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进入21世纪,随着全球气候的日益变暖,中国所面临的形势更为严峻,特别是在2008、2009年两个年份,先后出现了南方冰雪灾害,“汶川”大地震以及持续多日的北方大旱,成为经济发展的重大滞力。
也成为了构建社会主义和谐社会的阻力。
二．自然灾害的属性和我国自然灾害的现状、特点以及自然灾害管理
的概念
2.1自然灾害的属性
在«
国家突发公共事件总体应急预案»
中,把突发灾难性事件分为四大类,分别是:
自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
根据现代汉语词典的定义,自然灾害是指水、旱、病、虫、鸟、兽、风、雹、霜冻等自然现象造成的灾害。
据此定义,自然灾害具有自然属性和社会属性。
其自然属性主要包括引发灾害的致灾因素是由自然现象引起的,其严重程度是由自然现象的变异程度决定的。
其社会属性包括其承灾体是由共同物质条件而相互联系起来的人群,以及物质与人群的承灾能力。
2.2我国自然灾害的现状
自然灾害自古以来就是困扰中国经济发展的重大问题,五千年的发展史曾遭受各种各样灾害的侵袭,灾种几乎囊括了世界自然灾害的主要类型。
灾害对财力、物力和人员的破坏史不绝书。
据统计,仅西汉初年至鸦片战争前,导致十万、数十万乃至上百万人死亡的大灾荒就有20次以上。
早、涝、震等灾种的发生频率占总数的90%，年均死亡人数分别为14120、1863、1244人。
在死亡干人以上的灾害中,明代共有370次,共死亡6274502人；
清代413次,共死亡51351547人,明清两代合计死亡干人以上灾害共783次,共死亡57626000余人。
新中国成立以来,自然灾害依然不断危胁着我国的发展和人民的生活。
新中国成立50多年来,各种自然灾害造成的直接经济损失总计约25000多亿元,年度损失逐年增加。
据2007年公布的«
国家综合减灾“十一五”规划»
近15年来,我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾,倒塌房屋约300万间,紧急转移安置人口约800万人,直接经济损失近2000亿元。
具体到农业领域,自1949年以来,除了三年灾害造成的农业生产波动异常外,无论是受灾面积还是成灾面积均呈总体上升趋势,从表1的数据可以看出,1949-1960年间到2001-2007年间,受灾面积的平均值从24610千公顷增加到45379千公顷,成灾面积从10312千公顷增加到25370千公顷,而且从20世纪80年代到进入21世纪以来,受灾面积和成灾面积以及绝收面积的变异系数都呈上升态势。
表11949-2oo7年间中国自然灾害受灾面积变动情况
千公顷
统计指标
期间
受灾面积
成灾面积
绝收面积
平均值
1949-1960
24610
10312
——
1961-1970
29879
14677
1971-1980
41375
14461
2733
1981-1990
40945
19930
4372
1991-2000
51153
26817
6397
2001-2007
45379
25370
6166
标准差
16245
6120
16683
8207
6801
7779
1145
6462
3564
1095
3443
4239
1597
7270
5892
1711
变异系数
0.66
0.59
0.56
0.16
0.54
0.42
0.18
0.25
0.07
0.23
0.28
资料来源:
中国统计年鉴各年版。
注:
变异系数=标准差/均值。
2.3我国自然灾害的特点
（1）自然灾害种类最多、活动最频繁、是世界上危害最严重的国家之一。
每年都会不同程度地发生暴雨洪涝、干旱、高温、台风、地震、沙尘暴、冰雹、雷电、龙卷风、低温冷害、山体滑坡、泥石流、森林和草原火灾、有害生物等自然灾害,对社会经济发展和人民生命财产安全造成了严重威胁。
（2）幅员辽阔,自然条件复杂,是世界上自然灾害最严重的国家之一。
每年受各类灾害影响的人口达4亿人次,造成的经济损失平均高达2000多亿元,在各类自然灾害中,气象灾害占70%以上。
（3）20世纪90年代以来,在以全球变暖为主要特征的气候变化背景下,自然灾害呈明显上升趋势。
对经济社会发展的影响日益加剧。
随着经济的快速发展和城市化进程的加速,大型城市气象灾害对人民生产、生活所造成的影响更为严重,有的气象灾害已经明显地转变为城市危害,由对个别行业的影响发展到对整个城市社会的影响。
2.4自然灾害应急管理的概念
应急管理（EmergencyManagement）最早产生于军事和国家安全领域,后来人们认识到将突发事件作为管理对象是卓有成效的。
