EPC总承包项目对于分包商的管理办法785Word文件下载.docx
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在国家宏观调控的政策层面看,2001年我国进行了新一轮的建筑业企业重组就位,目标就是对建筑业组织结构进行优化调整,形成总承包、专业承包、劳务分包3个层次的金字塔型结构。
2001年起,在我国新一轮的建筑业企业资质重组就位中,就已经按这一目标设立了相应的施工企业资质等级。
2.分包模式
在工程项目的实施中承包商要管理业主指定的分包商和自己选定的分包商两类分包商。
总承包商选择分包商通常有两种方式:
一种是总承包商在工程投标前,就找好自己的分包伙伴,根据招标文件,委托分包商提出分包工程报价。
经协商达成合作意向后,总承包商将各分包商的相关报价和自己的工作进行综合汇总,编制成项目承包投标报价表。
一旦总承包商中标取得承包合同,双方再根据事先的协商意向和条件,在承包合同条件的指导和约束下,签订分包合同。
另一种是总承包商自行参加投标取得承包合同后,再根据自身技术设备人员等条件具体划分分包范围,公开招标选择分包商。
实践中较多采用选择成功合作经历的分包商进行议标,通常邀请两家以上的分包商提出分包报价,经过价格、能力、信誉等条件综合比较,择优选用,最后签订分包合同。
（l）指定分包
“指定分包商”是指招标条件中遵循业主或咨询工程师的指示总承包商雇用的分包商。
根据定义,可以看出指定分包商同样是总承包商的分包商。
按照国际贯例总承包商对所有分包商的行为或过错负责,而且,指定分包商一般是与总承包商签订合同。
由于指定分包商的原因导致工程工期的延误,总承包商无权向业主申请延期。
但是,总承包商可以按合同约定从指定分包商处获得补偿。
我国《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》（中华人民共和国建设部令第124号）规定:
建设单位不得直接指定分包工程承包人;
任何单位和个人不得对依法实施的分包活动进行干预。
据此可以理解为当前在我国没有合法的业主指定分包。
（2）专业分包
专业工程分包是指工程的总承包商将其所承包工程中的专业工程发包给具有相应资质的企业完成的活动。
专业分包商的选择完全取决于总承包商。
总承包商根据自身的技术、管理、资金等方面的能力,依据工程项目需要自由选择专业分包商。
选择和管理分包商涉及到诸多方面,总承包商首先应该了解专业分包商市场的变化,对分包商的选择,总包商不但要考虑分包商报价水平的高低,而且还要考虑分包商以前的工作业绩（其以前分包工程的质量和口碑）、完成工作计划的能力和其项目经理管理团队的素质等。
总承包商应当经常收集和积累有关分包商的资料,可通过从事相同领域工作的其他有信誉的承包商处获取资料。
在当前中国的专业承包一般由分包商自有人员与劳务队组成项目施工团队,承担分包工程的全部工作,总承包商与分包商之间的结算以预算定额直接费为基数或按工程量清单报价,这是比较彻底的分包模式。
专业分包商弥补了总承包商在专业技术上能力不足的问题,因为将该专业工程的设计、采购和施工都交由签约者实施,同时使得总承包商对工程施工过程和工期的直接控制能力受到了弱化,如果不能对专业分包商进行有效、严格管理,由此引发的分包风险将远大于劳务分包。
（3）劳务分包
劳务分包是指工程总承包企业或者专业承包企业将其承包工程中的劳务作业发包给劳务分包企业完成的活动。
在技术比较简单、劳动密集型的工程项目中,一般将劳务分包商作为总承包商和专业分包商施工作业力量或人力资源配备的补充。
在中国劳务分包已经逐步从零散用工向成建制劳务队、专业劳务队过渡。
