公共行政学教案Word格式.docx
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怀特：
“行政乃是为完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动。
古德诺：
“行政是执行国家意志的职能。
•狭义的行政涵义。
认为行政是除立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。
魏劳毕：
“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。
（三）我国学者对行政的界定
•齐明山主编的《行政学导论》认为，公共行政是指公共组织对公共事务的管理。
在这里，公共组织是指政府，因此也可以说行政就是政府行政。
•夏书章主编的《行政管理学》认为，行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
•“公共行政”与“行政”在基本涵义上是一致的。
但加上“公共”二字后，它还具有更丰富的涵义：
将其与“私人行政”区别开；
表明公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务；
强调公共行政所负的社会责任和义务；
强调公众的参与性；
强调行政活动的公开性。
（四）行政的特点
1.行政的公共性；
2.行政必须体现国家意志；
3.行政必须是依法行政；
4.行政必须是民主行政；
5.行政必须是公平行政；
6.行政必须是高效行政；
7.行政必须以人为本。
二、公共行政学与行政管理学
•Administration包括publicadministration.和privateadministration（management）.公共行政学又称行政学、行政管理学等，其共同的英文名称是publicadministration.这些名称不存在本质上的差别，都是关于政府公共行政现象的研究，但却从一定意义上反映了公共行政学的发展历程。
在中国，当前开设的行政管理专业和行政管理课程是一种不精当的表现中国“本土文化”的称谓；
行政管理较为精当的，具体说是国际通用和更为专业的称谓是公共行政学。
我国目前之所以广泛称之谓行政管理学，跟公共行政学在中国发展的历史密切相关。
原因：
20世纪50年代初，当时中国受“左”的思潮的影响，包括行政学、政治学、法学等在内的众多学科被当作资产阶级学科对待而取消设置，直到80年代中期，这些学科才被陆续恢复开设；
在中国公共行政学恢复开设的时候，当时中国的大多数学者都选用了行政管理学这一称谓，且已在社会上得到了比较广泛的传播和应用。
三、历史定位
1.1887年，美国学者威尔逊在美国的《政治学季刊》上发表了他的著名论文《行政之研究》，这篇文章的问世被认为是公共行政学产生的标志。
2.1895年，梁启超在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政学”。
张金鉴于1935年出版《行政学之理论与实践》，这是我国最早的行政学专著。
3.新中国成立以后，中国大陆的教育部门于１９５２年进行高等学校的院系调整，政治学、行政学等学科被取消，但中国台湾、香港、澳门地区的高等学校和社会科学研究机构则沿袭了旧中国的政治学、行政学等。
1979年邓小平在理论工作务虚会上提出：
政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要补课。
１９８２年夏书章教授在《人民日报》发表文章呼吁“把行政学的研究提上日程是时候了”。
此后，一些大学相继开设了行政学课程和行政管理专业，各省、直辖市、自治区成立了行政学院。
1988年中国行政管理学会成立。
中国行政学进入了快速发展时期。
四、学科关系的定位
（一）与政治学、政策学和组织学的关系。
吴挽澜：
“行政学藉以政治学指引其前进的方向，政治学则依靠行政学的实践来充实其内涵。
”政策学和组织学是行政学的两大支柱学科。
（二）与公共管理学的区别。
按照厦门大学陈振明博士的观点，行政学的发展经历了三种范式，即：
公共行政学、新公共行政学（1968年的弗雷得里克森）和公共政策分析（诞生于20世纪50年代初期的美国斯坦福学术会议，以拉斯维尔和德罗尔为代表的公共政策分析学派。
）、（新）公共管理学。
我们的所讲的行政管理学显然是公共行政学，它与公共管理学的不同主要有：
•1、究范围不同。
•行政管理主要研究政府机关对国家事务、自身事务和社会事务的管理；
公共管理的研究范围更加广泛，除行政管理的研究内容外，它还研究第三部门的公共事务管理。
而在1979年新公共管理学产生的时候，我国并没有第三部门的概念。
在中国，1978年才刚刚出现一些中介组织的萌芽；
直至20世纪90年代初,第三部门的概念才引入我国，第三部门在我国才取得迅猛的发展。
