大型活动保障卫生应急预案编制技术指导手册文档格式.docx
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预估、预想和预见越切合实际，越具体，预案的实际应用价值越高。
通常，应当对紧急事态的性质及原因；
事件可能发展的方向；
医疗卫生需求；
可能动用的各种卫生资源；
应对事件采取的针对性措施等方面做出相应的预见、预测和预计。
同时，预案的制定还必须为那些不可预见的特殊情况留有余地，以便在事情发生后能快速做出反应。
3、应急预案文件体系结构[2]
应急预案文件体系建议一般按照四级文件形式，应包括:
一级文件——总预案或称为基本与方案（EOP）。
应是总的管理政策和策划。
其中应包括应急方针、应急
（预案）目标、应急组织机构构成和各级应急人员的责任及权利，包括对应急准备、现场应急指挥、事故后恢复及应急演练、训练等的原则的叙述。
二级文件——应是对于总预案中涉及的相关活动具体工作程序（SOPS）。
应针对的是每一个具体内容、措施和行动的指导。
规定每一个具体的应急行动活动中的具体的措施、方法及责任。
每一个应急程序都应包括行动目的和范围、指南、流程表及具体方法的描述，包括每个活动程序的检查表。
三级文件——说明书与应急活动的记录（程序中特定细节及行动的说明，责任及任务说明）。
四级文件——对应急行动的记录。
4、应急预案编制应注意的问题
4.1应急预案编制管理工作中存在的问题
4.1.1应急预案质量低，操作性不强。
应急预案编制过程中存在抄袭或仿照他人已有预案，涉及到的原则性用语多，预案文体上下一般“粗”，主题不明确；
预案编制过程中因缺乏实事求是的态度故而可操作性差，与实际脱节；
有的预案执行主体不明确，且各主体的责任划分亦不明确，易引起具体操作过程中的责任混淆与执行不力；
预案文本拖沓繁琐、文字冗长，不具有简明扼要性特点。
4.1.2应急预案协调性和衔接性差。
预案内容前后矛盾、繁简无律，各部分内容衔接不紧凑，对所涉及部门之间缺乏有序协调。
如应急响应级别和响应行为衔接混乱；
有的预案没有征求部门意见和经过专家评审，预案之间衔接不够，导致发布后部门职责交叉，意见不统一，产生矛盾，直接影响到总体预案的有效贯彻落实。
4.1.3应急预案动态管理滞后。
应急预案编制和管理是一个动态完善的过程，需要预案制定和实施部门抱以高度的责任感对其进行不断反馈、修订、充实与完善，从而使其更加符合实际状况。
然而现实中，有些部门往往在预案制定后将其束之高阁，对预案内容的培训不足，演练欠缺，不能及时发现与修订预案中存在的问题，使得预案实际上成为一种应付上级检查的“摆设”，应急预案总体上显示为动态管理滞后的表现。
4.1.4应急预案与实际保障条件不相适应。
应急预案编制与管理中应充分考虑当地实际情况与应急保障条件（包括财力、物力与人力等各种因素），以防在应急预案正式启动实施时出现因保障条件不足而影响预案有效实施的状况。
如预案中涉及到的内容因实际财力有限而难以确保实现。
4.2应急预案编写应做到三个明确
4.2.1职责明确
应急预案所涉及的部门繁多，任务繁杂，并且各个部门所承担工作内容侧重点不同，具体工作内容又需要由部门间或部门内部人员独立或协同完成。
因此，在预案编制过程中，应切实避免部门以及各实施主体职责模糊，目标不明确等现象的产生。
明确职责就是必须在应急预案中明确现场总指挥、副总指挥、应急指挥中心以及各应急行动小组在从应急程序启动到应急程序结束整个���程中各自所担负的职责。
职责明确可以在应急事件发生时迅速形成统一指挥、分级负责、事事有人管的高效组织指挥和行动体系，避免互相推诿延误救援行动和避免现场总指挥因临时任用指派应急事件职责而可能导致的因用人不当或指派任务不当而造成整个应急行动效率低下甚至造成应急行动失败的严重后果。
4.2.2程序明确
程序明确包含两个方面的含义：
一是要尽可能详细地明确完成应急救援任务应该包含的所有应急程序以及对各应急程序能否安全可靠地完成对应的某项应急救援任务进行确认；
二是这些程序实施的顺序及各程序之间的衔接和配合。
