这不能不说是市场经济的一种歧视和倒退。
主要表现在流动人口引发的治安问题上。
流动人口违法犯罪，有许多是出于生活所迫。
“贫困不会产生犯罪，但是因贫困而不满却会而且奇怪地足以产生犯罪。
”犯罪的农民工并非天然就缺乏法律意识或道德素质低，而是与城市居民经济收入的巨大反差造成的心理失衡；
另外还有城乡隔离制度、本地人口与外地人口的隔离制度、对农民工的种种不公待遇引发农民工的不满，是滋生流动人口违法行为的重要原因。
城市居民，包括政府管理部门，对流动人口的态度是不信任，认为流动人口加剧了城市环境恶化等城市病，并且往往将治安犯罪问题归咎于流动人口。
就是这种观念上的歧视和误解，使得了流动人口管理和服务的不到位，产生了严重的“重管理，轻服务”倾向。
同时，也伤害了流动人口的尊严与人格，导致其对城市人的反感和疏远，也降低了参与城市建设的积极性和主动性。
并且新闻媒体对流动人口的宣传报道也是负面占多数，经常有各类流动人口不良新闻见诸报端，却鲜有流动人口为城市所作贡献的报道。
这加深了城市居民对流动人口的误解和歧视。
3.2流动人口管理政策制定的不足
目前，在我国缺乏全国统一的流动人口管理的政策法规，而以地方性政策法规、部门规章居多。
各地在流动人口管理上存在较大的差异，没有统一的标准，各类改革也是自行其是。
即使是全国统一规定，也只是公安部、劳动和社会保障部、民政部等部门以部门规章的形式来制定的。
这样就难免造成政策法规繁杂，且不同效力等级的政策法规产生矛盾，不便执行。
近年来，随着就业压力的增加，政府出于保护本地人口就业的目的，给流动人口诸多就业限制，恶化了流动人口在城市的就业环境。
农村流动人口虽然进入城市社会，但是他们主要还是在不太成熟的市场层面与城市发生联系，即使在市场层面，他们还只能在城市的“次级劳动力市场”实现就业，而难以进入城市主流劳动力市场。
[18]流动人口就业的主要特点是以体力劳动为主，收入状况低于总体工资水平，同工不同酬，工作不稳定。
而且，农民工在城市工作的付出与回报与城市职工是不成比例的。
事实上，这种行业、职业的严格限制会形成一种“悖论式循环”。
[19]由于城市提高了外来人员就业的门槛，拒绝给他们应有的保护，导致其生存环境的恶化和收入的减少。
而这恰恰给国内外资本榨取更大利润的机会，吸引了更多的资本进入该地；
进而这种收入低的就业岗位增多，本地人往往不愿意接受，这就导致更多的外来人口进入该地就业。
可见，限制性措施并没有发挥应有的作用，反而背道而驰。
政府管理部门在制定城市发展战略，规划公用设施布局，确定财政支出和公共服务规模，制定土地利用和住房建设计划等方面都没有充分考虑流动人口。
社会公共服务体系并未惠及广大的流动人口，流动人口难以分享城市经济增长带来的成果。
突出表现在以下3个方面：
（1）住房：
流动人口的居住问题是社会管理的一大难题。
受户口和收入的限制，流动人口无法购买公房和经济适用房，无法获得土地自建房屋，只能租用房屋。
许多低收入的流动人口在城郊租廉价房。
这些廉价房规划混乱，居住条件差，不少房子还是违章建筑，存在安全隐患。
并且逐渐隔离化，无法进入城市公共生活，，且空气、水和噪音污染严重。
（2）教育服务：
长期以来，我国提供教育服务倾向于城市，农民受教育水平普遍较低。
这就造成大量流动人口劳动技能、素质较低，只能从事较为简单的体力劳动工作。
（3）公共卫生服务。
第一，由于工作和居住性质的缘故，农民工是传染病的易发人群，往往防范意识薄弱，缺乏基本的卫生保健知识。
第二，农民工的心理健康问题比较严重。
[20]农民工进入到城市化，多数缺乏家庭生活，缺少家庭的温暖，而生活和工作的巨大压力容易导致心理疾病的产生。
第三，在计划生育方面，流动人口的生殖健康知识比较欠缺、意识淡薄、产前检查率、医院分娩率和产后访视率都相对较低，对性病、艾滋病等传染病的防范意识不强。
[21]
农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题，同时农民工很多从事脏、累、差、险的工作，以体力劳动居多。
尤其是建筑行业，事故多发。
