浅谈我国现行住房公积金制度存在的弊端及对策.doc

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浅谈我国现行住房公积金制度存在的弊端及对策

引言

住房公积金制度是一项与社会主义市场经济体制相适应的住房保障制度，自推行以来，在解决职住房困难，转变职工住房消费观念，构建多层次住房保障体系等方面发挥了积极的作用，对国民经济发展也起到了很大的促进作用。

我国住房公积金制度建立的初衷，是政府为解决城镇居民住房融资问题，依据政府政令而设立的强制性储蓄基金。

经过十几年的发展，这一制度对于在民众之中普及住房金融知识、满足部分居民的住房融资需求，发挥了重要的作用。

但是在这十几年发展中，我国住房公积金制度逐渐显露出一些问题和缺陷，如何解决好这些问题，使住房公积金真正发挥作用，已成为社会关注的焦点。

一、我国现行住房公积金制度存在的弊端

　　第一，住房公积金的资金管理及运作过程中存在风险。

按照我国现行《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金管理中心“负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务（贷款、结算、开立账户、缴存和归还）委托银行办理”。

但是，按照中国人民银行颁布的《贷款通则》，银行作为“受托人只收手续费，不承担贷款风险”。

由此可知，已归集的住房公积金由住房公积金管理中心具体运作，既然住房公积金管理中心是公积金资金的经营运作主体，那么资金运作的风险理应由住房公积金管理中心来承担。

但按现行政策，住房公积金管理中心可能难担其任。

原因在于：

第一，住房公积金管理中心是一个不以盈利为目的的事业单位，没有自有资本，不是金融机构，不具备承担风险的能力。

第二，住房公积金管理中心并不是一个完全自主决策的机构，住房公积金政策等都不是住房公积金管理中心所决定的，它只是一个管理运作机构，住房委员会向享有决策权，但却不能承担风险，这可能会使住房公积金管理中心的自主风险控制遇到困难。

归纳起来，住房公积金风险主要有两个方面：

管理风险，包括中心操作风险、行政风险、委托风险；使用风险，主要包括支付风险、套现风险、公积金贷款风险。

　　第二，住房公积金运行的监督不完善，归结起来就两句话“外部监督职责不明确，行业监督力不从心”。

虽然住房公积金是强制性的住房储金，但毕竟是一种契约式的住房储金，如果住房公积金在运行中遭受损失，最终损害的是职工个人。

在地方或部门利益的驱使下，对公积金管理“行政化”，不可避免地导致挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生，同时，由于住房公积金不属于财政资金，虽然条例规定财政部门负责对住房公积金进行监督，但财政部门本身并不是职工个人的代表机构，只是依照现有法规进行审核而已，并无其他权责，这样的监督机制在效能上会受到影响，使得住房公积金的监督流于形式。

　　第三，我国住房公积金的效率低下，主要表现在以下两个方面。

一方面，低存低贷的利率政策不合理，导致效率低下。

按《住房公积金管理条例》规定职工当年缴纳的住房公积金按结息日（即每年的6月30日）挂牌公告的活期存款利率计息；上年结转的按结息日挂牌公告的3个月整存整取存款利率计息。

