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　　对比研究分析

　　第一章总则

　　《公务员法》第一章总则共10条11款，《条例》共5条5款，本法增加5条6款。

　　总则内容包括五个方面：

一是立法目的和根据，在第一条；

二是范围，主要体现在第二条和第三条；

三是公务员制度的指导思想，主要体现在第四条；

四是公务员管理应当遵循的原则，主要体现在第五至第九条；

五是公务员主管部门的职责和权限，主要体现在第十条。

这些内容的确定和规范，为以下各章具体条文的设计确定了指导原则和理论前提。

　　第二章公务员的条件、义务与权利

　　一、条文变化：

　　第二章“共3条24项，《条例》第二章“义务与权利”共2条16项，本法增加了公务员应当具有的7项条件和应当履行的义务从原来的8项增至9项，并在《条例》的基础上，对公务员的义务与权利的规定，以时代发展和国情需要的要求标准作了更高、更严谨地表述。

　　二、要点提示：

（一）、弄清三个概念：

　　1、公务员的条件是指担任公务员应当具有的资格。

应当注意的是，公务员法对于公务员条件的规定只是进入公务员队伍的最低要求，并不意味着符合这些条件的公民都可以进入公务员队伍。

一个公民要成为公务员，除符合公务员法明确规定的基本条件外，还要符合其他法律法规以及相应职位要求的资格条件，并必须通过公务员录用考试或者选举、调任等法定程序。

　　2、公务员的义务是指法律规定的公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。

公务员义务的含义包括以下几个方面：

（1）.公务员的义务以公务员的身份为前提。

这是公务员义务主体方面的特征，也是将公务员的义务与其他法律关系主体的义务区别开来的根本标志。

离开了这一前提，就不再是“公务员的义务”了。

（2）.公务员必须作出一定的行为或不得作出一定的行为，即具有作为和不作为的义务。

如公务员有“按照规定的权限和程序认真履行职责”的义务，就要求公务员积极地依法履行职责，而不能消极应付，而且履行职责时不能违反规定的权限和程序。

　　（3）.这种义务是对公务员的约束。

公务员是行使公共权力，执行公务的人员，对其手中掌握的权力如果不作出规范加以严格限制，就可能被滥用。

所以，必须严格规定公务员的义务。

　　（4）.公务员义务具有强制性。

公务员凡是不履行法律规定的义务，就必将受到法律的制裁。

这与“道德义务”不具备法律上的强制性不同。

义务的结果必然发生法律上的责任，有责任，才可以根据其产生法律上的制裁。

因此，公务员的义务与责任是相伴随的。

　　公务员法既规定了公务员的义务，又规定了公务员的纪律。

公务员的义务与纪律既有联系又有区别。

　　公务员义务与纪律的联系在于：

二者都是为公务员所规定的，任何公务员都必须遵守的行为准则，都具有国家强制力，违反了义务或纪律的公务员都会受到相应的惩处，都需承担相应的责任。

公务员义务与纪律的具体内容虽然不同，但分别是对公务员“作为”与“不作为”的行为规范，是一个问题的两个方面。

　　公务员义务与纪律的区别表现在：

首先，公务员义务主要是从正面提出的公务员“必须为”的要求，公务中对于这些要求必须圆满做到才能够成为一个合格的公务员；

而公务员的纪律是从反面提出的、公务员“不得为”的要求，是从消极的、否定的角度对公务员的行为的约束；

前者更多的是从宏观的角度作出的规定，而后者更多是从微观的角度对公务员的行为提出的细致的要求。

其次，公务员的义务，由于是从宏观的角度对公务员的行为作出的规范，因此，其具体内容必然比较抽象与概括；

而公务员的纪律是从微观的角度对公务员的行为提出的细致的要求，因此，其内容必然比较具体，以便于具有较强的操作性。

　　3、公务员的权利，是指法律对公务员在履行职责、行使权利、执行公务的过程中，可以作出某种行为，要求他人为或者不为某种行为的许可和保障。

按照权利的内容，公务员权利可以有以下分类：

（1）.身份方面的权利。

主要有：

身份保障权，即非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

辞职权，即公务员依法自愿辞去公职，离开公务员队伍的权利；

退休权，即公务员达到了退休条件，可依法退休，离开公务员系统。

