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土地制度与住房制度改革促进城市房地产市场的快速繁荣，房地产业已成为国民经济的支柱产业之一。
随着房地产业地位的提升，房地产价格特别是住房价格波动对于宏观经济的影响与日俱增，使得社会各界越来越关注土地供给在房地产市场运行过程中的作用，对当前城市经营性土地供应制度产生了各种质疑。
一方面，我国城市的土地供给模式源于计划经济下的土地资源配置体制，地方政府控制着土地征用权、开发权和供应权，形成独特的政府垄断供给下的房地产市场，土地垄断供给在宏观调控中是否发挥了应有作用存在争论。
另一方面，由于土地供应与房地产供应的非同步性，使土地供应计划很难对房地产市场需求和价格的变化作出及时有效反应，房地产市场的表现与土地供应的初衷相背离。
在此背景下，进一步总结土地资源配置体制与供给模式对于房地产市场影响的路径成为重要的现实和理论问题。
一、土地资源配置体制改革及框架体系演进
1988年的宪法修正案对中国土地使用制度做出了重大修改，将“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
这就是决定中国城市土地使用权出让的关键性条款。
1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式进行出让。
从无偿到有偿，从无期限到有期限，从无流动到有流动，中国土地使用制度改革掀起了第一个高潮。
改革后的土地资源配置体制，维持了城市与农村不同的配置方式，政府可以通过土地征用形式把农村集体土地转为城市国有土地。
在农村地区，为了增加土地的产出效率，逐步推行农村家庭联产承包责任制。
村集体以合约的形式按照家庭人数将农地（R1）分配给农户，农地也可以在集体内部进行流转。
在城市地区，1988年通过的宪法修正案“允许土地使用权可以依照法律的规定转让”，打破了使用者获得合法土地使用权的制度困境。
城市土地使用权现在有两种配置方式，政府划拨和市场出让（见图1）。
政府划拨的方式主要适用于国有单位和非营利性的事业单位（U1），没有使用期限限制，而出让方式主要是将土地的使用权出售给使用者（U2），并且有使用期限限制。
改革后的土地资源配置体制中最重要的一个环节就是农业用地向非农业用地的转变。
在上述所有的土地开发程序中，与政府关系最为密切就是农业用地（R1）向农村非农用地（R2）的转变和农村集体土地向城市国有土地的转变。
图1改革后的土地资源配置体系框架[1]
2002年5月，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，城市经营性土地使用权必须采用招标、拍卖和挂牌的方式进行出让，城市土地市场化水平进一步提高。
土地使用制度改革保证了房地产开发所需土地必须是城市国有土地，而且只能从政府手中购买，这使得政府完全垄断了城市房地产开发土地的供应，形成了新的土地资源配置体系。
中国土地制度改革的基本逻辑就是在促进土地制度市场化改革的同时，强化政府对于城市一级土地市场的完全垄断地位，形成政府控制下的房地产开发活动。
二、土地储备制度实施前后土地供给模式对比分析
形成新的土地资源配置体制体系之后，如何更加公开、透明地配置经营性建设用地，合理量化土地价值，避免权力寻租行为，成为需要紧迫解决的问题。
借鉴新加坡和香港土地批租制度，地方政府逐渐探索、形成了我国城市的土地储备制度（见图2）。
1.土地储备制度实施前城市建设用地供给模式与特点分析
在土地储备制度实施以前，城市土地使用权主要通过使用单位申请，政府审批的方式进行资源配置。
土地使用者主要通过三种方式获得土地：
一是通过无偿划拨方式取得土地，二是以协议（少量拍卖）的方式获取土地，三是在“隐形市场”上，从拥有国家或集体土地使用权的单位和个人入手，获取土地。
土地储备制度实施以前，城市房地产开发用地供给特点可以总结为三个方面。