于是应急管理的研究和应用范围被推广到社会安全的各个方面。
突发事件（Contingency）指社会生活中突然、偶然发生并产生严重不利后果的事件。
应急管理是在突发公共事件的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内,用科学的方法对其加以干预和控制,使其造成的损失最小。
突发事件与应急事件是两个既有联系又有区别的概念。
突发事件在前,应急事件在后;
只有出现突发事件,才会发生应急事件。
自然灾害突发事件指自然现象给人民生命财产安全、国家经济带来重大影响的特殊的、不可预见的,同时可能产生严重不利后果的事件。
自然灾害应急管理指针对自然灾害而采取的一系列行为的总和。
自然灾害的发生往往是不可完全预见突然发生的,而其后果极其严重。
应急管理要基于对突发事件的原因、过程及后果的分析,有效集成社会各方面的资源,对突发事件进行有效的应对、控制和处理,应急管理的主要内容是对灾难的缓解、准备、响应和恢复。
应急管理因为其面对的是影响最强的灾害事件而应倍加重视。
尽管灾害不可避免,但随科学技术的进步、人类对自然和社会认识的不断深入,使得战胜灾害成可能。
至少,深刻认识灾害的形成机理及演变机制,通过某些先进的技术手段或方法对其进行应急管理可以在相当程度上降低灾害给人类带来的巨大损失和心灵创伤。
三． 我国自然灾害应急管理存在的问题——由2008年南方冰雪灾害案例引发的思考
案例：
2008年从1月10日开始，一场持续近1个月的低温、雨雪冰冻天气袭击了中国南方十九个省区市，其影响范围之广、所造成的灾害之重为历史罕见，属五十年一遇，部分地区为百年一遇。
此次灾害天气是在全球气候变暖背景下，受拉尼娜极端气候影响所致。
受灾害影响，中国南方大部分地区交通中断，电力、供水设施遭受重创，春运受阻，群众日常生活受到严重影响。
时值春运高峰，南北交通大动脉京珠高速公路广东、湖南段被冰雪覆盖断路，积压了大批车辆，受困者有的长达十几天；
广州、杭州等地的火车站大批旅客滞留，许多旅客不得不留在当地过年。
几十万子弟兵和武警战士，数十万警力，18万电力抢修人员，成千上万名干部群众都紧急行动起来。
投入人员之众、物资之多，为1998年抗洪以来所仅见。
截止2月12日，灾害波及21个省（区、市、兵团），因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；
农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩；
森林受损面积近2.6亿亩；
倒塌房屋35.4万间；
因灾直接经济损失1111亿元。
其中湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省（区）受灾较为严重。
由该案例分析我国自然灾害应急管理存在的问题
1.缺乏一个统一的自然灾害预警系统
无论是雪灾还是洪灾,其中最重要的是气象预警。
此次南方雪灾之前,我国的气象预报系统应该就有雪灾天气的预警,早就应该在雪情造成灾害前期,通报可能出现的灾情,让各地区做好相关预防措施,做到有各无患,«
突发事件应对法»
专门规定了突发事件的检测与预警制度,该法第42条明确规定:
“国家建立健全突发事件预警制度”,要求建立一个统一的突发事件（包括自然灾害）预警系统。
当然灾情的提前预警需要很多的部门的配合以及统一的系统数据分析。
2.一些地方政府应急反应速度滞后
人们本来有理由期望,经历过1998年的抗洪救灾和2003年的“非典”,政府的救灾应急能力应当有所提高。
但事实是,相关应急预案似乎没有及时启动,不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况,灾害现场几乎没有什么公共服务。
比如,数万人聚集火车站几天,政府除了维持治安之外,没有及时采取什么有效的疏散、救济措施。
这与地方政府长期以来仅以经济指标来衡量政府官员政绩的畸形政绩观有很大的关系。
3.有关部门缺乏及时、有效的沟通
无论是灾害预警还是灾害的应急处置都需要各相关部门和各级政府的有效沟通、精诚合作。
«
国家自然灾害救助应急预案»
将“部门密切配合,分工协作,各司其职,各尽其责”规定为“工作原则”之一,并专门规定了“灾害信息共享”。
但是在灾情初发之时,许多地方政府和部门却做不到自主而灵活地快速应对、相互积极配合,从而尽可能减少民众之苦,只有等到中央或上级领导亲临现场指挥才能快速行动起来。
此外,此次冰雪灾害还暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通,气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。