而个人交存的公积金类似于储存基金，活期存款利率仅为0.72%，这种利率歧视政策，压抑了个人参与住房公积金的积极性，导致住房公积金的归集量不足，归集率低。

同时，住房公积金贷款的低利率政策，严重影响了公积金运营的效益。

按目前的利率政策，1-5年的公积金贷款利率为4.14%，5-30年的公积金贷款利率为4.59%，分别比商业性住房贷款利率的最低限还低。

这种低存低贷的利率政策，通过不完善的配贷机制，把大多数储户储蓄资金的利息损失，转化为对少数借款人的利息补贴，降低了住房公积金的运行效率。

 另一方面，住房公积金的用途受限，职工权益受损。

《住房公积金管理条例》规定职工和职工单位缴纳的住房公积金属于职工个人所有。

但公积金的贷款和提取却受到许多条件的制约，现行政策没有统一的规定，各地政策出现很大差异。

特别是我国房公积金在用途上仅限定与住房相关的消费、维修等，与新加坡公积金除与住房相关的消费、维修等外，还包含医疗、失业相比，其使用效率大为降低。

同时，按照现行政策，职工在公积金的贷款和提取时，始终处于被动地位，是否给予贷款、是否允许提取都存在不确定性，这实际上侵犯了住房公积金储户的所有权权益。

第四，我国的住房公积金覆盖率低。

截止到2009年底，全国仍有相当一部分省市的公积金覆盖率不到50%，全国仍有上千万的城镇职工还未参加住房公积金制度。

城镇非公有经济组织很少建立住房公积金制度，城镇个体工商户、自由职工者、进城务工人员被排除在制度之外。

由于这部分人员的流动性大，收入不稳定，影响到贷款的偿还能力，贷后潜在风险较大，不易控制。

所以目前仅有较少的城市将这部分人纳入缴交管理范围。

。

住房公积金设立目的之一是帮助中低收入居民解决住房问题。

但目前，申请住房公积金贷款的借款人占参加缴存公积金储户的比例低，约占5%；且多位有一定经济实力的家庭，属于收入中等或高收人人群，低收入者申请住房公积金的家庭较少，造成大多数中低收入者用自己的公积金储蓄为少数中高收入者购房提供补贴的局面，实际上背离了住房公积金建立的最初目的。

　第五，我国住房立法层次比较低，配套法则不完善。

《住房公积金管理条例》至今也没有相应的实施细则及规范的管理制度，造成住房管理法律层次低。

公积金管理中心在执行过程中只能按照商业银行相应的法律去参照执行，而对于个人住房贷款这种个人业务没有可以遵循的条款，住房公积金与一般的商业银行个人业务有着本质的区别，没有了法则的执行必然暴露出问题。

二、针对我国住房公积金存在问题的对策

（一）改革住房公积金制度，建立有效的政策性住房金融体系

　　政策性住房金融是一国住房金融体系的有机组成部分，他和商业性住房金融共同构成一国完整的住房金融制度。

我国政策性住房金融主要是住房公积金制度。

正如我们前面所分析的，我国住房公积金制度存在许多缺点和弊端，难以发挥其应有的作用。

因此必须从以下几方面改革现行的住房公积金制度，建立有效的政策性住房金融体系。

　　1、将管理中心改制为真正的政策性金融机构

　　借鉴新加坡经验，把住房公积金管理中心改制为真正的政策性住房金融机构。

该制度安排的特点是：

由政府的信誉担保，为政府的住宅政策目标服务；是一种以资金有条件让渡（本息回流）为特征的融资活动，从而与财政资金运作相区别；享有政府的政策优惠，如给予利息补贴或税收减免等，从而不同于一般的商业性金融。

这种定位清晰，能承担风险的独立的金融实体主要负责公积金的保值、增值、公积金的账户管理、政策性的货币补贴和政策性的保险等工作，而且也是规范我国住房公积金的会计、审计、信息披露、内部风险管理和外部监督机制的基础。

　　2、以金融市场为基础，实行公积金利率市场化

　　从国外住房金融的经验来看，有活力的住房金融竞争机制应该是从住房资金的筹措到住房资金的运用都要以市场为基础，这样的住房金融体系才具有竞争力和生命力。

在20世纪60年代、70年代，许多国家政府采取措施把住房资金利率压低到市场水平以下，结果造成住房资金短缺，比如英国、新西兰、澳大利亚、美国等国家的实践，证明控制利率是无益的，人为地压低利率的做法已全部取消，这些国家已普遍实行利率市场化。

在新加坡，公积金的存款利率是根据四大银行的定期存款与储蓄的平均利率确定的，并且每半年调整一次。

即当年1月至6月的公积金利率等于上年5月至10月的市场平均利率，当年7月至12月的公积金利率等于上年11月至当年4月的市场平均利率，同时规定了最低利率为2.5%，从而保护公积金储户的利益，而我国采取的是比照银行储蓄活期利率，这实际上危害了储户的正当利益，使这种在国外（比如新加坡、巴西、墨西哥等）运行得相当好的住房储蓄制度在我国难以全面推行。

