政府预算期中作业.docx

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期中作业：

从审批程序和报告内容两个角度对比、评论中国中央（或某省、市）政府财政预算案和香港财政预算报告。

10301035岭南学院财政学郁江昕

先来谈谈香港的财政预算报告。

2012至2013香港特区财政年度政府预算案由财政司司长曾俊华于2012年2月1日星期三公布。

从报告内容来看，香港财政预算报告包括以下部分：

目录，引言，经济回顾与前瞻（经济表现，2012年经济展望，未雨绸缪——支援企业，保障就业，关顾民生，稳定金融体制，增加土地供应，善用社会资本，发展经济——把握优势，推动产业-支柱行业~~贸易及物流业，金融业，工商及专业服务，旅游业，优势产业~~文化及创意产业，医疗产业，教育产业，创新及科技产业，环保产业，检测及认证产业，总结），公共财政回顾与前瞻（2011一二年度修订预算，2012一二年度财政预算，政府开支——教育，医疗卫生，社会福利，文化艺术体育，环保，基建，公共理财——收入，开支），中期财政预测和结语。

在财政预算报告后附有专业名词解释，以及政府收支明细表。

香港政府将政府预算案专门做成一个独立页面供公众查阅。

页面内容包括预算案演辞，预算案重点，预算，网上广播，新闻稿，图片集，相关文件，过去的财政预算案（过去15年的），相关网页，网页指南。

还有RSS收藏。

并且所有相关文件和链接都可以顺畅打开，方便人们阅读。

并且香港政府一站通网站中可以看到政府财政预算案和网站中其他部分一样，也配有大量插图、表格、漫画，读来简单明了饶有趣味。

政府开支项目逐一罗列，最近几年收支统计一目了然，纳税人缴纳的每一分钱怎么花，花在哪里，香港市民都能在特区政府网站上找到详细数据；文字、数据配合大量插图、表格、漫画，特区的财政预算案读来饶有趣味；预算案中不仅编列当年预算，还附上其后几年收支中期预测，协调短长期整体经济规划；市民可以在预算案发布当日到指定地点领取印刷版本，或者直接从网站上下载预算案的全部内容。

香港财政司司长在将预算案提交立法会后，任何一个香港市民即可以拿到足本的预算案。

即便市民不主动去拿，港府和一些社团也会主动给市民派发。

同时，预算案的电子版也将上网，任何人都可以查阅。

而这个电子版更加详尽，各部门对其职责非常具体，并有量化指标，许多工作都详尽到明白陈述需要多少个人工小时来完成。

香港政府预算编制的核心理念是衡工量值，内地大多用模糊的“行政效率”或“绩效”来陈述。

但香港直接量化为投入与产出之间的关系，使得公众对政府工作绩效有了一个更加直观的评估尺度。

按照香港体制，政府动用纳税人的钱，一分一毫都要立法会批准。

而对于行政费用的监管，香港的《公务员事务规例》、《总务规例》等文件的规定极为细致，动辄超过1000页，想得到的细节问题和意外情况都一一列出且没有弹性空间。

所以，在长达一千多页的预算案中仅一个部门的支出预算报告往往就有上百页之长。

为了让枯燥的数据看起来不那么可憎，预算报告还使用了大量插图、表格，同时推出摘要版。

2009年，香港财政司还邀请著名漫画家塑造了一个名为“日仔”的小男孩，以故事的形式，向市民阐释每年的财政预算；同时，财政司司长办公室还在社交网站Facebook上推出“假如我是财爷”的游戏。

这些都符合政府预算一般原则以下三点：

全面性。

预算应当全面反映政府活动的范围和方向。

凡是政府及其组织体系支配和使用的资金收支和资产负债都必须纳入政府预算报告体系。

预算信息必须是具体的。

每项资金的具体细节都会在预算报告中反映出来，并且接受公众监督。

香港政府预算案就很好地反映了收支细节。

预算是透明的。

《财政透明度》手册要求：

信息要具备可得性、全面性、可知性、及时性。

预算案公开可以增加行政透明度，减少暗箱操作的可能性。

财政预算的关键不仅在于向民众公开，还在于经民众同意，因为预算的对象是纳税人的钱，花纳税人的钱理所当然地必须获得纳税人的认可。

因此每年的财政预算案关乎香港市民切身利益，大家基本都会关注，看看是否会有减税，减免各类收费以及其他公共收支分配比例。

”