从1989年中国开始对民间组织数量进行统计管理到2004年，已经登记注册为社团法人的全国性的协会、学会、基金会以及慈善会等约有1800多个。
因此，中国从行政学从新开设以来，长期没有公共管理学成立的现实条件；
当时中国的大多数学者称之为行政管理学是切合中国实际的。
•注释：
对第三部门的解释，thirdsector,该词在译法有两种：
①“第三域”,指和公共领域（公域）、私人领域（私域）相对而言的一个领域；
②“第三部门”,指和公共部门、私人部门相对而言的另一个部门。
两种译法含义基本相同,它们所指称的都是各种非政府、非营利的民间组织；
其中“第三部门”的译法更为通俗。
在其他国家也有不少与“第三部门”相类似的概念,它们的强调重点稍有不同。
如npo强调他的非盈利性性，ngo强调它的非政府性。
在中国的非政府和非营利组织一般享受税收优惠，但是同时受到分配限制条款的约束。
•在中国，民政部将第三部门分为三类进行登记管理：
•a、社会团体：
是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
如：
中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会（全国妇联）、中国科学技术协会。
这些是中国共产党领导的、参加中国人民政治协商会议的社会团体，在中国具有特殊的政治地位。
•b、民办非企业单位:
国杰老教授科学技术咨询开发研究院，理事长吴树青教授；
黄河科技学院，胡大白。
•c、基金会：
中国口吃基金会，中国法律援助基金会等。
•2、英文名称上的争议
•这种争议源于我国2001年秋开始招收公共管理硕士发起，在中国2001年秋包括中国人民大学在内的第一批高等院校获取了招收MPA的资格，2002年初入学。
这一事件在全国十分火爆，好多学校由于没有对行政管理专业引起足够重视，而与开设公共管理硕士的机会失之交臂，甚至包括政治学全国排名第五的南开大学在内。
MPA在国外称之为公共行政硕士，按照比较规范的翻译，公共管理硕士应该称为MPM,但是至今国外都没有公共管理硕士。
这样以来publicadministration产生了行政管理和公共管理两个不同层次概念的翻译方法。
但是之所以，后来MPA称为公共管理硕士的叫法得到了沿用，也有它的道理：
突出管理特征；
administration确有管理之意；
与MBA的习惯称谓相一致。
五、中国官方的定位
教育部对行政管理专业的定位。
公共管理是管理学下设的一级学科，其下又设置了五个二级学科：
行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障管理与土地资源管理。
第二节公共行政学的演进
•在公共行政学开山鼻祖威尔逊的大作《行政学之研究》中，他给我们提供了做一般专门研究的方法论指导，即作专门研究之前，应该至少作好以下三个方面的工作，我们将按照这种思路带领大家对公共行政学进行研究：
•1、对于前人在此领域所已经做过的工作应该有某种估计，这也就是要了解这一研究工作的历史。
•2、要准确地弄清楚这一研究工作的题材是什么？
也就是研究范围和研究对象是什么？
•3、要准确地断定什么是发展这一研究工作的最佳方法，以及什么是我们要带到这一研究领域中去的最明白最清楚的基本概念
一、公共行政学的产生现实条件和理论渊源
（一）行政学产生的现实条件
1、“行政国家”的出现；
2、文官制度改革的推动；
（二）行政学产生的理论渊源
•1、西方近代的政治学说尤其是国家学说，为公共行政学提供了有关国家权力、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论与思辩的研究方法。
•2、郡主制时代德奥两国的官房学。
官房学又译计臣学，主要研究如何有效的为国家管理财政、经济、行政等问题。
当时政府将其作为后备官员的培训项目，后演变为公共财政学。
•3、普鲁士的任官制度和英国的文官制度。
18世纪初期，普鲁士在西方首创了依据考试任用官吏的制度。
英国则在1805年确立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。
文官制度为公共人事行政的研究提供了最早的规范和最主要的范畴。
•4、西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。
行政法学几乎与资产阶级革命同时产生，其最初的宗旨是要反对和制止封建郡主对资产阶级的强权、粗暴甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺；
后来则演变为研究行政法律关系的学问。
行政法学开创了“依法行政”的思想渊源，建立了法制行政最初的理论规范，是迄今为止公共行政学最重要的理论基础之一。
二、公共行政学的历史演进
自1887以后的历史分期，研究者们是百家争鸣，各抒己见，提出了许多值得借鉴的观点。