利息是鼓励人们住房储蓄最主要的因素，低利率政策若考虑与通货膨胀率挂钩，则意味着储户存款贬值。

许多发展中国家将存款利率与通货膨胀挂钩，并且总保证利率高于通货膨胀率2～4个百分点来吸引居民储蓄（比如智利、哥伦比亚等国家），由此获得了巨大成功。

因此，应实行公积金储存利率市场化，靠有吸引力、竞争力的正利率去吸引资金，高效率地筹集住房资金，从而使住房信贷资金有充足而稳定的来源。

同时，也要实行住房公积金贷款利率市场化，使住房贷款具有正的实际利息，以保证住房公积金局能健康地运营。

（二）其他具体对策

1、实行自愿储蓄，取消使用和提取限制，确保储户权益

　　目前住房公积金实行强制储蓄，限制使用和提取，有违自主消费和平等互利原则，不符合经济转型期中经济结构多元化和消费多元化的实际情况，同时造成大量住房公积金的沉淀，在一定程度上影响居民当期消费。

实行住房公积金贷款利率市场化的自愿储蓄后，可以通过开辟灵活多样的储蓄品种，采取多种利率、储蓄奖励和税收减免政策措施，扩大住房信贷的资金来源。

将个人购房融资原来享有的公积金贷款利率低于市场利率的优惠改成财政贴息。

政府可根据不同地区、不同家庭的收入，划分不同的所得税减免的优惠标准。

个人在用公积金归还住房贷款时，按政府规定的标准先抵扣个人所得税，个人收入达不到个人所得税起征点的，折算成一定额度的免息贷款额，免息部分由财政补贴给银行。

取消现有住房公积金的使用和提取限制，借鉴新加坡大公积金制度，扩大公积金的使用范围，确保储户住房公积金所有权的实现。

　　2、建立和完善住房公积金两级监督机制

　　现行机制下，对住房公积金的监督如前所述流于形式，要进一步有效解决对住房公积金的监督问题，在成立真正的政策性住房金融机构后，撤销住房公积金管理委员会，同时成立独立的住房政策性金融机构，彻底改变当前的住房公积金监管体制下的缺位现象。

该监管机构可以直接隶属于国务院的监管机构，对住房政策性金融机构进行垂直监督管理，不受地方政府的约束。

政策性住房金融机构必须定期公布住房公积金及住房信贷等业务的运作‘隋况，如每季度公布一次公积金经营运作的情况。

同时，住房银行监管机构每半年公布对住房银行运作的监督报告。

在此基础上审计部门对住房政策性金融机构和监督机构的工作进行监督。

审计部门可以每年也要公开发布对两机构的审计报告。

3、建立完备的法律体系，保证住房公积金政策的有效实施

将现有的住房公积金管理条例提升到立法层次，从立法层面保证政策性保障住房的土地供应，政府每年应保证中低收入家庭住房建设过程中的必要投入，对应享受经济适用房的中低收入人群给予必要的优惠政策，对于不同的需求阶层实行分层赋税制。

4、扩大住房公积金的覆盖面，建立公积金贷款风险防范体系

加大非公经济组织建立住房公积金制度的力度，同时积极实施非公经济组织建立住房公积金制度的措施，要统一认识，加强宣传；降低准入门槛，合理配套各项政策；突出重点，以点带面，常抓不懈；完善管理法，拓宽使用范围；分步实施，逐步到位。

可以在劳资关系比较和谐以及现代企业管理比较健全的企业中作为试点，摸索并积累经验，然后再逐步推进。

加强对借款人信用审查，做好抵押物贷前的审查工作，建立逾期贷款分类预警机制，大力发展政府担保制度，积极探索保险制度，健全抵押物处置制度，加强中心内控制度建设，增加贷款品种，化解政策风险，同时，探索科学的个人住房货款评估方法。

结语

总之,住房公积金制度的建立加快了城镇住房建设的步伐,因此,应该建立新的住房建设融资渠道,逐步完善住房保障制度,管理机构模式上、住房公积金资金的筹集、增大覆盖面、加强内部监管和抵御住房公积金的风险上都需要不断的完善和提高。

参考文献：

1）谭文芳，《浅谈我国现行住房公积金制度存在的问题及对策》，《经营管理者》，2010年11月

2）张兴文，《浅谈我国住房公积金制度存在的问题及对策》，《中国证券期货》，2010年4月

3）肖文，《浅谈我国住房公积金制度及管理中存在的问题及对策》，《中国集体经济》，2010年3月

4）谷俊青、孙兰、施美程，《中国住房公积金制度现状与发展》,中国网,2007,年2,月

5）孙翠兰，《完善住房公积金制度之我见》，《中国房地信息》，2006年

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