国家建设部也相继出台了《建筑劳务基地化管理暂行办法》、《关于培育和管理建筑劳动力市场的指导意见》等一系列文件和规定,我国的劳务分包市场正日趋规范化。
但是,目前劳务分包体制仍然存在一些问题。
其中最大的问题就是劳务成本控制困难和工程物资浪费严重。
工程管理实践中劳务成本控制困难的原因在于分包商竭力减少应承担的作业内容,利用工序边界的模糊性来逃避应尽的义务,造成总承包商或专业分包商完成零星工作的“点工”费用增加。
尤其是那些难以用计件工时计量的工作。
至于工程物资浪费问题,在实际施工过程中也表现得十分突出,因为在这种分包模式下劳务分包不承担材料成本的压力,容易从自身的工作便利、省力出发,使用材料（主要是钢材、水泥、木材、模板等）不愿统筹搭配、损毁量大、对产品或半成品保护不力,周转材料的循环倒用也远远少于定额次数,这些情况都加大了总承包商或专业分包商的成本控制压力。
二、我国工程项目总分包体系下专业分包的现状
工程总分包模式是国际工程中普遍采用的一种承发包方式,也是我国建筑市场未来的主流承发包模式。
我国的工程承包领域的总分包模式,已经历二十多年的发展，已初步建立起以总承包商牵头负责,专业分包分担专项（业）工程、劳务分包提供劳力的管理体系,其中专业分包市场也得到了长足的发展。
（1）自2001年7月1日起施行的《建筑业企业资质管理规定》（建设部第87号令）对建筑业企业资质重新进行了划分,并有相应的资质等级标准。
通过资质划分管理使我国建筑市场能够逐步建立起一个层次分明、结构合理的总分包管理体系。
根据《建筑业企业资质管理规定》,建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列。
三个序列的企业都有各自开展业务的市场空间。
这祥做有利于大型建筑业企业向总承包方向发展,有利于中小型建筑业企业向“专、精、特”专业工程或劳务企业方向发展。
获得专业承包资质的企业（专业分包单位）,可以承接施工总承包企业分包的专业工程或者建设单位按照规定发包的专业工程。
专业承包企业可以对所承接的工程全部自行施工,也可以将劳务作业分包给具有相应劳务分包资质的劳务分包企业。
这样做更有利于专业分包企业突出各自专业优势,发挥特长,谋求更广阔的生存空间和发展机遇。
（2）建筑工程项目的主体结构不得分包、禁止分包单位再分包。
这是一项具有国情特色的政策规定。
1997年11月1日颁布,1998年3月1日施行的《建筑法》规定:
“施工总承包的建筑工程主体结构的施工必须由总建筑企业自行完成。
禁止分包单位将其承包的工程再分包。
”
所谓主体结构,是指建筑物能够满足工程所要求的功能和性能,在合理使用期限内安全、耐久地承受内外各种作用的,由不同建筑材料制成的各种承重构件相互连成一定形状的组合体。
由于工程的主体结构好比人的骨架和支撑,其内在质量（如钢筋强度）表现在隐蔽部位,在该部位最容易偷工减料、降低工程质量标准,且最不容易被发现,而建筑物的主体结构部分出现质量问题,就会留下极大的安全隐患。
因此,法律强制规定工程的主体结构部位不得分包,必须由具有相应资质的承包人自行完成,这是为了确保工程质量而采取的制度措施。
根据我国国情和建筑市场的实际情况,《建筑法》用“必须”或者“禁止”的表述对工程分包设定强制性规范,作出了一整套与国外完全不同的规定。
专业分包再分包是由分包商再次发包,甚至还有下级再分包。
在香港和英国通常将一次分包称为一判,再次分包则称为二判,若还要分包相应有三判、四判等说法。
分包再分包在建筑业发达国家很普遍,像美国、日本等建筑业发达国家,三、五个人注册一个公司,能完成分包工程的设计或施工中的一部分,主要就是靠分包工程再分包获得工程任务。
而且很多情况下,再分包中还有下级分包。