但我们认为，以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要标准，公共行政学的演进大致可以划分为早期公共行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期和公共行政研究的革新或重建时期，其历史时间、要代表人物及其贡献、特点成就如下：
（一）早期公共行政研究时期
1、时间：
1887－1911
2、代表人物及其贡献：
（1）安培：
曾经设想建立管理国家的科学，被誉为公共行政学产生的胚胎。
（2）德国学者史坦因首次提出“行政学”一词，但主要是指行政法学而言。
（3）联邦党人汉密尔顿十分重视政府行政，并且指出行政强而有力的三个条件：
统一稳定；
法律支持；
足够的权力。
（4）威尔逊：
主张将行政学作为一门独立的学科加以研究；
承袭了德国学者布隆赤力的“政治是政治家的特殊活动范围，行政则是技术性职员的事情”的观点，对政治和行政的关系作了初步的明确。
（5）古德诺：
在史坦因、狄克洛克和威尔逊政治行政关系研究的基础上，对政治行政二分法作了更为系统和具体的阐述，明确提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”的观点，并且指出人们虽然可以从理论上对政治行政作出区分，但是在实际中两种现象往往出项重叠和交汇；
政治一定程度上控制行政，行政保持一定的独立性的政治行政协调机制。
3、阶段成就：
•建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。
政治行政两分法对于公共行政学发展的意义所在，即从四个方面提出了公共行政学产生的基础：
•
（1）政府由政治与行政两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。
•
（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上。
•（3）关于“行政”的科学研究可以寻得类似物理学的普遍原则，行政研究可以由一门艺术变为一门科学。
•（4）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
（二）传统公共行政研究时期。
时间：
1911年－30年代行为科学产生之前。
代表人物及其贡献：
1、泰罗为代表的科学管理学派。
试图通过对时间和动作的研究力求发现完成工作的标准化操作方法，从而确定每一个生产过程的最佳途径。
（邯钢模式）
2、以韦伯为代表的官僚模型学派。
建立官僚模型理论的逻辑基础是韦伯基于威尔逊和古德诺的政治与行政二分法，韦伯的官僚制理论正是把民主的要义寄托于政党制、代议制等民主政治制度上,而对效率的追求则通过因集权而显得强有力的官僚制来实现。
政治与行政相分离,政治实践民主诉求与行政实践效率诉求构成了官僚制的逻辑基础。
他认为官僚制可以弥补民主在行动过程上的虚弱与无能。
理想的官僚组织体系应当具备六大特征，即基于职能的专业化分工，明确的层级结构和权力体系，有关任职者的职权和职责的规章制度，人与人之间关系的非人格化，以技术能力为基础的人员雇佣和升迁程序以及固定明确的薪俸；
三个取向，即效率取向、程序优先和非人格化；
一个精髓，即合法合理。
权威和权力的区别。
三种权力形式的划分。
官僚制的分类：
传统管僚制（人格化、中国传统社会的官僚制度）、理性官僚制（实践效率诉求）和嵌入公关精神的管理制（实践效率和民主双重诉球）。
3、以法约尔和古立克为代表的行政管理学派。
法约尔：
提出了计划、组织、指挥、协调、控制的管理五环节理论和十四项管理原则。
（跳板原则）古立克：
概括出行政管理人员的7项职责，即POSDCORB.
4、以怀特、魏劳比和费富纳为代表的理论行政学派。
1926年，怀特：
《行政学导论》全美第一本行政学教科书，本书阐述了行政学的基本内容即组织原理、人事行政、财物行政和行政法学；
1927年，魏劳比：
《公共行政原理》，本书重点对以前忽略的预算、财政和物资管理作了一个补充；
1930年，费富纳：
《行政学》。
这是美国当时三足鼎立的行政学名著。
研究范式：
现象――规律。
阶段成就：
提出了公共行政学的研究目的、对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了公共行政学的学科体系。
（三）修正公共行政研究时期。
1933年－60年代系统理论兴起之前。
1、霍桑试验学派。
梅奥等哈佛大学的教授通过五年的实证研究，即霍桑试验，开创了行为科学――人际关系学说的先河；
提出了“社会人”的著名人性预设。
Hawthorneexperiments分为三个阶段进行：
第一个阶段是继电器装备室和云母剥离室实验，研究发现对人的工作效率产生影响的不仅是物质环境等因素的刺激，还包括周围人际关系的影响；