从审批程序来看，在香港，政府财政预算不是在出炉之后才向社会公布的，而是在制定的过程中就阶段性地向社会、向民众咨询，获得反馈后进行修改，如此往复。

制定中互动，发布后说明。

查阅资料可知，香港特区新财政年度开始前，各部门必须提供过去两年的财政拨款数及来年要求的拨款数目、宗旨、简介、服务表现目标及指标以及需要特别留意的事项等资料，以便财政司参考、汇总，时间跨度超过3个月。

按照香港的财政预算制定规则，财政司司长在向立法会正式发表财政预算案前3到4个月，便须向社会公众展开咨询：

其间政府部门通过开设热线电话、宣传网站及民意调查等方式搜集市民对香港经济的看法；同时包括财政司司长在内的政府官员，也要通过对商户、企业和社团的走访，亲身感受经济政策调整的影响。

这是一个“自下而上”的过程。

在综合各方意见的基础上，香港财政司会提出一个初步方案，递交立法会审议。

财政司司长其后在特区立法会发表财政预算案，一连五天举行立法会财委会特别会议，讨论预算案的各项措施。

这个会每天有四节，五天共开二十节。

相关的局长和各实施项目的管制人员，会出席相关会议解答议员的提问。

在特别会议之前，各位议员还将先行提出书面问题。

这样的书面提问会有几千个。

立法会就预算案进行的辩论距离财政司司长提交预算案近两个月。

辩论一般由议员先发言，再由政府官员在一星期后作出回应。

接着由议员就《拨款条例草案》投票。

如果通过，即开始执行，不通过，将打回重新修改，重新拉锯。

在这一过程中，港府还要面对市民们的质询，甚至是不留情面的“攻击”。

经立法会审议通过后，由行政长官签署、上交中央政府备案。

一般性的公众咨询会提前3—4个月，于前一年年底全面展开。

其时，政府开设热线电话、宣传网站、发布广告、举办民意调查、收集市民信函，了解市民对香港经济的看法；政府财金官员，包括财政司司长都会实地考察，走访商户、公司、社团，切身感受经济调整对民生的影响；财年结束前的1个月，财政司司长会提交财政预算案，让立法会议员有足够的时间研读与辩论。

预算案发布后，财政司司长又要再度奔波于电台、电视台等公众舆论平台，举办记者招待会，现身各类论坛和会场等公共场所，详解预算案方方面面，明示公众。

香港预算草案长达一千多页，任何一个市民都可以拿到，政府也常常主动派发。

在咨询互动的过程中，政府部门的解释说明、媒体的充分报道、专业人士的解读、民众的质询，所有的问题都会清晰明了，民众也会对预算中自己关心的部分了然于胸。

此外，预算主题不只是就财政论财政，而是注意突出预算年度的政治经济状况，以及政府施政所要达到的目标。

政府部门在很大程度上愿意向社会公众出让预算监督权。

由此可以看出香港的政府预算也符合一般原则中的这两项：

预算是绩效导向的。

公共机构不仅应对公共资源的使用承担责任，还应对使用这些资源所产生的结果承担责任。

预算遵守法定程序。

各个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束。

经法定程序审批后的政府预算具有法律效力，行政部门必须无条件执行，不得更改。

如遇特殊情况需要调整原定预算，必须遵循法定的程序。

要保证公民的知情权、表达权、参与权和监督权。

反观中央财政预算，在中华人民共和国财政部网站上，可以看到，“加大，增进，进一步，关于”等词汇充斥页面，页面有：

媒体报道，部门省市预算报告汇编，视频报道，2011年两会建议提案答复摘要。

并不是全面辑录，并且无专业名词解释，页面比较干净，条目简略。

与香港政府预算案网站相比，并不是所有人都可以看懂。

预算页面的内容包括：

2012年中央公共财政收入预算表（及说明），2012年中央公共财政支出预算表，2012年中央本级支出预算表（及说明），2012年中央对地方税收返还和转移支付预算表（及说明），2011年和2012年中央财政国债余额情况表，2012年中央政府性基金收入预算表，2012年中央政府性基金支出预算表，2012年中央本级政府性基金支出预算表，2012年中央对地方政府性基金转移支付预算表，关于2012年中央政府性基金收支预算的说明，2012年中央国有资本经营收入预算表，2012年中央国有资本经营支出预算表（及说明）