4.社会的自我救助体系过于幼稚软弱
遇到突发事件时,中国政府的社会组织能力、资源配置能力是强大的,中国渡过和战胜过1998年洪水、2003年“非典”等多次大的危机。
但是政府强大的能力后面,我们看到的是社会力量和民间组织的弱小。
目前,我们的救灾抗灾方式仍处在“强政府~弱社会”模式之下,只有白上而下的政府纵坐标,而缺乏自左向右的民问横坐标,无法形成更加有效的救灾网络。
由于组织资源匮乏,社会日常必要的民间救助活动就无人承担。
一旦遭遇严重灾害,这种匮乏的严重后果就暴露无遗。
在发生较大灾害时,通常会有一些热心机构,尤其是新闻媒体发起组织捐赠、救助活动。
但这类活动都是临时的,组织者虽很热心,却缺乏必要的专业技巧。
由于临时凑成,其信誉也容易遭到怀疑。
5.民众缺乏应对自然灾害的应急能力
在这次冰雪灾害中,由于民众应对自然灾难的自救和抵御能力不强,增加了政府的应急难度。
其实,在这方面我们可以向北方地区学习。
比如在我国东北地区,下雪是很正常的事,北方人几乎养成了自觉抵御的习惯,即便是降强暴雪也不会造成如此严重的灾害,雪后应对也是自然有序的事情。
但对很少见到下雪场面的南方人而言,遇上这样的冰雪灾害,就显得不知所措。
有的民众要么观望、要么责骂,有的无所适从,有的听之任之。
与东北地区相比,南方居民在应对冰雪灾害方面显得经验不足。
当冰雪灾害到来之时,由于对困难估计不足,当供水、供电遭遇困难时,只能被动地选择抢修。
灾害发生后,各级政府的抢险行动总的来说还是比较及时和得力的,但在这几十年一遇的灾害面前,仍有很多地方断水、断粮、断电,是救援人员冒着生命危险将粮食、御寒的衣物送进那些村庄,确保没有人员冻死、饿死的事件发生,把灾难的影响和损失降低到了最小的程度。
6.灾害应急法律体系有待完善
近年来，我国先后颁布和实施了《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《气象法》、《军队抢险救灾条例》等与灾害管理相关的法律、法规30余部，在规范灾害管理活动和调整救灾行为方面发挥了重要作用。
但是，这些法律法规在应对日趋复杂的灾害危机管理中仍显不足，主要表现在：
缺少灾害应急管理基本法律的设置，如“救灾基本法”；
法律规范之间的矛盾和冲突较多。
部门和地方各自立法，导致应急法律体系内部大量冲突；
许多法律法规的管理色彩较浓，可操作性不强；
中央立法以行政法规和政府规章居多，基本上属于“其他行政规范性文件”的范畴，法律效力等级偏低；
有关救灾法规对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大或不作为行政紧急权力留下法律上的漏洞；
对公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。
如果不提高法制化程度，我国政府突发公共事件管理机构难以规范运作，也难以在实际工作中凸显出自己的独特功能。
四．国外的一些可借鉴的经验
实际上,灾害不但是中国的问题,也是世界各国共同面临的全球性问题。
各国面对灾害均启动应急机制救援,并取得了丰富的经验。
1.及时上报灾情
1980年代以来,全球逐步建立了若干个以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标的灾害信息系统,分别是全球危机和应急管理网络、全球应急管理系统、国际灾害信息资源网络、拉丁美洲区域灾害准备网络、紧急响应联系、模块化紧急管理系统、日本灾害应变系统。
在灾害信息共享、协助各国政府制定减灾决策、对国民进行防灾教育、处理紧急灾情等方面,发挥了十分重要的作用。
2.建立专门灾害应急管理机构
当前,国际社会主要有两类救灾体制,一是以美El为代表的国家有专门协调机构,其他机构进行配合,如美国联邦紧急事务署,该机构集成了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能,可直接向总统报告,大大强化了美国政府各机构间的应急协调能力;
二是以俄罗斯为代表,设立紧急救援部,配备专门部队和实施单独救灾。
3.鼓励社会资本的投入
国际社会中,社会资本广泛地参入到救灾行动中,国际红十字会有关人士认为,与国外相比,中国的救灾体制存在不同之处,“惟一不同之处就是,在中国,政府和军队起主导作用,西方国家却是由红十字会来担当主要救助角色”。
[。
]美国应急管理体系就特别注重建立民间社区灾难联防体系,通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理。
一是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定,并善用民间组织及社区救灾力量;
