大部制视域中的高等教育行政体制改革文档格式.docx
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公共性是现代政府的第一属性，增强政府公共性是行政改革的中心问题。
从政府公共性角度看，我国的行政改革是政府公共性不断增强，政府形式上的公共性与实质性的公共性不断统一的过程。
大部制改革最终的目的是建立一个在社会主义市场经济条件下能为公众提供满意、优质的公共产品和公共服务的政府系统，是在新的历史条件下我国政府公共理性回归的新探索。
大部制改革有利于遏制部门利益的膨胀，使行政过程突出以人为本、维护社会公平正义，回应利益多元的需要，培养社会的自治精神和能力，更加关注公共利益的实现，推动行政领域的公共性回归，因此，公共性是大部制首要的价值追求。
2.整体性。
大部制追求“大职能、宽领域、少机构”。
政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少，因而，“整体性”是其重要的价值基础。
事实上，“整体性政府”就是目前西方行政体制改革的发展趋向，这种价值体现在以增强政府部门的沟通合作为宗旨，并着力消除政府组织结构的碎片化倾向。
“整体性政府”要求各部门通过合作达到不同政策之间的协调，从而实现更有效的公共管理和服务。
“整体性政府”既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现提供公共服务的高效性，也提倡通过协调、合作的方式来实现社会公正、平等等民主价值。
3.责任性。
此次大部制改革的一个重要目的就是理顺部门职责关系，实现有权必有责、权责统一。
有权无责，政府为民众提供的公共服务肯定不到位；
权力过大，公民的权利就容易受到侵犯；
权力不受制约，又必然导致以权谋私、贪污腐败，责任性无疑是此次大部制改革的重要价值基础。
大部制改革要按照权责一致的原则，合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等；
坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门；
着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题。
（二）大部制的结构形式
从哲学上来说，结构就是表征事物内部要素的组合方式、结合形式。
大部制的结构特征主要表现为：
1.整合。
大部制对政府应该承担的责任、职能进行整合，整合的最终目的在于提高政府机构的工作效率。
大部制立足全局，强化协调和统筹，转变分散、零碎的方式，突出职能的系统性、整体性和前瞻性，使整合后的各功能子系统之间能很好地协作与互补，走出“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰。
同时考虑到政府自身功能上存在的不足，在将相应的功能委托给政府之外的主体时，也要充分协调好政府与外部主体的关系。
2.分权。
大部制加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。
大部制改革既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。
迟福林认为，“大部制”的关键问题是能否按照建立良好完善的公共治理结构的要求，建立三权相对分开的体制机制［2］。
3.制衡。
大部制部门权力集中后变得更强势了，监督部门要监督它，压力就会更大。
如何加强内部的制衡和外部的监督，是“大部制”后政府必须正视的问题，因而，大部制必然要重视权力的制衡问题。
从国家权力的总体结构来看，这种制衡至少包括：
一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制衡；
二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制衡；
三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制衡；
四是社会对政府的权力制衡。
（三）大部制的功能定位
大部制的功能定位实际就是政府职能的定位，笔者认为主要体现在：
1.服务。
行政管理体制改革的核心是职能转变，而职能转变的根本方向就是加强政府的服务职能。
因而，大部制在职能上的根本体现就是“服务”，这也是本次行政管理体制改革首要价值——公共性的体现。