这就导致了他们的专业分工很细、分包市场报发达。
虽然分包级数多,但是这种多级分包是在有序竞争的建筑市场中发生的,而且各级分包都是依靠自身的技术附加值而存在,这些分包商因为有其自身特长而拥有了生存发展的市场基础。
如果从专业分工角度看,专业分包再分包是符合国际分工发展方向的,也是我国建筑业的未来发展方向,但是目前国家没有解禁这些限制性措施,主要是因为在我国建筑业分包市场中存在以下现象:
①买方市场处于极强势的地位,同时缺乏基于专业精神和职业道德的社会约束力量。
这从一级或二级市场中还存在一些通过不规范行为进行寻租的现象可以看到。
如果还有三级甚至四级市场（三级市场就是分包与再分包进行交易的市场,往后依次类推）,那么在每一级市场中,买方就会利用其拥有的主导地位盘剥下一级分包企业的利润。
换言之,在建筑市场的市场化程度不完善和法制制度建设不健全或执法意识不强的环境下,层层分包容易导致最终执行施工责任的分包商不得不通过降低工程质量而获取利润,从而产生不合格的“建筑产品”。
②存在分包商挂靠现象。
因为某些项目的投资收益主体缺位或者发包单位缺乏责任意识,这给不具备施工管理能力和技术水平的分包商挂靠现象带来了生存空间。
分包商挂靠其实就是不合格的分包商加入到了分包商队伍,加入的目的就是不负责任地承揽工程,一般情况下分包工程还要再分包往往就分包到挂靠分包商那里,这不仅增加了总包的管理难度,同时也大大增加了工程质量出现问题的可能性。
而且,挂靠分包商一旦出现工程质量问题,涉及到的责任主体多,容易产生挂靠单位和分包商之间相互推卸责任的现象发生。
③我国分包市场还没有发育到能够支持三级甚至四级分包市场的成熟程度。
市场成熟需要的条件很多,比如技术条件、法制条件和职业道德约束条件等等。
就拿技术条件来说,分包商或再分包商要生存,在工程承包市场中就要靠创造技术附加值。
这就需要企业拥有独创性或者独占性特点的核心施工技术和工艺,但是,在大量的工程项目还处于低技术要求粗放建设的背景下,很多专业分包商还没有压力和动力去考虑培育和发展自己独特的技术优势。
各专业分包商经营业务和管理方式以及技术水平大同小异,从而难以形成市场化的专业分工所需要的市场主体基础。
我国目前在政策方面积极倡导加快技术研究与开发,提高技术水平,推动专业工程企业向“专、精、特”方向发展。
事实上,只有当各分包企业具有了自己独特的技术优势或劳动力成本优势或管理优势时,才能在分包市场中找到自己的业务空间,才能融入分包市场成为专业化分工的推动力量之一。
通过专业分工的更加精细化,才能形成总包和分包之间更加有效配置资源的市场运行机制。
（3）分包企业分为技术密集型的专业分包与劳动力密集型的劳务分包,突出专业性特点。
重视专业分包的市场空间就是认可专业技术及其管理的价值,我国建筑施工企业近年来一直倡导的管理层与作业层“两层分离”的改革模式体现了这种管理观念。
专业分包商存在的理由是在某个分项或分部工程上具有独特的技术优势和管理优势或者说能够弥补总包商临时性的资源不足。
具体而言,在某个分包项目范围内,一种情况是该分包商具有绝对优势,分包商能够以比总包商更低的成本、更短的工期完成相同的工作;
另一种情况是尽管对分包出去的项目部分总包商比分包商具备更大的技术优势和管理优势,但是总包商因为其他项目而出现临时性资源短缺。
从比较优势的角度看,总包商和分包商业务领域是不同的范围,总包商一般不会和专业分包商竞争同样的工程范围。
三、我国建筑专业分包体系存在的问题
随着建筑工业化程度和建筑技术水平的不断提高,我国基于专业分包系列和劳务分包系列的总分包体系取得长足发展的同时,原有的合同法律制度环境对分包体系的进一步发展形成了制约。