第二个阶段是访谈计划，研究发现人与监督的关系会影响员工的工作效率；
第三个阶段是绕线机组试验，研究发现在正式组织中存在着非正式组织。
2、以巴纳德为代表的动态平衡学派。
非正式组织的提出；
权威的本质在于被接受。
3、以西蒙为代表的决策理论学派。
管理即决策，决策贯穿于管理的各个环节；
将决策分为情报、设计、抉择和审查四个阶段；
提出手段――目标的关系理论；
形成了自己独特的行为主义行政观：
a传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些行政谚语，因为他们的研究不够科学。
b必须区分事实因素和价值因素，并在基础上区分政策与行政；
这种观点和政治行政两分法成为行政学界横扫一切的“两分法”。
c正确的概念工具是是建立科学原则的基础。
d公共行政学与包括自然科学在内的各个学科相通，都应该以事实为对象进行实证研究。
e研究行政行为必须借鉴经济学、社会学、心理学等学科的发展。
f决策或决定是行政行为的核心问题。
4、以马斯洛为代表的需要层次学派。
人有五种需要：
生理、安全、社交、尊重、自我实现；
只有需要未被满足时才会产生激励作用；
只有当一种需要满足时另外的需要才会产生。
5、以麦格雷戈为代表的人性本善学派。
他在对传统的对人持消极看法的X理论基础上，提出了对人持积极看法的Y理论；
主张采取人性激励的管理方式。
6、以赫兹伯格保健激励学派。
保健因素是那些与工作环境密切相关的、使人产生不满的因素，激励因素是那些与工作本身相关的使人产生满足感的因素；
并且指出满意的对立面是没有满意，而不满的对立面是没有不满。
人际关系――行为科学管理理论的盛行时期，它使用反传统的研究方法，开创了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域。
（四）整合公共行政研究时期。
20世纪60年代－79年撒切尔夫人改革。
1、以贝塔朗费为代表的一般系统理论。
最早提出系统的观点并将其应用到社会科学领域，为解决所有的组织现象提供了系统观念的分析框架；
提出封闭系统和开放系统的观点，指出社会和生物现象是开放的系统，而机械和物理的系统则是封闭的。
2、以罗森兹韦克为代表的环境系统理论。
指出环境是所有组织系统的外在系统，任何组织都得与其环境保持一种互动关系。
国内学者王沪宁在此基础上提出了著名的熵理论。
3、以帕森斯为代表的社会系统理论学派。
他认为组织都是一个社会系统，同时包含了许多小的社会系统。
4、以高斯和利格斯为代表的生态理论学派。
高斯：
政府组织与行政行为必须考虑生态环境因素，并列举了一些影响政府功能的因素，如人民、地区和科学技术等。
利格斯以借鉴物理学中的“光谱”理论提出三种行政生态模式的提出而享誉行政学界：
三种基本的社会形态农业、转型和工业社会；
三种行政模式融合（白光是七色光的复合体）、棱柱（过渡阶段）、衍射（白光被折射成七色光）；
棱柱型生态模式的三种特征异质性（服务管制、官本位民本位、社会本位政府本位并存）、重叠性（党政不分、政企不分、政事不分）、形式主义（宪法很好、制度很规范，但是往往流于形式）
5、以菲德勒、卡斯特、罗森兹韦克为代表的权变理论学派。
不存在普遍适用的最好的管理方式和管理原则，管理要根据组织的内外条件通权达变，一切以时间地点条件为转移；
M=F（E）
6、以弗雷德里克森和沃尔多为代表的新公共行政学派。
新公共行政学，亦称新公共行政运动。
1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者汇聚位于美国纽约州雪城大学的明诺布罗克会议中心，试图通过回顾和检讨行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。
概括起来，新公共行政学的主要观点有：
第一、主张社会正义和社会公平。
他们认为，传统的公共行政学注重效率、经济目的和管理行为的协调性并没有错；
但过于专注于高层管理和职能部门管理的传统政府管理，经常以牺牲社会公平和正义为代价来换取高效管理。
而社会正义和公平才是公共行政的根本目的，也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的重要区别。
第二、主张改革的入世的与实际过程相关的公共行政学。
公共行政学的研究重点应当由与学术、理论、思辩、研究方法相关的问题转向与社会环境、民众、政策、政府及其官员相关的问题上来。
主张构建新的政府组织形态。
传统的科层制、官僚组织结构缺少必要的敏感性和同情心，正在远离公众。
这就需要不断寻求灵活性，使变革成为经常的组织形式。
第三、主张突出政府行政管理的“公共”性质。
他们认为，公共之于政府的重要性正在谈化，而公共性质――公共目的、公共利益、公共权力、公共行为正是政府公共管理与以私有产权为基础的企业管理的根本区别。
第四、主张民主行政，并以此作为新公共行政学的识别系统。