“大部制”的生命力，就在于“大服务制”，其改革的宗旨是通过优化政府组织结构，厘清部门职责关系，加强公共服务部门建设，突出改善民生，切实把不该由政府管理的事项转移出去，把政府的主要职能彻底转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来，尤其是把公共服务和社会管理放在更加突出的位置，努力为公民和社会提供方便、快捷、优质、高效的公共产品和公共服务，最终建立起人民满意的服务型政府。
2.治理。
大部制改革推动政府由统治转向治理，政府的职能由以前的行政管制转向现在的公共治理。
治理的核心是“公民社会”。
治理绝非政府单方面行使权力的过程，是政府与整个社会的互动过程。
发展政府与民间的伙伴关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系，坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构。
政府应该管的事一定要管好。
在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。
3.调控。
大部制改革在政府职能上要求政府从日常的微观的管理中退出来，重点放在宏观调控上。
其核心是按照十七大报告的要求，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。
大部制改革下的政府调控职能转变，在对象上，出现了调控主体同时成为调控对象的情况。
政府调控决策的科学性，贯彻实施的有效性，政策目标的实现度，则将受到透明的监督和严格的审视。
在调控的方法上，坚持主要运用经济手段、法律手段，发挥各种政策的组合效应；
坚持区别对待、有保有压，不搞一刀切，不搞急刹车；
坚持不断总结经验，及时调整政策，注重实际效果。
二、大部制视域中高等教育行政体制改革的价值转换
实行大部制改革是当前中国行政管理体制改革的核心任务和主要方略，而高等教育行政体制改革是行政管理体制的重要组成部分。
当前，高等教育行政体制改革必须从大部制视域中进行全面透视。
大部制改革对高等教育行政体制改革的决定和引导作用首先体现在价值转换的方向上。
（一）彰显高等教育行政体制改革的公共性
从大部制改革的价值取向来看，高等教育行政体制改革在价值取向上首先要彰显公共性。
1.彰显高等教育行政体制的公正和公平性。
温家宝曾提出，“如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推进社会公平正义就是政府的良心”［3］。
从大部制改革的价值取向来看，高等教育行政管理的公共性根本在于公正和公平性，政府被视为实现诸如公正和公平这种价值的工具。
政府推动高等教育发展公正和公平性，主要包括两方面：
在个人教育权利维护方面，政府应推进教育机会均等，对所有具有潜能的学生提供经济和教育方面的帮助，国家应对高等学校和学生提供经费支持，以维护学校教育质量和学术质量，同时保证具有潜能的学生进入学校学习；
在高校之间关系方面，政府应该秉持一定的中立性，公平和公正地分配教育资源，避免直接通过政府行政权力在不同类型高校之间、不同地区高校之间造成资源极端不对等和不公平的竞争。
2.彰显高校组织性质的公共性。
在计划经济时代的“全能主义政府”导致高等教育集权化、等级结构、非人格化的规章制度和自上而下的行政管理体制，使得我国公立高等学校实际上具有了一种国家机构的性质。
随着社会主义市场经济的发展，这种组织性质显然不再符合高等教育发展的需要。
新的高等教育行政体制应该推动高校组织性质公共性的彰显，这种公共性不再是国家控制下高校发展的“国家公共性”，而是高校具有较大自治性的“市民社会公共性”［4］，使高校不再是作为政府的分支机构存在，而是更多地体现高校的社会性，获得近似于第三部门组织的特性，获得独立于政府的法人地位，可以依法享有民事权利和承担民事义务。
3.彰显高等教育活动内容的公共性。
政府应该致力于为高等教育活动内容的公共性提供良好的条件。
高等教育活动内容的公共性主要体现在：
①科研与社会服务。
致力于新知识的探索，保证和提高教育质量，为社会提供知识、技术、文化等方面的社会服务。
②学校的职责。
有效率地使用公共经费，提高教育质量和学术水平，为社会服务。
③教师作为一种特殊职业所应当承担的责任。
④教育的中立性。
即教育与政治、宗教的分离，保证学术自由和学术独立。
（二）凸显高等教育行政体制改革的整体性
大部制视域下高等教育行政体制改革的整体性价值取向主要体现在：
1.高等教育行政体制改革和外部整体国家体制改革联动性。
高等教育行政体制属于整体国家体制的一个组成部分，其改革的推进不是封闭的，而是必须和经济、社会、政治体制保持联动和适应。