二是实施民间人力的调度,通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入到第一线的救灾工作中;
三是动员民间慈善团体参与赈灾工作,结合民间资源力量,成立民间赈灾联盟;
四是动员民间宗教组织,由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组,有效调查灾民需求,并建立发放物资的渠道。
4.培养公民的灾害应急意识
许多国家重视对公民危机意识的培养和熏陶。
El本是个灾害多发的国家,政府专门出版了«
建筑白皮书»
、«
环境白皮书»
消防白皮书»
防灾白皮书»
防灾广报»
等10余种刊物介绍有关防灾减灾内容。
住房附近长期备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包。
韩国政府则通过印制图文并茂的防灾宣传和教育手册,教授防灾的经验,并规定每年的5月25日为“全国防灾日”,举行全国性的“综合防灾训练”,通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务,提高应对灾害的能力。
五．就我国自然灾害应急管理现存问题完善的建议
1.建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构
从灾害综合管理的角度看，借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，我国应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构。
具体方案如下：
建立一个由国务院主要领导人（副总理或国务委员）牵头的处理包括自然灾害在内的各种危机事件的综合协调部门，该机构独立设置，隶属于政府机构序列；
在该机构下设立专门应对自然灾害的职能部门，如自然灾害局。
该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面。
综合协调部门的日常运作就是定期召集专家对一定时间内可能发生的包括自然灾害在内的各种危机进行预警分析，向国务院有关领导定期汇报研究成果，提出应对危机事件的相应措施；
同时，该机构还应该建立重大危机事件会商制度。
综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦危机事件爆发，随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调机构，针对已经发生的危机事件权威地分配资源，在灾害预防和灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用。
2.制定灾害管理基本法，健全自然灾害法制与计划建设
由于我国灾害问题的复杂性、群发性，迫切需要制定全国性的灾害管理的基本法律，并完善现有的法律法规，使立法工作适应于我国目前和未来的灾害管理工作需要。
（1）制定综合的《灾害管理基本法》，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，部分配套法规，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设。
《灾害管理基本法》是规范各级政府、组织、团体及个人在减灾工作中的责任和义务的法律。
它对灾害管理的基本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予以原则性规定，其中最重要的是有关灾害管理组织和灾害防御预算方面的内容。
（2）制定国家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与减灾工作协调进行；
（3）在国家减灾总体规划的指导下自上而下制定各有关部门、各级政府的切实可行的减灾规划，对已有的减灾规划重新审议，补充、提高、完善；
（4）制定各级政府重大自然灾害的应急预案，用于指导政府、有关部门、厂矿企业及居民在重大灾害发生后作出紧急反应，协调行动，减轻灾害损失。
3.建立全国性统一的灾害信息系统
灾情信息是国情的重要组成部分，建立统一的灾情信息系统，可以及时向国家领导及各部门传递自然灾害的综合信息，利于国家和部门迅速作出反应，正确决策，不失时机地采取减灾应急措施；
可以为全社会提供我国各地的自然灾害信息，加强全社会防灾减灾意识教育；
可以为中外企业的投资行为提供投资风险方面的材料，可以为保险业提供科学的保率依据，为金融业提供贷款风险依据，从而为社会可持续发展作出贡献。