这是因为,现在许多政策法律的规定尽管适应当时的建筑业发展水平,但是难以满足建筑工业化最新发展的需求,不能适应建筑行业内纷繁复杂的具体情况。
随着我国建筑业市场的逐步成熟和建设项目管理水平的不断提高,目前专业分包体系已经出现了一些不能适应工程承包市场现状的情况。
（1）“禁止再分包”的规定与建筑工业化条件下专业进一步细分的要求不一致。
我国的经济和社会发展正处在加快实现工业化的阶段,建筑工业化也是建筑业多年来改革和发展的主题。
建筑工业化是社会生产力发展的产物。
一般认为,建筑工业化就是用现代化工业的生产方式来从事建筑业的生产活动,使建筑业从落后、分散、以手工操作为主的生产活动逐步向社会化大生产的方式过渡的发展过程。
简单地说,社会化大生产的特点就是“层层分解、分工细化”。
随着建筑工业化的不断发展,建设技术水平的不断提高,出现了大量的专业型、不同层次的施工队伍,他们从事的工作范围和主营业务逐渐呈现差异化特征,有从事地基基础、钢结构、机电安装、电梯、锅炉、幕墙的生产和安装等专业分包的企业,也有仅仅从事造价预决算中钢筋工程量计算的企业。
目前工程项目不允许再分包,只设一级专业分包的体系显然已经不能满足这种分包市场多元化、体系多样化的现实要求,甚至成为专业分包体系成熟完善的制约因素。
（2）“主体结构”定义不明确。
《建筑法》第二十九条规定:
“……施工总承包的,建筑工程主体结构的施工必须由总建筑企业自行完成。
……”其中,“主体结构”的常规理解在当前建筑结构技术不断增加新的涵义的情况下显得定义不明确。
例如:
某科技大厦除地下室与主体塔楼的电梯井为钢筋混凝土结构外,采用了钢管混凝土柱、钢梁、压型钢板混凝土组合楼板的结构体系。
同时具备较强土建和钢结构施工实力的单位较少,要严格按规定又找不到理想的施工单位。
目前常规的做法是土建单位总包,钢结构分包。
这个例子严格意义上总包单位都没有全部自行施工主体结构,可事实上分包钢结构的企业的实力大多都强于总包单位自己的铜结构施工能力,选择外部铜结构施工企业更有利于提高工程建造的速度和质量。
在此,对“主体结构”的概念有进一步明确的必要。
（3）“禁止肢解分包”在建设技术水平、专业分包市场发展到一定程度后需要根据具体情况区别对待。
《建筑法》第二十八条规定:
“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人,禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”。
禁止肢解分包的规定针对防止不具备资质承揽工程、挂靠等情况发生是适合于建筑市场实际发生的一些不规范行为的。
然而,随着建设技术的不断发展,专业施工水平逐步提高,完全可能出现工程项目的全部内容均由多个专业分包单位加上劳务分包单位承担的情况。
在工程实践中实际上已经出现了这种情况。
某大楼的总承包单位将桩基工程、基坑围护与土方工程、机电安装工程、内装饰工程、外立面的幕墙和石材工程、消防工程、防水工程均分包给专业单位。
在剩下的主体结构工程中,模板系统的设计与现场安装分包给专业的模板公司;
外脚手架分包给专业的脚手架公司;
考虑到施工场地狭小,采用焊接网技术,委托钢筋加工公司定制加工,现场铺装;
混凝土分包给商品混凝土公司;
施工机械、操作人员、日常维护检修可分包给专业的机械租赁单位;
承重架、操作架可连材料分包给脚手架公司或租赁站。
这些专业分包单位均具有多年的施工经验和齐全的技术配备,有能力承担专业工程范围内设计、材料、施工任务。
这样情况下,各专业分包单位均具备相应资质保证承包范围内工程施工的质量、安全、进度,但却不符合《建筑法》中“禁止肢解分包”的要求。
这些做法实质上是建筑技术的不断提高,专业分包市场不断细分后出现的新情况。