早在1985年，中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，与此同时连续颁布了《关于经济体制改革的决定》、《关于科技体制改革的决定》，到了1986年以后，还把政治体制改革提到议事日程。
经、科、政、教同步推进，并驾齐驱，相互联动。
1993年，《中国教育改革和发展纲要》中指出：
“教育体制改革的目标是初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。
”这些都表明，高等教育行政体制是整个国家体制改革系统的组成部分，其成功的推行，必须和外部相关国家体制改革联动。
2.高等教育行政体制内部的协同性。
研究西方整体政府的价值理念，我们发现，整体性的根本就是合作和协同，它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作、部委与其代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”；
也“包括决策的整体政府与执行的整体政府，也包括横向合作或纵向合作的整体政府”［5］。
高等教育行政体制改革也必须秉持这种价值观念，树立“大教育”的理念。
从横向来看，加强高等教育行政部门与中央相关其他部门的政策方面的横向协作以及高等教育部门内部机关的协作，通过消除不同项目方案的重叠和冲突而充分利用资源；
从纵向来看，中央高等教育部门与地方基层部门保持良性协作；
同时还包括公私之间的伙伴关系的树立。
在政府部门的不同利益主体之间加强合作、传递优秀理念，形成一种协同的工作方式；
以公民需要为导向，提供一套无缝隙的高等教育服务而不是碎片化的高等教育服务。
（三）落实高等教育行政体制改革的责任性
如前所述，大部制的一个核心价值就是理顺部门职责关系，实现有权必有责、权责统一，这种价值尤其迫切需要在高等教育行政体制改革中得以落实。
落实高等教育行政体制改革的责任性，根本就在于“高等教育政府问责”机制的确立，使政府“关注一个教育系统内存在的条件，让这个系统能达到它设定的目标”［6］。
自高等教育创建伊始，问责便是一个重大的主题，政府需要对高等教育机构保证，保证它们致力于培养社会需要的毕业生，同时，为改善人民的生活进行研究、提供服务。
对公立院校而言，政府则保证它们的钱花得很值，保证这些公立院校工作有效率，同时又要有效益。
随着成本的上升，问责的压力就更大了。
目前，中国高等教育问责机制中，官员问责亟待从“权力问责”走向“制度问责”，它需要强化各级政府依法治教的责任和义务，使之成为考核政府、奖惩干部的硬指标，对落实不力的严厉问责。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，要完善监督问责机制，强化对政府落实教育法律法规政策情况的督导检查。
以此为契机，国家和地方政府应尽快出台完善教育问责机制的政策措施，进一步明确教育问责的主体、对象、内容、处罚类型、申诉与处理等，遏止教育领域的不作为、乱作为现象。
依照有关法律法规和政府规章制度，制定科学的教育政绩考核和执法监督检查机制，由上级政府组织人事、监察等部门对不作为、乱作为的下级政府、教育部门和学校进行问责，对相关人员的失职渎职行为进行追究。
三、大部制视域中高等教育行政体制改革的结构重组
大部制不仅包含着价值的内容，还必须通过结构的重组来落实这种价值追求，就高等教育行政体制改革来说，其结构重组同样体现在整合、分权和制衡上。
（一）整合高等教育行政组织结构
结构是组织取得有限理性的基本工具，引入大部制改革的结构形式，中国高等教育应该致力于整合行政组织结构，形成设置合理、运转高效的“大教育”行政组织结构。
1.保持高等教育组织与环境之间的结合性。
这不仅要进行一定的职能合并，还要根据环境变化转变政府职能，甚至要下放一些权力，使之与环境保持密切的联系和及时的沟通。
鉴于中国的情况，有些高等教育微观管理方面的职能和职权应该交给地方、市场或中介组织，而不是把这些权力在部门之间做横向转移。
2.整合高等教育的内部结构。
大部制涵容多种相互联系的职能要素，大部门内存在着工作目标差异的分支机构，各部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖，因此，在大部内部各组成部门之间的协调上，必须注重规章制度的标准化、工作计划的弹性程度以及部门相互之间的信息传递与级别沟通，并十分注重协作成本的最小化，从而提高部内协作的内在一致性。
目前，在教育部内，就高等教育行政管理来看，涉及的机构占据大部分，直接相关的就有高等教育司、教育督导团办公室、师范教育司、思想政治工作司、社会科学司、科学技术司、高校学生司、直属高校工作司、学位管理与研究生教育司等9个，另外还有综合性的管理机构也涉及高等教育的管理，这些机构的职能间存在重合交叉的职能，需要进行整合优化，同时加强彼此之间的协调。