（1）管理混乱，土地进入房地产市场的渠道分散。
土地储备制度实施以前，经营性用地进入房地产市场的渠道包括：
①协议出让。
经营性用地（商业、工业、住宅）主要通过协议方式进行出让，由用地单位提出用地申请，地方政府按照不同的审批权限进行审批，用地单位和土地所有者进行协商补偿。
②村、企合作开发。
单位和村集体对集体土地进行合作开发，包括工厂、住宅和商铺等，收益主要是通过协商的方式进行分配。
③单位集资建房。
集资建房由单位利用本单位的土地或者协议购置土地，通过单位员工筹集资金，为单位职工提供住房。
④单位经营和出让。
国有企业改制过程中，原有单位破产、改制所产生的大量国有存量土地，由原有单位出让给房地产开发企业，获取相应的土地收益。
土地储备制度建立以前，土地可以通过多种渠道进入房地产市场，大部分土地收益被开发商和个人获取，土地管理相对混乱。
（2）生地出让，地方政府获取土地收益较少。
土地储备制度实施前，经营性土地主要是通过协议方式由土地所有者（村集体、政府和原有单位）通过协议的方式转让给土地使用者，地方政府不参与土地前期开发工作。
而在收益分配方面，按照“谁投资、谁受益”的原则，土地增值收益的大部分由取得土地使用权的单位或个人获得，地方政府在土地出让过程中获取收益少。
因此，这个阶段的土地出让以“生地”为主，土地开发与房地产项目开发所带来的增值收益主要是有土地使用者获得。
图2土地储备制度实施前后土地供给模式对比分析
（3）公平透明性差，土地价值被低估，市场混乱。
以协议为主的土地使用权出让方式，所产生的一个重要问题是权力寻租行为和土地价值被低估。
土地协议出让方式容易产生暗箱操纵，导致开发商与政府某些部门相互勾结，滋生腐败，致使国土资源大量的流失，并且它所协议价格远低于土地市场价值。
[2]同时，协议方式也容易导致对建设用地的过渡需求，造成农地的过渡非农化。
在土地储备制度实施以前，存在两种奇怪的现象，一方面，大量的农地以较低成本被征用或占用，转变成城市建设用地；
另一方面，城市内部存在大量的闲置土地，国有企业或者事业单位土地利用效率低下。
[3]
2.土地储备制度实施后的土地供给模式与特点分析
面对上述土地资源配置体制中存在的问题，地方政府开始探索新的土地供给模式。
借鉴香港、新加坡、荷兰等国家的土地储备制度，逐渐形成了目前的城市土地储备制度。
土地储备是在土地尚未需要开发利用之前，预先由公共机构（团体）将其获取并持有，以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。
我国的土地储备制度是作为调控土地市场和实现垄断土地开发权的工具出现的。
土地储备制度的核心作用是将各种形式的预备建设用地集中到一个政府机构，进行土地前期开发，再逐一在市场上进行出让。
土地储备制度实施以来，政府逐步加强对土地供应、土地储备和一级开发的掌控，最终实现直接供应“熟地”。
土地储备制度实施以后的土地供给模式的特点可以总结为三个方面。
（1）形成政府垄断供给局面，强化地方政府对土地市场的管制能力。
土地储备制度建立以后，公益性土地仍然实现政府划拨的方式进行出让，而对于经营性土地来说，土地供应的数量、时机和节奏完整由地方政府控制起来。
在城市范围内，土地供给真正实现了“多个龙头进水，一个龙头放水”。
地方政府可以在区域范围内通过征用农村集体土地，回收、收购和置换城市国有土地，对市区城中村、棚户区和老城区进行改造，储备城市建设用地。
在此过程中，地方政府对于土地供给的管制能力明显增加，土地储备制度的功能逐渐显现。
一方面，土地储备制度一定程度上促进城市土地利用效率优先、兼顾公平利用目标的实现。
另一方面，地方政府作为区域内土地一级市场上唯一的供给者，完全垄断了土地开发权和供给权，土地储备制度对房地产市场产品供给数量、供给结构、供给价格的影响作用日益凸显。
（2）熟地出让，政府土地收益大，地方财政对房地产业依赖性增强。