（2）.职务方面的权利。

工作条件要求权，即公务员有权要求机关提供其工作与职务必须的工作条件；

参加培训权，公务员有权要求接受职业培训。

　　（3）.经济方面的权利。

获得工作报酬权，即公务员有权获得工作报酬，如工资、津贴、补贴及奖金等；

享受福利、保障待遇权，即公务员可按照规定，享受相应的福利保障待遇，获得相关的保障。

　　（4）.政治方面的权利。

即法律规定的公务员参与国家政治生活的权利。

公务员政治方面的权利首先是基于公民身份而享有的。

但是由于公务员特殊的角色，外国公务员法往往对公务员的政治权利作出一定的限制。

例如，有的国家禁止公务员参加政治活动，有的国家要求公务员在参加政治活动时采取克制的态度等。

我国公务员没有这种限制。

我国公务员除享受公民的选举权、被选举权之外，还有对机关工作和领导人员提出批评、建议的权利，还可以根据职务和工作需要具有参加有关会议、阅看内部文件的权利。

　　（5）.其他权利。

如休假权、晋升权、申诉权、控告权等。

（二）、关于义务在前权利在后，与宪法规定公民的权利、义务的顺序不一样的问题。

应当说义务和权利，谁前谁后并不改变本质。

但义务在前，有利于提醒公务员要首先想到自己必须履行的义务，与中共党章的义务在前、权利在后一致。

　　（三）、关于条件中的年龄无上限、学历无下限的问题。

有人提出，在公务员条件中的第十一条第六项规定“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”，而没有明确学历要求。

公务员法是总章程，不便于一一具体规定不同职位类别、不同层次公务员的学历要求。

公务员有综合管理类，还有专业技术类、行政执法类，聘任制公务员里既有高级专业技术人才，也有辅助性职位人员，他们在学历要求上不会完全一样；

就机关层次来说，省级以上要求高一些，乡镇要求就低一些。

最低学历条件的要求，在未出台新规定前，仍执行现行规定，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》中规定领导职务“一般应当具有大学专科以上文化程度，其中地（厅）、司（局）级以上领导干部一般应该具有大学本科以上文化程度”。

再比如，录用公务员一般要求大专以上学历，有的单位和专业对学历要求得更高一些，而偏远地区和少数民族报考者，有的经批准学历可以放宽到高中、中专。

　　关于年龄，法只规定了年满18周岁，无上限规定，是不是不要上限？

对在通过录用渠道进入机关的人员而言，考虑到人才成长规律和机关用人成本，一般仍按现行规定，报考人员年龄不超过３５周岁。

　　第三章职务与级别

　　一、条文变化与特点

（一）、针对现行职务与级别设置中存在的突出问题

　　1.公务员职务序列过于单一，缺乏符合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。

公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，所有的公务员都适用一套职务序列，实行一种管理办法。

公务员不管从事什么工作，大家都往领导职务挤。

　　2.晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。

现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要靠职务晋升，但是机关中的高层次职务特别是高层次的领导职务是极其有限的，依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大公务员的积极性。

从全国来看，92％的公务员职务层次在科级职务以下，县乡两级公务员占全国公务员的58％。

　　本章对公务员的职务与级别进行了重新设置：

主要有两点：

一是从实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变单一化职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯；

二是重新定位级别功能，在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋升的渠道，从而健全和强化激励机制。

　　二、要点提示:

