人民检察院之职权配置现状与未来方法.docx

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人民检察院之职权配置现状与未来方法

人民检察院之职权配置现状与未来

　　职权，乃国家机关之筋骨。

国家机关体格健壮与否，取决于职权配置的大小和职权行使独立性的强弱。

检察机关为施行法制的重要国家机关之一，职权如何配置，不仅涉及检察机关的地位及其职能发挥，对于国家法治之实现和法制之落实，政治之清明，秩序之维护乃至人权之保障，无不干系重大。

宪法、诉讼法和检察院组织法是规定检察机关职权配置的主要法律，宪法规定得较为概括，诉讼法规定得较为分散，而组织法则规定得较为具体、集中。

故组织法修改，职权配置颇受瞩目，理有固然。

　　多年来，我国人民检察院不断呼吁落实法律监督这一宪法确立的根本职能，要求强化检察职权，并根据法律监督和反贪惩腐的实际需要进行职权调整，寄希望于组织法修改将检察职权加以必要调整和强化。

总体言之，我国检察机关的宪法地位和诉讼地位是比较明确的，但职权配置却捉襟见肘，并不充分，修改人民检察院组织法时应当如何配置检察职权，确是值得探讨的问题。

　　人民检察院之职权，大致可分为监督权、刑事公诉权、侦查权、司法审批权和民事起诉权诸项，这些权力统一在法律监督权这一根本职能之下。

这些权力之存废胀缩，为组织法修改不可回避之重要议题。

　　一、刑事公诉权

　　刑事公诉权乃检察机关无可争议的权力，不但为检察机关所拥有，在绝大多数国家亦为检察机关所垄断。

人民检察院组织法第五条第（四）项规定:

人民检察院的职权之一是“对于刑事案件提起公诉，支持公诉”。

　　公诉权中应当包含撤回、变更和追加起诉之权，组织法或者诉讼法修改应当予以明确。

在纯粹职权主义诉讼中，案件业经起诉，不允许起诉方撤回、变更、追加者，为不变更原则，此乃纯粹职权主义一大特征。

与之相反，对于诉讼标的和诉讼关系，认为当事人有处分的权利，法院应受其处分的约束，这被称为“处分主义”。

在大陆法系国家，本实行不变更原则，但如今此种纯粹职权主义的诉讼模式已经打破，诉讼中一般改行变更原则。

我国亦应采行变更原则，通过立法认同人民检察院在起诉后有撤回、变更和追加起诉的权力。

　　我国刑事诉讼法通过确立裁量不起诉制度赋予检察机关一定的裁量权，并希望借助它实现一定的价值目标。

为防止该权力被滥用，法律规定了严格条件、制约措施，其制约措施之一，是公安机关对于人民检察院的不起诉决定，有权提出复议、复核。

我认为，我国有关法律修改，应考虑取消公安机关对检察机关不起诉决定提出复议、复核的权力。

履行同一控诉职能的不同机关相互制约环节过多，容易导致诉讼效率低下。

取消公安机关对检察机关的不起诉决定提出复议、复核的权力，不会削弱对不起诉的外部制约。

　　纯粹职权主义诉讼中，曾经实行起诉法定主义，只要证据证明犯罪嫌疑人构成犯罪，检察机关没有选择权，只能将案件起诉至法院。

当今世界各国，一般实行起诉便宜主义，允许检察机关根据公共利益原则对有证据证明构成犯罪的案件作出不起诉决定。

起诉裁量的功效主要是减少司法资源的浪费，减轻国家财政负担，使有限的人力、物力、财力投人到更为严重的犯罪之遏制中去;同时，起诉裁量也有利于更好地体现刑罚个别化的新派刑罚思想和促进犯罪人回归社会的刑事政策。

我国刑事诉讼法确立的裁量不起诉制度，体现了对检察机关拥有一定的起诉自由裁量权的肯定，符合实行起诉便宜主义的世界刑事诉讼的发展趋势。

不过，由于担心不起诉权被滥用，立法机关虽然在审查起诉活动中赋予检察机关一定的自由裁量权，但对这一权力行使的范围限制得十分严格，突出表现为两点:

一是案件范围限制过窄;二是不起诉决定引起的程序中断可以基于被害人的起诉而得以接续。

这种限制虽然可以有力地遏制起诉裁量权被滥用的倾向，但弊端也十分明显:

它使检察机关基于利弊权衡而作出的决定因被害人的起诉而失去意义，使自由裁量权的功能失去发挥功效的空间。

因此，拓展自由裁量权在审查起诉案件中的适用范围，应当成为检察职权调整的一个目标，使自由裁量权能够发挥更大功效。

　　不仅如此，我国不起诉制度中还应增设一种不起诉种类—附条件不起诉。

所谓“附条件不起诉”，也有论者称为“裁量不起诉”，乃是附加一定条件而后终止刑事诉讼进程的不起诉形式，也就是说，此种不起诉的实质是附加一定条件同时作出的终结诉讼进程的不起诉种类，附加特定条件是此种不起诉区别于其他不起诉种类的关键。

　　二、侦查权

　　侦查权是大陆法系国家检察机关除公诉以外的另一重要职权，无可置疑。

人民检察院组织法规定:

“对于直接受理的案件，进行侦查。

”

　　与许多大陆法系国家不同的是，我国人民检察院仅对部分刑事案件有侦查权，所谓“职务犯罪侦查案件”，此之谓也;许多大陆法系国家的检察机关对所有的案件都有侦查权，警察机构乃是检察机关的辅助机关。

　　德国等大陆法系国家，一般都认为检察机关为刑事司法中的侦查机关，警察机关为侦查机关的辅助机关，检察机关不但拥有侦查权，而且拥有指挥侦查权，即:

检察机关有权就侦查政策发出一般指令并有权对案件的侦查发出具体指令，也有权指挥警察协助自己工作。

当然，在司法实践中，尽管大陆法系国家检察机关拥有侦查权和指挥侦查权，“实际上，检察官很少去侦查，没有足够的人力和职员”，因此，第一线的侦查活动通常是由警察机关完成的，“在德国，把检察官比喻成有法律知识的头而没有侦查的手的动物”。

【1】

　　在我国，检察机关办理的职务犯罪案件有其特殊性，这类案件往往以国家机关工作人员和国家工作人员为犯罪主体，一般涉及贪腐或者读职，大多属于“四知”案件，即“天知、地知、你知、我知”，很少有明显的犯罪现场，侦查难度和阻力很大，对技术侦查措施的采用有更高的期待性和迫切性。

技术侦查措施，一般称为“秘密侦查措施”，具有不为当事人知晓的秘密性质，采取的手段主要有秘密监听、电话窃听、电子监控、秘密拍照或者录音录像等，通常借助科学技术来完成，这些手段的采用容易损害个人隐私权，需要以严格的程序加以限制。

在人民检察院组织法中，应当赋予检察机关采取技术侦查措施的权力，并在刑事诉讼法中对采取技术侦查措施的程序（特别是审批程序）作出规定和限制。

　　1954年人民检察院组织法第十九条曾经规定:

“人民检察院执行检察职务，有权派员列席有关机关的会议，有权向有关的机关、企业、合作社、社会团体调阅必要的决议、命令、案卷或者其他文件，有关的机关、团体和人员都有义务根据人民检察院的要求提供材料和说明”这一规定，与当时一般监督职能相配合，此后也随一般监督之废止而消失，但人民检察院进行侦查和诉讼监督，亦应有这类措施加以保障，建议在组织法中将该条恢复并作出修改，规定:

“人民检察院执行检察职务，有权向有关的机关、企业、合作社、社会团体调阅必要的决议、命令、案卷或者其他文件，有关的机关、团体和人员都有义务根据人民检察院的要求提供材料和说明。

”

　　三、司法审批权

　　在我国，人民检察院、人民法院均被确认为“司法机关”，它们签发的批准逮捕决定书或者逮捕决定书，均可以被视为“司法令状”;公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人的时候，只要获得检察机关签发的批准逮捕书，而无须由法院签发这一令状;另外，只有逮捕才适用“司法令状”，搜查、扣押无须“司法令状”，由实施这些侦查行为的机关自行签发“令状”即可实施。

　　在我国，对于检察院的批准逮捕权和决定逮捕权，不少论者提出非议，认为检察机关虽承担客观义务，但毕竟为履行控诉职能的主体，难以通过司法令状制度对侦查活动加以有力控制。