在土地储备制度下，经营性土地的出让方式由原来的协议为主，转变为现在的招标、拍卖和挂牌三种出让方式。
土地储备机构作为盈利性主体的核心任务是土地开发与经营。
随着土地出让方式的公开透明化，土地市场的竞争日趋激烈，经营性土地的价值实现了最大化。
政府及其委托机构负责进行土地储备和一级开发的制度优势，除了能够有效避免土地开发过程中的土地增值流入用地单位，避免国有资产流失外，还可以根据政府掌握的权力，有目的的实现土地供给策略，提升土地市场价格。
在中央与地方财政分权的模式下，土地开发、出让与经营收益成为地方政府重要的财政来源，地方财政对于房地产业的依赖度逐步提高。
[4]土地储备本身是一项具有高投入、高风险地产开发项目。
地方政府倾向于优先储备利润空间大，市场前景好的项目。
一些利用空间小的项目在立项过程中被搁置下来。
这种有选择的土地储备模式，会导致进入市场供给上的土地通常价格都比较高。
随着土地出让收益的增加，地方政府对于土地收益的依赖程度显著增强。
（3）招拍挂出让方式成为主流交易方式，“价高者得”的土地竞买规则迅速抬升了土地及房地产价格。
与协议交易方式相比，招拍挂交易方式更加公开、透明，竞争程度也更高。
随着住房制度市场化改革进程的推进，商品房市场迅速繁荣，房地产企业数量快速增加，对于房地产开发用地的需求持续旺盛。
为了实现土地开发收益的最大化，“非饱和供应”、“充分竞争”、“土地资源稀缺”成为地方政府土地出让中的重要营销策略。
在地方政府土地出让策略、出让方式、出让时间的控制下，一方面土地市场价值被充分的显化出来，地方政府获得巨额土地收益；
另一方面房地产企业在土地市场上存在过度竞争的局面，在非理性预期的条件下，土地资产的价格被过度炒作，地产价格存在一定泡沫。
三、土地供给模式影响房地产市场路径分析
土地储备制度建立以来，地方政府通过加强土地管制能力，对于房地产市场的影响力日益凸显。
而随着地方财政对于土地收益依赖度的提升，地方政府通过土地供给模式的控制，影响房地产市场的价格及走势的意图日益显现。
地方政府可以从宏观和微观两次影响城市房地产市场，其路径见图3。
1.宏观层面：
土地供给规模、价格、结构与政策偏好对房地产市场的影响
从宏观市场层面来讲，地方政府对于土地市场的供给量、供给价格、供给结构及政策偏好能够能够有效影响住房市场供给量、开发成本、房屋类型及消费预期，进而改变住房市场的长期均衡价格与成交量（见图3）。
路径1：
土地供给规模→住房数量→住房价格。
土地是房地产开发的源头，土地供应总量直接决定房地产产品的生产规模。
在容积率一定的情况下，房地产开发用地供应总量决定了城市新增住房供应总量。
这种控制土地供应总量的宏观管理政策有两方面的影响：
一是对住房供给数量的影响；
二是对住房开发和消费预期的影响，但两者影响力的时效不同。
对住房供应来说，由于房地产开发周期的原因，实际影响要在1-2年后才能显现出来。
[5]
图3土地供给影响房地产市场的路径图
路径2：
土地供给价格→开发成本→住房价格。
土地供给价格是影响住房开发成本和住房销售价格的重要因素。
土地供给价格对于住房市场的影响体现在两个方面。
一方面，土地价格直接影响住房市场上的销售价格。
开发商要获取利润，住房销售价格必须高于开发成本，当市场价格低于成本时，开发商会选择囤地或囤房等待价格上涨；
另一方面，土地供给价格能够影响消费者和开发商的心理预期。
当土地价格快速上涨时，对于住房消费者将带来土地资源紧张，住房供给不足的心理预期，影响消费者的决策行为。
与此同时，面对土地价格上涨，开发商对于住房价格上涨的预期也会增加，影响开发商的销售策略。
路径3：
土地供给结构→房屋类型→住房价格。
土地供给结构对房地产产品的影响体现在两方面：
一是产品结构，如果停止别墅类用地供应，严格控制高档住宅土地供应就会减少中长期该类商品房的供应量；
二是地段结构。