因此，农民的社会保障问题不仅是个重点，也是难点。
[22]
3.2.5合法权益缺乏保障
工作、生活无保障。
从目前的状况来看，很多流动人口在非正规部门就业，工作性质决定了他们很难享受到正规部门就业者享有的各种权益保障和社会福利。
同时政治权利被剥夺，流动人口没有当地的选举和被选举权，不能参与到规则的制订中去，必然成为城市的弱势群体。
国教育的城乡二元体制明显，这就造成了农村基础教育投资严重不足、教育水平低下。
[23]流动人口举家迁移的趋势越来越明显，进入城市的流动儿童逐渐形成一个庞大的群体。
然而，流动儿童无法享受与当地儿童平等的受教育机会，我国并未建立完善的适应社会人口流动的教育体制。
表现在：
（1）流动儿童失学比例相对较高同时受教育状况存在性别差异。
（见下表）
表3-26-14岁儿童受教育情况
类型
全国儿童
全国流动儿童
合计
男
女
识字率
97.2
97.4
97.0
96．6
96.2
95.8
在校
比例
96.6
96.3
96.1
97.1
95.7
未上过学比例
2.7
2.6
2.9
4.0
3.8
4.2
辍学
0.6
0.5
0.8
0.7
1.0
韩嘉玲.城市流动儿童教育问题研究——流动儿童教育对我国教育体制改革提出的新问题.2010
（2）教育经费紧张。
国家九年制义务教育阶段财政实行“地方负责，分级管理”的体制。
城市的义务教育经费由区级政府负责，而农村的经费就由县、乡级政府负责。
而国家拨款是按户籍所在地来分配的，因此，流动儿童的教育经费本应由流出地政府承担，但事实上却很难做到。
同时，流动儿童因为没有流入地的户口，所以无法享受义务教育经费，就可能会造成失学。
尽管后来国家出台政策规定流动儿童的义务教育由流入地政府负责，公办学校接收为主，但是由于流出地与流入地之间无法实现教育拨款的转移，这对流入地政府而言有失公平，加重了流入地政府的财政负担，难免会因流入地政府教育经费紧张而造成流动儿童失学或者是借读费过高的问题。
特别是农民工子女就读公办学校，高额的借读费很难承担。
所以如何转移或筹集教育经费是迫切需要解决的问题。
（3）流入地与流出地政府工作衔接难度高。
一方面，流出地政府如果不能准确掌握流出儿童的情况，并将信息提供给流入地政府，那么流动适龄儿童的教育就会处于失控的状态，义务教育很难落实。
流动儿童普遍存在的超龄上学的现象就是失控的一种表现。
另一方面，流入地政府缺乏应有的认识，职责不明确，管理不到位。
（4）农民工子弟学校的管理也存在严重的问题，包括违法租房、安全隐患多、办学条件简陋、场地拥挤、教学质量不能保证、教师队伍不稳定等问题。
政府的审批检查力度不够，更多的是扶持力度不够，简单地勒令停办只会造成大量流动儿童失学。
3.2.7流入地和流出地政府之间协调管理政策缺位
流入地与流出地政府之间缺乏有效沟通协调机制，相互之间信息不对称，政策不对应，工作不对接。
劳务输出缺乏组织性，流动具有盲目性，带给流入地管理困境，而信息不通畅也使得劳动力市场的供求不平衡。
并且对流动人口管理上，重管理，轻服务，忽视流动人口的合法权益保障、人文关怀、健康心理关怀。
这种协调管理不善集中体现在“农民荒”和“农民潮”相“错位”上。
[24]“民工荒”的同时，大量农村剩余劳动力源源不断地涌入大城市，从每年“春运”的拥挤场面可见一斑。
造成这种“错位”的原因就在于政府部门对农民工的流向缺乏有效的引导。
农民工的流动具有自发性和盲目性，需要政府部门向他们提供就业信息服务，流入地与流出地之间相互配合，加强沟通协调才能平衡劳动就业市场。
四、城市流动人口管理改革展望
4.1强化权益保障
从改革的价值取向来看，必须明确人口自由流动的权利，并将自由的理念融入到整个改革的制度和政策设计中。
第一，在条件成熟的时候修改宪法，以宪法修正案的形式确认“人口自由迁徙权”。
这不仅是户口和市民待遇的问题，更多的是体现国家权力对公民权利的尊重，反映了政府的意识和态度。
第二，要维护流动人口基本权利，制定一部全国统一
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