MPA公共管理基础笔记第2章公共组织Word文件下载.docx
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职能范围是组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
机构：
机构承载着组织的各项职能，公共组织的目标通过一定的机构设置体现出来。
职位：
职位是公共组织运行最基本的要素之一，保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。
职位设置指一定机构内职位（包括职级、职数、职责等）的确定。
职权：
职权是指被组织正式承认的权利，它主要来自权利的认可，与职位密切相关。
权责：
划分权责指的是公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。
规章制度：
规章制度是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范，对组织成员具有普遍约束力，是正式组织与非正式组织最明显的区别之一。
团体意识：
团体意识是形成组织目标的共同心理基础，公共组织往往需要比私人组织统一程度更高的团体意识。
组织设计：
组织设计主要指组织结构的分化和整合及组织目标的修正，是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。
支持硬件：
硬件主要包括公共组织赖以生存的载体，如场地、房屋、办公设备、经费等。
技术和信息：
公共组织构成要素中的技术包括科学技术与“政治技术”，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。
三、公共组织的类型
1、按财务－会计标准分类：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
2、按公共权力标准分类：
（1）强制型公共组织，主要指政府部门。
主要特点：
根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
它对某一事务做出裁决，有关组织和个人必须遵从，否则将受到惩罚。
（2）半强制型公共组织，在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。
但是市场功能的内在缺陷又需要这样一些公共组织的存在：
这些公共组织实施管理更多地依靠市场手段而不是行政手段，他们的管理行为对当事人有一强制性，要求当事人遵守。
但这类公共组织的强制性在一定程度上是可对抗的，当事人也可拒绝裁决。
如仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会等。
（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。
这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利的组织。
非强制型的公共组织主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。
3、按权威与等级结构标准分类：
（1）古典模型。
古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分与再划分。
效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。
A.古典模型八项标准：
1937年——美·
古利克、厄威克——《行政管理科学论文集》——八项标准
①使人员适应组织结构
②承认一个高层经理为权威的来源
③坚持统一指挥
④使用专业人员和一般人工作人员
⑤按照目的、方法和领域进行部门划分
⑥授权并使用例外原则
⑦要使职责与职权相称
⑧考虑适当的控制幅度。
B.古典模型具有如下特点：
①组织具有四个基础，即目标（安全、教育、卫生等）、过程（管理环节）、顾客（服务对象）、领域（管理空间）。
②组织中的基础有一个必须赋予优先地位；
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
（2）官僚模型。
最适合复杂组织的形式，官僚模型的理论基础是由马克斯·
韦伯创立的官僚理论。
官僚理论与古典组织理论在许多认识上一致，但其更加强调稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。
韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。
官僚模型的基础是理性－合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是依靠个体而靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。
纯粹官僚模型具有如下特点：
①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
（3）第三部门行政模型。
第三部门行政模型是对古典模型和官僚模型提出的挑战，它更讲求运用系统方法和权变方法。
第三部门行政模型特点：
①公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益，职权与责任授予单一行政人员的原则受到挑战。
②政府在很多时候将工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时用不上等级权力。
③政府不可能轻易地监督组织之外的代理商，政府也不能随意利用等级命令来取消合同。
④行政组织不是孤立地处理公共事务，它往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
第二节 公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
1、含义
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。
管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。
▲英·
汉密尔顿主张有效的管理幅度：
3~6个
▲格丘纳斯——当管理者的直接下履带数量以数学级数增加时，该管理者与其直接下属间的相互影响、这些直接下属相互之间影响的数量就会以几何数量增加。
▲美国管理学者：
组织中的管理可以划分为两类，即行政性管理和基层管理，行政性管理是中高层管理，其幅度以3~9个为宜，而业务性管理是基层管理，其幅度可以达到30个。
2、关系：
从管理层次与管理幅度的角度阐述尖开结构与扁形结构的区别与联系。
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。
管理层次越多，管理幅度越小；
管理层次越少，管理幅度越大。
1、管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金钻塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖型结构”，结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。
其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动，但因其层次多，信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。
此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。
2、管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，称之为“扁平结构”。
扁形结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。
不过，由于上级对下级的控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大
在组织结构设计上，人们总是力图把尖形结构与扁形结构的长处结合起来，尽量克服两者的缺点，以求设计出令人满意的结构。
二、公共组织的结构形式
科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层组织。
1、直线结构。
直线结构的特点是单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不予相邻的个人或组织发生任何命令与服从关系。
直接结构具有信息传递途径单一、传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。
主要为规模不大、工作较为简单的公共组织所采用。
2、职能结构。
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样每个下级部门也不只是服从一个上级部门。
职能结构依靠水平分工领导，拓宽了各层管理事务的范围，适宜于相对比较复杂的管理工作，但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒造成执行混乱的情况。
3、直线－职能结构。
直线-职能结构是在综合直线结构与职能结构基础上形成的一种组织结构形式。
各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。
直线-职能结构加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，同时，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。
但这种结构潜在的缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。
4、矩阵结构。
矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。
与直线-职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导和水平领导是并重的。
矩阵结构既保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。
与前述三种结构形式相比，矩阵组织更加灵活，适应能力更强，因此也有人把矩阵组织称为适应性组织。
与矩阵组织相似的还有一种叫旁系组织的结构，它是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。
经济学会、专业技术职称等级评审委员会以及高校的学术委员会都是典型的旁系组织。
三、我国政府组织的结构
1、纵向结构，又称层次结构
①宏观上：
指各级行政组织间的层级关系—中央与地方组织结构（层次结构）
我国的行政组织可以分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。
地方行政组织又可分为两级制、三级制、四级制。
另外，还设有特别行政区，它享有高度的自治权，除外交和国防事务外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，可以用“中国＊＊”的名义进行国际经济文化交流。
②微观上：
指行政组织内部的工作层次关系--如：