当然,在不规范分包行为盛行的市场环境中,允许肢解分包而不采用相应的其他控制制度也可能会导致分包系统的混乱,不利于专业分包市场的健康、有序发展。
因此,在新的市场环境下,有必要对肢解分包的定义进一步加以明确的界定,以保证建筑业市场管理的有效性。
（4）实际操作中总承包单位权力与责任不相称,直接影响了总承包商的管理效果。
工程项目实施中,经常可见业主直接与分包单位签订合同,建立经济关系,却要求纳入总包商的项目管理范围,甚至还要求总承包商不得收取总包的照管、服务费。
总包单位与专业分包单位承担连带责任,却没有相应的报酬。
由于无法采用合同和经济手段对专业分包单位进行制约,就会直接影响总包商对专业分包商的管理力度和管理效果。
（5）买方市场条件下,专业分包商分担总包商资金压力将导致工程款拖欠分布面扩大和债务关系复杂化。
目前,我国建筑市场处于买方市场,业主经常对承揽工程的承包商附加一定的资金条件,如投标、履约保证金、工程垫资等。
如果总承包商没有足够的资金实力,有可能将来自业主的资金压力传递到分包商。
在专业分包市场竞争非常激烈的情况下,承揽专业工程的分包商可能接受为总包商分担资金压力的附加条件。
这祥就使得工程款拖欠情况牵涉到建筑行业分包多个层次的企业,如果其中某个企业的资金链断裂就容易引起连锁反应,对工程建设的顺利实施造成负面影响,同时也增加了清理工程款拖欠问题的难度。
（6）某些专业分包商的技术和管理水平尚不能满足高技术含量工程的需要。
目前国内市场上专业分包商大致可以分为两类:
一是承担的专业工程技术含量不高,没有独占性和创新专利技术,如常规装饰单位、机电安装企业等;
二是自身仅仅是作为国外专业厂商的“代理”,仅作“转手”生意,对承担的专业工程没有技术支持能力,如膜结构分包单位、国外锅炉、空调机组、电梯的国内代理商等。
以上这类情况反映了某些专业分包企业技术水平不高,体现不了专业特色,无法成为所处领域的“专家顾问”。
前一类情况造成行业门槛过低,大量资质低、技术力量薄弱的单位涌入,加剧了竞争,形成了恶性循环;
后一类情况中的专业分包单位根本不掌握经销产品的技术内容,在工程实践中碰到有些国外电梯的国内经销和安装分包商根本无法解决工程中的技术问题,连预埋件位置微调之类的技术变更也要请示国外厂商。
这些情况都不利于专业分包单位和行业的健康持续发展。
专业分包商如果不具备技术或管理上的比较优势,就失去了其存在的市场基础。
在市场经济中,没有技术特色或管理优势的专业分包商不能适应专业化分工需要和提高建筑市场经济效率,最终将被市场淘汰。
（7）“以包代管”与“管得过细”之间的平衡问题。
工程项目总分包管理中常常存在两种状况:
一是总包商将专业工程分包给专业公司后只对工程质量验收、进度节点以及现场安全等常规安全问题进行管理,而对于专业施工过程不再进行控制;
二是总包商对专业分包方管理过多过细,对其专业施工流程、安排均要进行干预。
这两种现象的存在反映了总承包管理模式的不成熟。
在责任关系上,总承包商为业主负责,分包商为总承包负责。
对整个项目目标而言,总包商对业主承担全部责任,分包商合同工作范围内的一切风险与总包商休戚相关。
因此,尽管总包商和分包商之间是合同关系,事实上他们在工期、降低建造成本等方面是一个利益主体。
总包商如何搭建一个项目进度、质量、安全、成本等科学管理平台,使所有分包商都能充分发挥其专业技术和市场优势,是工程总承包管理中总承包商的应尽责任,为了履行这个责任总包商需要根据工程特点和分包商素质进行认真的策划。
四、专业分包体系的改进措施
尽管建筑工业化不断推进的背景给工程项目专业分包体系的发晨提供了良好的机遇,然而当前我国专业分包体系中的专业分包商市场还不够成熟和规范,而且以前的一些关于工程分包的法规已经不适应工程建设项目实施的实际情况,不利于专业分包体系的进一步发展。