但不可忽视的是，我国司法实践中并未如一些学者所言，检察机关与侦查机关职能的一致性，造成检察机关在审查批准逮捕环节滥施逮捕，相反，检察机关严把握逮捕条件，使逮捕批准权的行使颇为慎重，在这种情况下，以检察机关作为控诉者容易滥用批准逮捕权为由取消该项权力，显然缺乏事实依据。

值得玩味的是，在实行法官签发令状的一些国家，法院在此环节不过为侦查机关之“橡皮图章”，几乎没有不依照侦查机关所请签发令状的。

因此，在当前情况下，仍由人民检察院掌握逮捕批准权尚不失为一项可接受的制度安排。

　　不仅如此，为加强对侦查活动的司法控制，还应进一步赋予人民检察院对搜查、扣押的司法审批权。

在许多国家，侦查人员进行搜查、扣押，除法律规定的特殊情形外，需要事先取得法官就此签发的搜查令、扣押令。

相比较而言，我国搜查、扣押的活动，缺乏外在制约，人权保障明显不足，为弥补此一罐漏，人民检察院组织法修改应将对搜查、扣押的司法审查权赋予检察机关，要求侦查机关进行搜查、扣押，需要事先获得检察机关签发的批准书或者决定书。

只有在执行逮捕、拘留且有必要或者紧急情况下，才能在未取得搜查证、扣押证的前提下进行搜查、扣押，以加强对人权的保障。

　　四、民事起诉权

　　我国人民检察院组织法曾经赋予人民检察院（署）民事起诉权，规定其有权力、也有义务对某些特定的案件提起民事诉讼。

1951年最高人民检察署暂行组织条例和各级地方人民检察署组织通则都规定:

人民检察署“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。

"1954年人民检察院组织法也规定:

“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。

”现行人民检察院组织法关于检察机关职权的规定已经看不见这一职权，但刑事诉讼法第七十七条规定:

“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。

”也就是说，人民检察院有在刑事诉讼中提起附带民事诉讼的职权和职责。

我认为，人民检察院组织法在修订时应当重新赋予人民检察院民事起诉权，规定人民检察院对于有关国家和公众利益的重要民事案件有权提起诉讼并参加诉讼。

　　人民检察院对于有关国家和公众利益的重要民事案件提起诉讼并参加诉讼的权力的价值基础是公共利益。

检察官为“公益代表人”，其诉讼活动的取向是公共利益而非私人利益。

公共利益（publicinterest）简称“公益”，也可用“公共福利”（publicwelfare）,“公共政策”（publicpolicy）来表达，指的是作为有机整体的公众所共同享有的权益、福利和价值。

作为指导国家机构运作的原则，它指的是国家权力的运作必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待。

公共利益包括公共秩序、公共道德、公共财产、公共安全等，其特征是适用的普遍性，即为公众共同体所享有并为该共同体中的单一个体所享有，破坏共同体中所享有的权益和福利，就破坏了共同体中单一个体的权益和福利:

人民检察院作为公共利益的守护者，对于国家财产和涉及民众利益的重要民事案件，在遭受损失而有关的单位没有提起民事诉讼的情况下，应当有权力、也有责任启动民事诉讼程序和参与民事诉讼活动，以避免国家利益和公众利益遭受损失。

　　五、监督权

　　检察机关之监督权，与公诉权一样由来已久。

我国检察机关以法律监督为根本职能。

　　历史上，我国检察制度曾一度实行一般监督，1951年最高人民检察署暂行组织条例第三条第一项规定:

“检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令”;1951年各级地方人民检察署组织通则第二条第一项也规定:

“检察各级政府机关、公务人员和国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令”。

1954.年人民检察院组织法第四条第一项规定“对于国家机关的决议、命令和措施是否合法”实行监督，也带有一般监督的性质。

从监督方式看，监督权体现为两项具体权力:

一是抗议权，“最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。

”二是要求纠正权，“地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正;如果要求不被接受，应当报告上一级人民检察院向它的上一级机关提出抗议;地方各级人民检察院发现国务院所属各部门和上级地方国家机关的决议、命令和措施违法的时候，应当报告上级人民检察院处理。

”但是，“人民检察院对于违法的决议、命令和措施，无权直接撤销、改变或者停止执行。

"1954年人民检察院组织法第四条第一项还规定对“国家机关工作人员和公民是否遵守法律”实行监督;第九条还规定