他们认为，民主行政的核心价值观，在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和公平，反对滥用权力和行政无能。
为此，应该以公众意愿、公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策，强调政府代表公众利益的职能地位，强调公众参与，强调政府信息和政策公开性，反对政府自利和代表党派利益，反对专业主义（中立的技术的观点和主张）。
7、诞生于20世纪50年代初期的美国斯坦福学术会议，以拉斯维尔和德罗尔为代表的公共政策分析学派。
80年代形成“未作政策分析，不作政策决定”的典范。
认为制度研究与行为研究、理论框架与研究方法同等重要；
反对价值中立，主张后行为主义革命；
关注环境与系统的互动关系。
（五）公共行政研究的革新或重建时期。
1979年新公共管理运动的兴起－至今。
在60年代典范革命的基础上，兴起了以创新为基调、以革故鼎新为内容，以撒切尔夫人1979年改革为标志的新公共管理思潮，并且相应形成了以盖布勒和奥斯本为代表的新公共管理学派。
他们在1992年出版的《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》被奉为克林顿政府实施改革的蓝本，同时学术界也普遍认为他们将新公共管理运动推向了高潮。
新公共管理运动的主要理论观点和政策主张。
理论观点：
1、某些被奉为经典的行政典则已经过时，包括：
政治行政两分法――公务员应该发挥更大的主观能动作用；
官僚制给政府带来逻辑规范――过于刚性，需要更为灵活的政府；
常设的官僚机构可以实现政策的稳定性、连续性、有效性――不断变革；
2、职业公务员是专业管理和专业责任的基础――常任文官应当承担起必要的政治责任和公共政策责任。
威尔逊－韦伯范式是政府公共管理失灵的制度原因，要更加强调民主行政。
（范式，英文为paradigm,1962年，美国科学史家托马斯·
库恩在《科学的革命》一书中，首次提出了范式的概念。
后人对其当中的26个范式作出了经典的概括：
首先从哲学的层面上来讲，范式反映了人们对世界的基本看法；
从社会学角度而言，范式是科学共同体就某一问题在一定阶段内达成的共识；
从操作的意义上说，范式为人们提供了认识世界的基本方法。
）
3、以管理主义为基础的新公共管理是政府公共管理的新方向。
政策主张：
1、政府公共事务的民营化。
县级以下火警119系统的民营化运作为例，合同关系，使用者付费原则。
2、社区主义。
善治：
goodgoverness，政府、企业、社会、个人各司其职。
3、大力发展第三部门（非赢利性非政府组织）。
TheThirdSector.
4、重塑政府：
起催化作用的政府：
掌舵而不是划桨，是裁判员而不是运动员；
社区拥有的政府：
授权而不是服务；
竞争性政府：
把竞争机制注入到提供服务中去；
卓有使命感的政府：
改变照章办事的组织；
讲究效果的政府：
按效果而不是投入拨款，不能衡量就不能管理，主张进行政府业绩测量；
受顾客趋使的政府：
满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；
有事业心的政府：
有受益而不浪费；
有预见的政府：
预防而不是治疗（人才解决问题，天才避免问题）；
分权的政府：
从等级制到参与和协作；
以市场为导向的政府：
通过市场力量进行变革。
行政学多元典范并存的局面，呈现发展方向的多元化。
（六）新公共服务理论是在20世纪八九十年代批评新公共管理理论基础上产生的，代表人物是丹哈特。
新公共服务的政府改革包含三个方面的内容:
首先,重新思考公民身份。
依据新公共管理的改革思路,政府和公民间的政治关系被简化为市场机制下的厂商和顾客间的经济关系。
“厂商”根据政治家的要求进行生产,“顾客”则根据自己的需求购买产品。
由于新公共管理仅仅从经济视角出发来看待公民,因而公民的政治权利往往被忽视了。
这导致了在新公共管理模式下的公民,相对于政府而言,往往处于被动的、接受的状态。
用新公共管理流行的话语来说,政府虽然不再划桨,但是仍旧掌舵。
因而,新的政府改革理论首先就纠正了新公共管理对公民偏颇的看法,强调公民身份和其所拥有的政治权利。
在新的政府改革理论看来,公民不再简单地是市场经济中的顾客,其更应是政治活动的参与者。
其次,建构公民参与的新渠道。
在传统的代议制政治体制中,公民的参政权利是极其有限的。
即公民只能通过选举议员或政治领导人等有限的方式参与到政治生活中去。
而新的政府改革模式试图建立多样化的公民参政渠道,如社区共同体、各种委员会、自愿性社团、通过形式多样的组织,为公民实现自身的政治权利提供了一个有效的途径。
通过这些渠道,公民就自身的利益和需求展开对话、协商,并在此基础上与政府进行交涉、谈判,从而使得公
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