3.加强高等教育行政组织的部际协调。
从目前的行政组织结构来看，高等教育管理不仅仅是教育部能够单独完成所有的任务，许多相关的事务需要进行大量的部际协调，因而需要进行相应的结构整合。
我们甚至可以考虑整合现有的教育部、文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署（国家版权局）、体育总局、旅游局、新华通讯社、宗教事务局以及文物、社科基金等部门，建立大教育与文化部。
在“大部制”改革中，解决部门间职能交叉问题的方法一般为：
一方面将职权相近的部门合并重新组合为大部门；
另一方面对部门机构进行合理调整和机构重设，明晰机构权责,使其易于与其他部门的同级机构接洽，有效处理事务。
同样解决教育部同其他部委间职能交叉、部属高校受多头管理的问题，也可以依照类似思路，采取多部委“共建”的方式予以解决。
（二）优化高等教育行政分权结构
大部制改革的核心问题就是解决好“分权归责”的问题。
归责的前提和基础是分权结构的明晰和优化。
高等教育分权改革，究其实质解决的是权力的“越位”、“错位”、“缺位”的问题，在“中心”和“边缘”之间重新配置权力和资源，使各种权力各归其位，通过在不同的高等教育权力主体间合理地配置权力，达到权力的适当分解与平衡［7］。
高等教育领域中的权力关系存在纵向和横向两个维度。
纵向上的权力关系是指高等教育管理权力在中央政府与地方政府之间的配置,横向的是指高等教育管理权力在政府、市场、社会和高校之间的分配。
1.政府向大学分权。
政府必须赋予大学真正的自主权。
而要赋予大学真正的自主权，必须对政府以前管得过多的职能进行分解，将属于大学自主权范围的课程设置、学术项目规划、招生、校长的产生、教师的招聘与解聘、资金和资源的使用等权力回归大学，使大学成为一个真正独立的自治机构。
2.政府向市场分权。
增强高等教育的市场取向，这是高等教育分权过程中政府与市场的边界重建问题。
通过向市场分权，改变政府对高等教育的垄断局面，使政府和市场共同成为高等教育的资源配置方式。
高等教育的准公共物品和第三部门属性意味着高等教育可以接受市场的调节，公共资源的有限性以及社会不同主体对教育需求的多元化，使接受市场的调节成为大学的一种自觉选择。
市场调节的介入和增强，可以刺激高校的社会适应能力，提高大学的办学效率，打破学校的僵化科层管理程序，促进高等教育管理的民主化。
3.中央向地方分权。
高等教育分权模式下的政府间关系,要求降低政府间关系的一体化程度，并且弱化政府间关系的等级色彩，这就意味着中央政府要从高等教育管理领域退缩，
与此同时，中央政府要给予地方更多关注，并为其提供更多的资源，地方政府才能获取必需的高等教育决策自主权、资源配置权。
（三）建立高等教育行政制衡结构
分权之后还有有效解决权力的制衡问题，和其他任何权力一样，教育权力同样面临着如何制约的问题。
在我国，对高等教育行政权力的制衡结构可以说还没有真正地建立起来，在学术界也没有被认真地深入探讨。
笔者认为，高等教育行政制衡结构的建立，主要在于：
1.建立高等教育行政决策权力的制衡结构。
目前，高等教育行政决策权力非常集中，但缺乏一个制约机制，造成很多的弊端。
改善的办法是，应建立从中央到地方的各级教育行政咨询、审议机构，推进教育决策的科学化、民主化，确保教育事业的健康发展。
这也是国际上较为通行的举措，如法国除中央设有国民教育最高审议会外，还设有全国高等教育及研究审议会、全国学校配置委员会以及各类职业教育审议会等十多个审议机构，大学区教育行政机关也设有地域高等教育及研究审议会、大学区学校配置审议会、区域青年审议会等数个审议机构，地方各省的教育行政机关也设有省初等教育审议会、辅导审议会等。
美国在联邦设有政府间关系教育顾问委员会、联邦职业教育审议会、联邦成人教育审议会等十多个审议机构，各州教育行政机关也设有州职业教育审议会等。
加强高等教育行政决策权力的制衡是确保教育行政管理科学化和民主化的一项基本措施，是当代教育行政管理发展的一个基本趋势。
2.建立高等教育行政执行的制衡结构。
相比决策监督，执行监督更为重要，因为没有好的执行监督，再好的决策也无法很好地落实，甚至背离决策初衷。
很多教育问题难以及时纠正，因为缺乏有权威的、有效的监督。
现有的教育督导虽然挂有国家教育督导团的牌子，但督导团、督导办都是教育部门内的一个机构，教育制度仍然是在教育内部运行的制度。
由于是部门内监督机构，所以无法对同级政府，也没有办法对下级政府及部门履行监督，同时监督自己也成了一定的问题。