打开来看，而且其中有“其他收入，其他支出”高达上百上千亿元，但并无明细说明，“主要根据2012年其他收入预计增长情况安排。

”而在预算的收支具体细节也不清晰，基本上是寥寥几句概括出额度，与上年度比的增长率和随某某情况安排。

语言非常的刻板和政府化。

另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。

更不用提普通人民群众。

人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。

综观而言，首先达不到政府预算的全面性。

预算没有全面反映政府活动的范围和方向。

凡是政府及其组织体系支配和使用的资金收支和资产负债都必须纳入政府预算报告体系这一点没有做到。

其次预算信息不具体。

每项资金的具体细节都应在预算报告中反映出来，并且接受公众监督。

但是没有做到。

我国编制的政府预算，在人大会通过后也公之于报刊，但由于编制过简、过粗，以及相当部分的政府财力没能纳入预算，这就很难做到政府预算的公开化和透明度，人大会和社会公众也就不能有效地监督政府的收支活动。

而实践中，政府预算的具体数据又一直被视为国家的机密乃至绝密材料，这就否定了政府预算的公开性。

与财税体制其他方面相比较，我国现行政府预算管理体制在从预算草案的编制、监督、执行，到追加、追减，再到决算，都没有大的改进。

而且预算不透明。

信息不具备可得性、全面性、可知性、也不是很及时。

预算案公开可以增加行政透明度，减少暗箱操作的可能性。

财政预算的关键不仅在于向民众公开，还在于经民众同意，因为预算的对象是纳税人的钱，花纳税人的钱理所当然地必须获得纳税人的认可。

但是还是没有做到这一点。

有关部门在编制政府预算时，肯定也做过调研、测算之类的事情，但从预算公开性的渠道而言，似乎并没有香港政府财政预算公开性渠道通畅。

在审批程序方面，按照一般程序，花了近10个月时间，历经数次修改而成的预算草案需要连闯人大预算工作委员会、财政经济委员会、人大代表、主席团会议、大会表决等六道关卡并获得批准，方能出台。

作为“第一道关”的预算工作委员会是全国人大常委会的4个工作委员会之一，负责预算的具体工作。

为了弥补人民代表在每年两会审批预算时时间有限与专业性不足，每年草案正式进入审批之前，预算工作委员会都要进行预审。

按照程序，先是财政部、国税总局、海关总署分别向预算工委汇报，然后由国务院发展研究中心、国家发改委、中国社科院、财政部财科所、国税总局科研所等的相关专家、学者共同“会诊”预算草案。

预算工作委员会还可以从中央部门预算中挑选一些重点部门进行重点审查。

预算工作委员会对预算草案出具报告后，财政部再将中央预算草案提交全国人大财经委员会。

这个委员会是全国人大的9个专门委员会之一，由一些退休的部长级高官和专家学者、著名企业家组成（大多是兼职）。

一旦通过全国人大财经委的审查，虽然后面还有四重审查，但这后面的四重审查往往因为时间仓促与专业性不足等问题，流于形式。

实际上，在整个过程中，能够看到这些部门预算的只限于两千多名人大代表，政协委员可多人传阅一份。

预算公开暂没完全做到。

在每年的全国人代会上，财政部向大会提交预算草案报告，普通人才有了解国家公共预算内容的机会。

预算制度的建立，是民主政治的体现。

政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。

预算应是绩效导向的。

公共机构不仅应对公共资源的使用承担责任，还应对使用这些资源所产生的结果承担责任。

但是对于中央财政来说，收取和支出基本上都是通过自上而下的程序，并且在承担责任时并不明确责权所在。

预算遵守法定程序。

各个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束。

经法定程序审批后的政府预算具有法律效力，行政部门必须无条件执行，不得更改。

如遇特殊情况需要调整原定预算，必须遵