我国自然灾害种类繁多，而灾情信息分散于各部、局、省、市、自治区。
目前我国主管灾害的专业部门，如气象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部都各自建有内部的信息网络系统，有些已经开展了部分的信息交流。
但由于条块分割，使得一般政府官员、社会公众无法了解一个地区、一个城市的灾害总况，这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、建设、教育、军工等等方面都是一个根本性的缺陷。
因此，我国应建立全国性统一的灾害数据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。
4.建立有效的信息沟通机制
应急管理中的沟通主要包括:
政府与公众、政府与新闻媒介、政府部门之间的沟通等。
公共关系学理论强调,信息沟通是危机管理的核心。
英国危机管理专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通”三T”原则:
第一,以我为主提供情况（Tellyourowntake）;
第二,提供全部情况（Tellital1）;
第三,尽快提供情况（Tellitfast）。
依据“三T”原则,建立如下信息沟通机制。
（1）社会信息分散在各个政府职能部门和各种组织中,只有通过良好的沟通和有效的信息交流,才能整合和协调应急管理的行动。
建立信息共享平台,共建共享,打破部门间信息的封锁,发挥各相关职能部门和组织的专业特长,使多学科更好地融合,是有效预警、防范危机,实施各类应急预案的基础,更是政府应急能力建设的重要内容。
（2）建立由各部门人员组成的新闻发言人队伍,注重培训,使政府与公众有效沟通,保证信息的客观、科学、及时,把握分寸,有效引导,使权威信息引导社会成员,使有所预防和免于伤害。
（3）充分利用各类媒体,建立政府、灾害预报防御部门与新闻媒体的沟通机制。
一是建立新闻媒体应对突发事件的播发规范和制度,及时有效规范地播报各类预警预报信息;
二是完善信息搜集、传播的途径和机制,把自然灾害预报、预警信息和防灾减灾知识传播到可能受影响的企业、社区、农村、牧区,扩大预报预警信息的受众面。
要特别关注弱势群体的信息获取渠道的建设,利用电话、广播电视、手机短信息、宣传车等各种媒体和手段,通过公用通信网络向乡镇和街道、社区等基层单位延伸,并通过各种途径和方法,着力解决边远地区信息报告不畅通和预警信息发布的“瓶颈”问题,避免“雪上加霜”,降低自然灾害的损害。
5.加强应急管理的具体措施
①继续推进“一案三制”工作
以“一案三制”为核心内容的应急管理体系建设是一项利国利民的长期的系统工程，必须继续推进。
重点是：
深化预案，健全体制，完善机制，加强法制。
②深化应急预案体系建设
必须进社区、进厂矿、进学校、进农村，做好风险分析工作，做好应急资源的普查和整合，增强应急预案的操作性，建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系，加强应急预案的培训和演练。
③必须做好风险分析工作
④应当建立起各级政府、企事业单位乃至全社会的全面风险管理体系。
⑤必须做好应急资源的普查和整合。
各地、各部门、各单位要结合实际对各类应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查，摸清家底，建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑等数据库和调用（协调）方案。
⑥必须增强应急预案的操作性。
明确突发事件事前、事发、事中、事后的处置主体和责任主体，责任到人。
⑦抓紧抓好应急预案演练。
不要怕演练过程中发生问题，但要注意在演练时发现和解决问题。
六．结束语
综上所述,充分整合各种应急资源,组织建立政府及其有关部门、组织、企事业单位以及上级救援机构之间配合有力、运转高效的应急联动机制,是自然灾害应急管理的关键环节。
①明确应急管理各环节主管部门、协作部门、参与单位及其职责,实现预案联动、队伍联动、信息联动、物资联动。
依据协同性原则,预防、处置可能的危机,发挥各级政府、职能部门、专业部门的作用;
要依据合法性原则,依法、合情、合理地使用应急管理权和自由裁量权。
②建立不同部门、不同单位的协调机制,定期会商,及时研究解决应急管理工作中的重大问题。
依据科学性原则,充分发挥不同专业部门的优势,科学监测、科学分析、科学决策。
③建立接警、识别、应急决策、启动应急处理各环节的工作流程,依据程序性原则,落实责任,避免疏漏。
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升级会员 