房地产开发用地的自然属性、经济属性和社会条件影响项目的产品结构，土地供应结构方面的差异对不同类型房地产价格造成不同的影响。
路径4：
土地政策偏好→市场预期→住房价格。
地方政府的政策偏好能够有效影响房地产市场的预期。
目前，在耕地保护、土地集约利用的理念下，经济发达的沿海城市，地方政府土地供给政策偏向于限制（非饱和）供给。
供地政策对房地产市场的信息传导，是通过影响一级市场间接作用于房地产市场。
从宏观调控角度来说，在房地产市场高涨、开发投资规模过大时，应采取紧缩供地政策，减少一级市场的土地供应量，控制房地产开发规模；
在房地产市场处于低谷时期，采取扩大供地政策，增加对一级市场的土地供应，进而激活房地产市场。
但在实际过程中，由于地方政府是房地产市场的高度利益相关者，，地方政府土地出让行为反而受市场形势左右。
为了获取土地收益的最大化，市场形势好时多出让土地，市场形势差时少出让土地，土地工具的调控功能和效果未能实现。
这种土地政策偏好会影响开发商的心理预期，推动房地产价格上涨。
2.微观层面：
土地出让区位、时机、方式与约束条款房地产市场影响
地方政府通过对土地供给宏观变量的控制，能够有效地影响城市的房地产市场价格、数量及市场走势。
而土地招拍挂制度过程中，地方政府有权设定宗地的规划约束条件，通过这些微观约束条件，影响宗地的出让价格，进而对周边项目起到冲击效应（见图3）。
宗地出让区位→宗地价格→楼盘价格。
每个宗地所在的区位是固定的，宗地所属区域的邻里特征对于宗地价格影响显著。
对于地方政府来说，可以通过调整出让顺序，在特定时间段内多推出或者少推出某个区域的宗地，改变特定区域的供求关系，提升宗地价格。
宗地出让时机→宗地价格→楼盘价格。
对于具体地块来说，出让时机非常重要。
目前房地产价格及其走势受宏观经济环境、政府调控政策等多方面因素影响，市场波动很大。
在市场景气时推出土地，土地价格高，收益大；
当市场萧条时推出土地，土地出让价格低，甚至流拍。
[6]因此，政府能够通过选择土地的出让时机，提升宗地出让价格。
宗地出让方式→宗地价格→楼盘价格。
与协议出让方式不同，招拍挂方式更加公开透明，土地价值能够充分显化。
为了实现土地收益的最大化，需要让开发商之间进行充分竞价，而拍卖方式是最理想的出让方式。
地方政府可以依据土地市场状况与购买人数量，有目的的选择招标、拍卖和挂牌出让方式。
拍卖方式能够能够充分显化土地价值，有利于实现了地方政府土地收益的最大化，成为地方政府出让土地最常用的方式。
约束条款→宗地价格→楼盘价格。
地方政府依据“土地利用规划”和“城市规划”设定相应的地块约束条款，包括容积率、出让面积、建筑面积、绿化率等。
这些约束条款一方面有利于城市建设更加科学合理，符合规划布局，避免土地利用中的负外部性；
另一方面，这些约束调控对于宗地出让价格也会产生显著影响，地方政府可以通过对于约束调控的改变，影响宗地出让价格和土地收益。
例如，通过调高容积率，往往能够提升土地的单位出让价格；
而把大地块分割成若干小地块，在进行出让也能提升宗地的单位价格。
四、利用土地工具稳定房地产市场的政策建议
保持房地产市场稳定健康发展，需要从金融、税收、货币、土地等多方面进行综合调控。
而中国独特的政府土地垄断供给模式，使得土地供给成为干预房地产市场最直接、最有效和最易操作的工具。
土地供给的宏观与微观政策能够显著影响住房市场的价格与数量，科学合理的土地供给政策则成为房地产市场健康稳定发展的基石。
1.宏观层级的政策建议
（1）增强土地储备透明度，科学制定并公开5年土地储备计划，明确未来城市拓展的区域与空间，稳定土地供给预期。
土地储备规模直接影响未来土地供给的数量，对于开发商土地购置预期与消费者住房消费行为影响巨大。
在科学预测土地供给与需求的基础上，制定并公开未来5年土地储备计划，明确城市建设用地供应规模和结构，确定城市建设用地（特别是房地产建设用地）供应的空间分布与供给时序。