国务院各部委下设的司局级、处级和科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府飞厅局下设处级、科级等层次。
2、横向结构，又称分部结构
主要按照职能来划分，政府机关成立时大都采用这种方式。
我国行政管理部门按职能大体可以分为业务部门和辅助部门，这些部门一般可分为：
决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。
此外，还有按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分等。
3、我们政府组织结构主要分为纵向和横向结构。
行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。
在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。
四、行政体制的基本类型
1、首长制和委员制。
划分标准：
根据行政决策权所属人数进行的划分，也可称为领导体制。
A.首长制。
又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归于一个行政首长执掌的组织体制。
优点：
权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。
缺点：
由于行政决策大树由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。
而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。
B.委员制。
又称合议制，是指行政组织的法宝最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。
责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
资料：
古代君主制是首长制，美国总统制是典型的首长制。
委员制又称合议制，指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
古罗马元老制是委制，瑞士联邦委员会是典型的委员制，我国建国初期的政务院实行的也是委员制。
首长制与委员制各有优势，美国行政学家怀特认为，首长制适合于执行与指导事务，委员制适合政策寻求与决定的事务。
我国在建国初期实行过委员制，1954年宪法大体上采取了首长制与委员制相结合的体制。
我国目前实行的是首长制，但也吸收了委员制的长处。
在国务院，实行了国务委员会议制度和常务委员会议制度，地方各级行政组织实行政府会议制度。
一般情况下，重大问题都要经过会议的集体讨论，最后才由首长集中。
行政首长要向人大及其常委会负责，受其监督。
2、层级制与职能制
行政组织构成单位的功能和性质。
A.层级制。
又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
组织系统业务相通，便于沟通领导；
权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。
上级任务繁杂，往往顾此失彼；
缺乏专业分工，工作弹性小；
各层级行政首长权力集中，要求下级对上级绝对服从，容易造成独断专行。
B.职能制。
又称为分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。
分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。
◆现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合，以层级制作为基础，在每一层级进行职能分工。
我国的行政组织也是实行层级制和职能制相结合的双重体制。
3、集权制与分权制
行政权力的使用特点。
A.集权制。
是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。
政令统一，可以行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。
B.分权制。
指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不干预的组织体制。
在联邦制国家，分权制的行政组织体制最为普遍。
各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化；
各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；
还可防止上级组织和个人的独断专行。
权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制；
下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。
4、完整制与分离制
行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制。
A.完整制。
又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。
我国实行完整制。
权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。
行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。
B.分离制。
又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的行政组织体制。
美国是实行分离制的典型国家。
在分离制下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。
行政机关独立性大在，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。
机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率
第三节 公共组织环境
一、公共组织环境的含义
公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。
二、公共组织的生态环境
对公共组织进行生态学的考察始于20世纪40年代左右。
美国学者约翰·
高斯较早对行政生态进行了研究，他认为了解行政生态的各种因素是解释行政行为的唯一途径。
1947年，他的《行政生态学》一书指出，在行政生态学的视野中，公共组织如同人在生物圈中处于食物链的一个环节，既受生态环境影响，同时又影响生态环境，公共组织是一个有机体。
1961年，美国夏威夷大学东西文化研究中心教授里格斯的行政生态学研究，首次区分了三种主要行政生态模型：
农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。
有的行政生态学家认为，公共组织的生态环境包括三个方面：
微观环境、中介环境和宏观环境。
又或者分为外部环境，包括中介环境。
微观环境。
是指组织系统本身，包括组织的目标、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。
宏观环境。
是组织运行的外部环境。
中介环境。
由于公共组织并非在任何情况下都是直接与外部环境因素发生关系。
因此，那些方便组织与环境联系的环节因素就构成中介环境。
三、组织环境的基本构成因素
在公共组织一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。
1、政治环境。
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。
政治环境的基本要素，主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。
对公共组织的影响：
①政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；
②政治权力划分赋予公共组织或多或少的影响力和约束性，并勾勒出不同组织间的政治关系；
③国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；
④政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力，在组织生态圈中属于强者；
⑤政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；
⑥公共政策是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要决定作用。
不同的经济利益是各种公共组织动机和行为的基础性动力。
经济环境的基本要素，主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
①经济体制决定公共组织的行为方式；
②经济利益决定公共组织的目标；
③经济实力为公共组织提供权力来源；
④产业结构影响公共组织的发展。
3、文化环境
文化是公共组织行为方式的凝固化表现，对公共组织的影响相对政治、经济环境而言较为迟缓，但作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。
文化环境的基本要素，包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。
①认知水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式；
②价值左右公共组织对待社会事务的态度；
③意识形态使公共组织的政治、经济利益目标更加鲜明；
④行为规范决定公共组织如何与其它组织以合法合理的方式进行沟通交流；
⑤道德传统使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能。
4、技术环境
技术本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动方式方法。
技术环境的基本要素，是经验技术、实体技术和知识技术。
信息技术环境的影响：
①信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心”的趋势。
“去中心化”组织是指那些结构松散、内部部门彼此之间直接控制程度非常小的组织；
“去中心化”的结果是大规模的集权化层级结构让位于扁平化网络。
②计算机物出现使公共组织管理方式发生了变化，虚拟组织产生，组织管理者“远程管理”，其工作主要是协调而不是直接下指令，甚至直到目标实现。
③信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。
④技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。
5、舆论环境
舆论环境渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。
舆论有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为，“公共组织需要来自于广泛的、遍布的群众——特别是关注事态的公众的支持”。
由于舆论环境的这种重要性，许多政府组织不得不重视与媒体的关系和公共宣传战略。
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