　　理解本章内容，主要把握以下三点：

一是公务员职位分类制度的主要内容，包括职位类别划分的依据标准，综合管理类、专业技术类、行政执法类三类职位的特点，各单位进行职位设置的依据与要求。

二是职务设置的主要内容，包括职务序列设置的依据和有关职务类型、职务层次、职务名称的规定。

三是级别设置的主要内容，包括级别内涵、作用、级别确定与晋升的依据，职务与级别对应的原则。

下面重点说明四点：

（一）关于职位类别。

公务员职务与级别制度，在国外属于分类制度的范畴。

公务员的职务与级别设置，既可以建立在职位分类的基础上，又可以建立在品位分类的基础上。

职位分类与品位分类是两种基本的公务员分类方式。

职位分类通常是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。

品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；

职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。

品位分类相对简单，利于吸收教育程度较高的优秀人才，便于公务员流动；

缺陷是不利于公务员的专业化发展。

职位分类按职位的要求择人，利于公务员的专业化发展；

缺陷是灵活性不足，不利于人才流动。

两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。

职位分类制度的作用和意义在于两点：

　　一是为职务设置提供基础。

职位类别的划分是职务设置的前提，职务设置是职位类别划分的结果。

我国原来的公务员制度中正是因为没有职位类别的划分，才导致职务序列设置的单一化。

在职位分类的基础上，划分职位类别，是设置多样化的职务序列的必要条件。

　　二是为各项管理提供依据。

职位分类不仅是为了解决公务员职业发展问题，更重要的是为了公务员的各项管理提供依据，为实施公务员分类管理提供前提。

职位设置中关于任职资格条件与工作职责的规定，为录用、考核、职务升降、培训、职位聘任提供了客观标准。

职位类别的划分，为职务序列分类设置、录用考试分类、培训分类、考核分类、工资制度分类等管理奠定了一个基本前提。

对此，公务员法中第二十八条规定：

　　“公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置”；

第六十条规定，机关“对公务员进行分级分类培训”，等等。

　　职位分类制度在工作中主要体现在两个方面：

一是划分职位类别，二是职位设置。

　　关于公务员职位类别的划分，第十四条明确规定，我国在综合管理类之外增设了专业技术类和行政执法类。

同时又规定国务院可以根据需要适时增设职位类别。

　　1、所谓专业技术类职位。

是指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。

与其他类别职位相比，有三个特征：

一是具有只对专业技术本身负责的纯技术性；

二是与其他职位相比具有不可替代性；

三是技术权威性。

这种权威性体现在技术层面上，为行政领导的决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。

根据上述特征，专业技术类职位首先体现为行业的特有的技术岗位，如公安部门的法医鉴定、痕迹检验、理化检验、影像技术、声纹检验，国家安全部门的特种技术、特种翻译等职位。

其次，还包括一些社会通用性专业的技术岗位，如专门从事工程技术、化验技术工作的职位。

需要指出的是，机关工作大多需要一定的专业知识，许多职位还需要一定的专业技术知识，但并不是需要专业知识的职位都是专业技术职位，专业技术职位与需要专业知识的职位，不是一个概念。

因此对专业技术职位的设置应从严控制，其设置类别、层次、规模数量经主管部门审批，避免形成全民皆师的混乱局面。

　　2、所谓行政执法类职位。

是指政府部门中直接履行监管，处罚，强制、稽查等现场执法职责的职位。

其特点有：

一是纯粹的执行性，只有对法律法规的执行权而无解释权，不具有研究、制定和解释法律、法规、政策的职责，这一点与综合类职位的区别尤为明显；

二是现场强制性，依照法律法规现场直接对具体的管理对象进行监管处罚和稽查。

行政执法类职位主要集中在公安、海关、税务、工商、质检药监、环保等政府部门，且只存在于这些政府部门中的基层单位。

划分行政执法类职位，有利于基层执法公务员提供职业发展空间，激励他们安心在基层做好行政执法工作。

在我国，基层一线行政执法队伍将近200万，是社会管理与市场监管职能的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接触最多的公务员群体。

基层执法部门的机构规格低，绝大多数处于科级以下，但公务员队伍的基数较其他部门要大得多，这就导致了一线执法公务员队伍的职业发展空间狭小。

根据统计，70％左右的基层一线执法公务员只有办事员和科员两个职业发展台阶，有人兢兢业业工作一辈子也难以得到晋升。

长此以往，必然会影响基层一线执法公务员的积极性。

设置行政执法类职位，还有利于加强对一线执法公务员队伍的管理和监督。

规范执法岗位职责，严格其任职资格条件，可以更好地规范执法行为，更好地提高一线行政执法队伍的专业化水准，更好地落实执法责任追究制度。

　　3、所谓综合管理类职位。

综合管理类职位则是指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。

这类职位数量最大，是公务员职位的主体。

综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。

　　建立具有中国特色的公务员分类制度，坚持既要满足分类管理需要，又要简便宜行，易于操作的原则。

公务员的类别不宜过多，分类标准宜粗不宜细。

坚持动态原则，随着职能调整、工作内容的变化而变化，也随着各类别配套管理措施的完善，实行动态管理，成熟一类、规范一类、推广一类。

　　为了适应分类管理将来发展的需要，第十四条第二款还规定，“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