解决的办法应该是把现有各级教育督导团转移到教育监督局，适当的时候成立国家教育监督局，完善整个国家的教育监督体制。
四、大部制视域中高等教育行政体制改革的功能优化大部制改革的核心是职能转变，其内在的精神就是功能的优化。
高等教育行政体制改革必须在大部制视角下考虑如何优化政府管理高等教育的功能。
（一）强化高等教育服务功能
政府服务高等教育的职能优化，当前应该主要致力于如下几个方面：
1.营造良好的高等教育环境。
目前，市场经济在教育资源的配置方面发挥越来越重要的作用，政府教育管理的职能必须从直接垄断教育投资转向创设有利公平的教育投资环境，积极为吸收社会教育资源服务，并建立良好的激励机制。
同时，在市场经济条件下政府应当充分保护个人和团体合法的教育财产权利，为教育资源发挥最大效益提供服务。
在服务型政府教育管理职能定位中，我国教育储备金模式、股份制办学等教育改革中出现的原有的“例外”不复存在，因为在新的形势下，教育基金金融风险的防止、股息的界定等问题只是政府的常规职能。
服务型政府的职能定位要求政府通过政策、法规等宏观、间接的措施来为学校发展提供软环境，并为社会各界参与教育管理铺设有利的平台。
2.提供高质量的高等教育信息服务。
高等教育领域内高校之间的竞争旨在为了自身的发展而争取有限的社会资源，因此“信息”对于高等教育管理体制改革至关重要。
政府要实现从管制型向服务型的角色转变，真正凸显政府公共服务的教育职能，既可以通过制定有效的制度规则维护公平配置高等教育资源的机制，建立良好的市场秩序，为高校的改革发展提供公平竞争的外部环境；
也可以收集和整理国内外高等教育的信息和数据，为学生提供信贷优惠等。
3.建立社会化的服务型教育资金筹集机制。
政府要帮助高校拓宽经费筹措渠道，吸引社会资本，积极参与高素质应用型人才培养。
创造条件，设立社会化的服务型教育专项基金，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人多渠道捐赠，并允许其由捐助者命名。
企业和个人通过依法成立的公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，捐赠财产用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定的相关高等教育事业的，可按国家税法相关规定在缴纳所得税前扣除。
（二）提升高等教育治理功能
大部制改革必须提升政府的治理能力。
治理理念强调的是多中心的治理格局、自组织的网络形式、协商合作的伙伴关系、谈判与反思的对话方式等，这对高等教育宏观领域的改革实践具有广泛的借鉴意义。
提升中国高等教育治理的功能要做到以下几个方面：
1.要实现治理主体的多元化和社会化，实现政府治理方式的转变，从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。
在高等教育领域，既要迅速培育行业协会、专业协会等组织机构参与治理，更需要迅速培育大量社会评价机构、决策咨询机构等市场化运作的中介机构，实现治理主体的多元化和社会化。
政府要逐步制定和完善有关教育中介组织的法律法规体系，并设置适应教育中介组织健康发展的监督机构和执法机构。
制定教育中介组织发展的整体规划，根据社会经济和高等教育发展的实际需要，优先、重点发展与高等教育关系密切的中介组织，并从实际出发，对现已存在的教育中介组织进行改造和优化，使教育中介组织的发展健康有序。
2.建立政府与社会组织的互动关系。
一是政府与社会机构的合作关系。
政府不再坚持原国家职能的专属性和排他性，而是建立与其他社会机构的合作关系、依赖关系。
二是政府与管理对象的合作关系。
公共治理理论要求管理对象参与治理，而非原来的被动接受“统治”的关系。
三是模糊体制上的所有制关系，即在政府与社会机构合作中，无论公有还是私有，政府均予合作。
3.实现“公共供给”提供者的多元化。
把原来由政府承担的一些公共管理职能和权力交给公民、社会或者市场来承担，具体来说，就是要在高等教育办学体制方面，打破以往由政府完全垄断的形式，允许并积极鼓励各种正当的非政府力量参与高校办学，并给予他们合理的法律权限和应有的政策保护。
同时，在高等教育财政投资方面，要抛弃以往完全由政府提供的财政体制，建立起以政府投资为主、多渠道筹措高等教育经费为辅的新财政体制，缓解入不敷出的财政压力，调动社会各界参与高等教育管理的积极性和主动性。
（三）加强高等教育调控功能
政府高等教育调控职能的转换主要体现在：
1.从政府高等教育的调控手段来看，政府对高校管理要实
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