公开土地储备计划，一方面有利于对地方政府土地储备行为形成约束，另一方面有利于企业与消费者形成稳定的土地供给预期，避免市场恐慌。
（2）引导集体建设用地合理、有序进入城市房地产市场，丰富土地供给渠道，形成城乡统一的土地市场。
城乡土地权利的不平等与利益分配的不平衡是集体建设用地灰色市场存在的根本原因。
集体建设用地以各种形式进入市场已经成为不争的事实，进一步压制集体建设用地灰色市场，不能解决城乡土地权利不平等和利益分配不平衡所带来的诸多矛盾。
从土地资源配置体制市场化改革的既有效果来看，开辟并规范管理集体建设用地使用权市场有利于提升土地利用效率并显化其价值，是土地资源配置体制市场化改革的必由之路。
[7]目前，北京周边区县已经有一定数量的小产权房，亟待规范和处置。
在城乡建设用地分配不均，利用效率差异大的情况下，允许集体建设用地进入房地产市场，可以首先允许建设保障性住房，有助于形成多渠道的住房供给，解决快速城市化人口的住房难题。
（3）规范土地收入基金及其使用制度，形成公众监督下土地收入使用制度，保障土地出让收入一定比例用于保障性住房建设。
从新加坡、香港土地及房地产收入的使用情况来看，主要特点是设立专门管理机构，限定使用范围。
其最终目的是将社会集体行为所产生的土地及房地产收入，重新回报给社会。
[8]目前，国内已出台规定将土地出让金纳入财政预算，开始规范土地出让收入的使用程序。
总的来看，国内土地及房地产收入的使用还缺乏专门的管理机构，其使用范围、目标不够明确。
进一步规范政府土地及房地产收入的使用机制，消除地方政府“以地生财”的动机和行为。
同时，土地收入收支需要接受公众监督，使其不再成为地方政府政绩工程的钱袋，消除地方抬高土地价格的利益驱动，遏制当前用地规模的过度扩张。
2.微观层面的政策建议
（1）在宗地出让中明确配建比例，将土地出让收益直接转移到保障性住房建设，缓解城市中低收入家庭住房困境。
作为完善招拍挂出让制度的一部分，在商品房用地出让过程中，配建一定比例的保障性住房，是值得推广的一种方式。
在新建商品房项目中按照规划建筑面积的一定比例的保障性住房（包括廉租房、公共租赁房、经济适用房和限价房），用于城市解决城市重点收入家庭的住房困难。
为了约束开发商行为，需要在土地出让合同中，明确配建面积、户型结构以及验收办法。
住房开发结束后由政府接受，然后配租给中低收入家庭。
2010年，上海市已经明确，新出让用于开发建设商品住房的建设项目，均应当按照不低于建设项目住房建筑总面积5%的比例配建经济适用房等保障性住房。
在商品房项目中“配建”保障性住房的方式已成为多个省市增加保障房供应的有效方法之一。
（2）推广综合评标方式，合理选择开发商，缩短土地供给转化为住房供给的时间路径。
按照公开、公平、公正的原则和统一、规范的市场建设要求，坚持和完善招拍挂出让制度。
房价过高、上涨过快的城市，可选择部分地块，按照政府确定的限价房项目采用竞地价办法招拍挂出让土地，发挥抑制房价上涨过快的调节作用。
为了避免“价高者得”竞买规则对于地价、房价的抬升作用，可以考虑普通商品住房用地的尽量采用招标的方式进行，采用要按照提高土地开发利用效率的原则，探索综合评标的具体方法。
在确定土地出让最低价的基础上，将土地价款交付、开发建设周期、中小套型建设要求、土地节约集约程度等影响土地开发利用的因素作为评标条件，科学量化标各因素权重，形成综合评标模式，合理选择开发商，缩短土地供应转化为住房供应的时间路径。
目前，我国房地产市场价格仍处于高位运行的时期，高地价、高房价对整个宏观经济和社会的可持续发展形成了全方位的影响。
土地供给作为政府手中掌握的最有效工具，科学合理的土地供给政策是稳定房地产市场成为关键点。
从我国城市化与工业化的发展阶段出发，需要进一步制定科学合理的土地供给宏观与微观政策，稳定房地产市场，避免走上“高房价、高地价”的发展模式。
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