在工程实施过程中,总包合同和分包合同还没有能清晰地体现总包商、专业分包商、业主等各利益主体在责、权、利方面的一致性。
根据我国建筑市场发育的实际情况和国际工程项目管理中的惯例,从行业发展战略和政府宏观调控的角度看,在政策法规方面应该进一步调整和完善以适应建筑业的发展。
（1）有条件地放开关于再分包的限制。
有条件地允许再分包,有利于解决禁止再分包与建筑工业化条件下专业进一步细分之间的矛盾并促进我国社会化大生产以及专业分工细化的进一步发展。
按照国际惯例,建设项目实施过程中的一切经济活动都是围绕履行合同责任和义务进行的,能否再分包取决于发包方与分包方的利益和项目实施的效率。
如果分包商认为再分包符合自身的利益又能发挥专业化优势,并且符合总包合同的要求,得到业主和总包商认可后就可以再分包。
在工程项目的实际建设过程中,再分包的目的是为了便于更好地管理协调和充分利用各自的专业优势为项目增值。
例如,某电力调度大楼工程的桩基、基坑围护及土石方专业工程,由于该工程基坑较深,基坑围护设计采用钻孔灌注桩排桩挡墙,外设中双排水泥搅拌桩止水帷幕,挡墙内设三道析架式支撑,工程桩又安排在挖土后进行,各项工艺交叉进行。
综合考虑后选定某地矿公司一家单位承包桩基、围护、土石方工程更加合理。
但是,地矿公司的技术专长是打桩和地基处理等,围护内支撑梁的施工类似常规土建施工。
实施中,地矿公司在围护支撑施工上明显力量薄弱。
如果将支撑梁分出与地矿公司平行分包,由于工艺交叉紧密,施工协调上均通过总包单位,增加了沟通环节,效率不高。
因此,地矿公司将围护内支撑梁的施工进行再分包更加有利于工程实施。
允许再分包需要条件。
再分包必须经过总包、业主认可,承担再分包的企业必须具备承担相应工作内容的能力和资质。
根据我国的实际情况和管理经验,当再分包的工程量超过一定规模后可以纳入招标投标体系进行管理。
（2）进一步明确或者调整“主体结构自行完成”的规定,使之符合工程实施效率机制和逐步符合国际惯例。
“主体结构自行完成”法律条文的目的是为了防止总承包商利用资质获得项目后将主体结构工程分包给不具备相应能力的企业承建,导致建筑物主体无法修复的劣质建筑产品。
但是,“主体结构”的概念和范围较为模糊,在建筑市场高速发展的今天对于具备工程总承包管理能力的企业而言,其自有的设备和机具等资源可能与承接项目的“主体结构”不能完全匹配,或者仅仅是与‘‘主体结构”的部分关键技术匹配,但是并不影响其组织优质社会资源建造出优质的产品,在一些钢构与钢混凝土结构的超高层建筑中,土建公司担当总包后将钢结构分包给专业公司的模式,总承包商甚至把混凝土工程也分包出去的做法已经屡见不鲜。
（3）通过企业的1SO9000族质量管理体系的运行来规范专业分包管理。
如何进一步规范专业分包商管理是工程总承包企业的一项重要工作,我国建筑业企业已经普遍接受的ISO9000族体系标准,该标准也是一个对分包商管理的有效工具。
1SO9000族标准规定:
“组织应确保采购的产品符合规定的采购要求”,“组织应根据供方按组织的要求提供产品的能力评价和选择供方,应制定选择、评价和重新评价的准则。
”这里所讲的采购产品包括工程物资及工程分包,作为总承包企业,若要确保分包服务在质量要求、交付和服务等各方面符合规定的采购要求,就需要建立对分包商的选择、评价和重新评价的准则。
①明确分包范围。
ISO9000族标准指出,对各种分包服务选用的控制应针对其规模、对它控制的复杂程度等区别对待。
因此,总承包企业在对分包商进行选择之前,应
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