”但要严格控制，按程序审批。

　　关于职位设置。

职位设置是指对机关职能进行逐层分解的基础上，根据编制限额等要素确定具体职位的工作。

这是职位分类在机关中的具体实施和落实。

职位设置为公务员的录用、晋升、交流等其他管理环节提供基础与前提。

　　在我国，作为某一个具体的机关在进行职位设置之前，必须首先确定机关职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，这项工作在我国属于机构编制管理工作，但它是职位设置的前提与限定因素。

职位设置是编制管理与公务员管理的衔接点。

职位设置的最终要求，一是明确各个具体职位的工作职责，明确具体工作任务，落实岗位责任；

二是确定任职资格条件，明确具备何种资格的人才能负该职位的职责。

前者是明确需要干什么，后者是明确需要什么人来干。

职位设置工作最后要制定职位说明书，职位说明书是说明每一个职位的工作内容、职责、工作标准、任职资格条件及有关事项的综合性书面文件。

（二）关于职务类型。

依据标准不同，可以将公务员职务区分为不同的职务类型。

对西方国家来说，依据职位类别，特别是依据职系，可以将公务员职务区分为若干个职务序列。

在分类制度比较完善的国家，如果职位类别包括多个职系，有多少职系就有多少职务序列。

如英国1971年公务员职位分为10个类别，18个职系，18个职务序列，由此形成18种职务类型。

我国公务员分类制度没有职系的划分，只有职位类别的划分，这是与西方分类制度的一个区别。

我们是根据“职位类别”与“是否承担领导职责”这两个标准来区分职务类型的。

公务员法第十五条规定，“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”。

既然公务员职位类别区分为综合管理类，专业技术类，行政执法类，法官、检察官类，就应该设置综合管理类职务序列，专业技术类职务序列，行政执法类职务序列，法官、检察官类职务序列。

因此按照职位类别划分的标准将形成四种公务员职务类型。

若国务院将来再增加职位类别，则相应再增加职务类型。

比如，如果增加驻外外交机构公务员类，则应相应增加驻外外交机构公务员职务序列。

　　根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。

领导职务负有领导职责，而非领导职务不负有领导职责。

其中，较高层次的非领导职务公务员，可协助同级领导职务公务员工作，经授权可以负责或协调某一方面的工作。

领导职务层次共有10个，从国家级正职到科级副职。

综合管理类的非领导职务序列有8个职务，目前实践中有的名称与公务员法中规定的名称不尽一致，公务员法实施后，职务名称也应和公务员法的规定一致起来。

　　（三）关于职数与结构比例。

第十八条规定：

“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。

”这里的职数以及结构比例问题，是我们必须严格把关的。

按有关文件规定，机关中的领导职务和非领导职务都是有职数限制的，非领导职务还有比例限制。

比如，国务院各部门的巡视员和副巡视员职数，不得超过该部门司局级领导职数的三分之一。

（1+5文件）

　　（四）关于公务员的级别。

公务员法第十九条对公务员的级别作了原则性规定。

级别设置与职务对应关系比较复杂，法中不宜表述，将在《公务员职务与级别管理规定》中加以明确。

　　暂行条例规定公务员的级别为15级，并确定了职务与级别的对应关系。

在实际工作中反映出级别的数量太少，加上级别仅在确定级别工资时才起作用，其功能比较弱。

在正在研究的职级工资制文件中，初步有两点设想：

一是增加级别设置数，增大晋升空间，并向低职务层次倾斜；

二是扩大级别的功能，不仅与工资待遇挂钩，而且还有条件地与其他生活待遇挂钩，使基层一些晋升职务空间小的公务员通过晋升级别改善和提供待遇。

　　针对公务员职业发展渠道过于单一化的弊端，公务员法增强了职务和级别的功能。

下一步配套文件将从两个方面着手强化职务和级别的功能：

一要从实际管理需要出发，在职位分类的基础上，改变单一化职务设置，为公务员提供多样化的职务序列；

二要重新定位级别功能（级别的功能主要体现在两方面，一是确定工资及其他待遇的重要依据。

关于“其他待遇”，包括政治待遇、工作待遇、生活待遇等，但至于哪些待遇主要依据职务，哪些待遇依据级别，则根据职务与级别的功能，作另行确定。

二是平衡比较各类职务序列的标尺------多种职务序列一个级别序列，级别在此成为平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。

以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标识不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。

级别的设置，一是合理增加数量；

二是“一职数级，上下交叉”；

三是向基层倾斜。

针对基层公务员职务晋升台阶相对较少，职业发展空间相对较小的问题。

在级别设置中给基层公务员更多的发展空间。

就是在职务与级别的对应关系上，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大），这样在职务晋升之外为公务员确立一条级别晋升的渠道，从而健全和强化激励机制，这也是建立健全职务与级别制度的根本目的。

　　（1+5文件有两个是关于职务与级别的）

　　从各国级别制度来看，绝大部分国家各类职务序列对应同一级别序列。

就实行品位制度的国家来说，除英国外，多数国家的各类公务员职务序列有一个统一的级别序列。

如韩国、法国、德国、意大利、新加坡等。

韩国各类公务员对应9个级别，德国各类公务员对应16个级别。

实行职位分类的国家，除日本、加拿大以外，一种情况是级别序列是统一的。

如美国各类公务员对应18个级别，泰国各类公务员对应11个级别。

另一个情况是级别设置不统一。

如日本各类公务员的级别在4至12个之间，如行政类

（一）分为11个级别，税务类分为9个级别。

我国设置统一的级别序列，作为平衡比较各类职务序列的标尺。

　　第四章录用

　　一、条文变化与特点：

　　录用是进入公务员队伍最重要的入口“门户”，因此自推行公务员制度以来，对录用一直进行严格管理，坚持“凡进必考”。

（一）、变化：

本章规定了录用的规范、组织权限、报考条件和录用程序等内容。

《公务员法》第四章“录用”共12条16款3项，《条例》第四章“录用”共7条11款5项，本法增加5条5款。

　　1、《公务员法》第二十一条与《条例》第十三条相比较，考录公务员的范围及应遵循的原则基本一致，本法将《条例》“严格考核”更改为“严格考察”，将“按照德才兼备的标准择优录用”更改为“平等竞争、择优录取”，将该条第二款表述更改为“民族自治地方依照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾”。

　　2、《公务员法》第二十二条与《条例》相比较，重点在于增加了“必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织”，体现了本法合理下放公务员考录的组织权限的特点。

　　3、《公务员法》第二十三条、第二十四条与《条例》第十五条相比较，本法把报考公务员资格条件明确并具体化了，并增加了不得录用为公务员的具体对象的规定，从正反两个方面在法律上完整体现公务员的条件。

　　4、《公务员法》第二十五条与《条例》第十四条相比较，本法对《条例》的表述作了修改，更加明确录用公务员必须符合编制限额内有职位空缺的条件。

　　5、《公务员法》第二十六条至第三十二条与《条例》第十六条、第十八条、第十九条相比较，本法共用7条10款对公务员考录程序进行了详尽明确地规定，本法的这些规定一方面基于《条例》的有关规定要求，另一方面总结吸收了我国多年来公务员考录的实践经验，使公务员考录程序更加完善、具体和明确。

综合本法第二十六条至第三十二条规定，按本法进行公务员招考录用公务员要经过八个方面的主要程序：

发布招考公告、对报考申请进行审查、进行公开考试、进行报考资格的复审、考察和体检、提出拟录用人员名单进行公示、批准并办理录用手续、

　　对新录用公务员进行一年的试用考察。

上述主要程序充分体现了本法强调落实公务员招考录用的原则和公务员职位的共公性，突出了在公务员的管理过程中要严把“进口”关，必须加大“凡进必考”的力度。

（二）、本法与《条例》相比较，体现三大特点：

一是强调加大“凡进必考”的力度；

二是强调落实公务员考录原则，充分体现公务员职位的公共性；

三是体现合理下放公务员考录组织的权限。

　　二、要点提示（这里重点说明三个内容）：

（一）关于录用的基本办法

　　第二十一条第一款规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

”这样规定，将“考试录用”确定为录用主任科员以下非领导职务人员的基本制度，也就是“凡进必考”。

同时，第二款规定，“民族自治地方依照前款规定录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以适当照顾。

”这是从我国是一个多民族国家的实际出发，作出的特殊规定。

究竟如何照顾，须在实践中继续探索。

从总体上讲，无非在