明确程序可以保证应急指挥中心在应急事件发生后有条不紊地高效指挥应急救援，防止决定疏漏，避免太多的临时决定影响指挥的效率和临时决策失误可能造成的灾害扩大。
4.2.3明确能力与资源
明确能力与资源包含两层含义，一是明确现有的可用于应急救援的设施设备的数量及其分布位置；
二是明确应急救援队伍的应急救援能力，如救援队伍对现有应急设施设备的装备使用能力以及该能力对灾害的控制能力的评估等。
应急能力和资源的评估可以让应急指挥中心在应急事件发生时迅速果断地对是否有足够的资源来执行应急预案；
能否有效控制事故的进一步扩大作出评估，在第一时间决定是否申请外部环境支援，最大限度地避免灾害影响区域的扩大，是应急启动等级标准的重要参考依据。
5、应急预案编制步骤（具体流程见图3）
5.1成立预案编制小组
应急预案的成功编制需要有关职能部门和团体的积极参与，并达成一致意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。
成立应急预案编制小组是将各有关职能部门、各类专业技术有效结合起来的最佳方式，可有效地保证应急预案的准确性、完整性和实用性，而且为应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。
5.1.1预案编制小组人员构成和职责
预案编制小组应由卫生应急保障相关行政人员、专业技术人员和专家以及活动组委会人员等组成。
一般包括：
卫生行政部门人员和领导、与卫生保障工作有关的其他行政部门的人员（如：
公安、交通、通讯、财政、民政等部门的人员）；
医疗机构、疾控机构、卫生监督机构和卫生检疫机构的技术骨干；
从事卫生应急工作及相关理论研究的专家；
以及大型活动的组织者和协调者。
预案编制小组应明确各自的具体职责，确定小组领导，明确编制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。
预案编制小组内的各成员要保持良好的交流和沟通，明确工作任务和目标。
通常有卫生应急行政部门作为预案编制小组领导，负责组织和协调预案编制实施，专家负责预案的撰写，各技术人员和其他相关机构提供预案编制所需的资料和信息，同时对预案内容进行评定和修改。
预案编制小组在开展预案编制工作时，应先对资料进行初步的收集和整理，并对曾发生事故灾害应急救援案例作回顾性分析。
收集的资料主要包括相关法律法规、应急预案、技术标准、国内外举办同类大型活动的案例分析。
这些资料常见的来源是国家和举办地发布的法律法规及未发布的一些灰色文件、CNKI、万方等中文数据库、Pubmed数据库、各地举办大型活动制定的预案等。
5.2风险评估和应急能力评估
为了准确策划应急预案的编制目标和内容，应开展风险险分析和应急能力评估工作。
5.2.1风险评估（具体流程见附件）
风险评估是应急预案编制的基础和关键过程。
在风险因素辨识分析、评价及事件隐患排查、治理的基础上，确定举办地可能发生突发公共卫生事件的风险因素、事件的类型、影响范围和后果等，并指出事件可能产生的次生、衍生事件，形成分析报告，分析结果作为应急预案的编制依据。
具体流程见图2。
[1]刘家发,吕桂阳,朱建如.卫生应急预案的编制方法[J].
公共卫生与预防医学,2011,
22
（2）[2]邢娟娟.重大事故的应急救援预案编制技术[N].中国安全科学学报2004,14
（1）:
59
图2
突发事件公共卫生风险评估流程图
资料来源：
突发事件公共卫生风险评估技术方案
5.2.2卫生需求分析与能力评价（具体流程见附件）
依据风险评估的结果，对举办地已有的卫生应急资源和应急能力进行评估，明确卫生应急资源的需求和不足。
应急资源包括应急人员、应急设施（备）、物资和财政资源等；
应急能力包括人员的技术、经验和接受的培训等。
应急资源和能力将直接影响应急行动的快速有效性。
预案制定时应当在评价与潜在风险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效的应急策略。
5.3编制应急预案
应急预案编制过程中，应注重编制人员的参与和培训，充分发挥他们各自的专业优势，使他们均掌握危险分析和应急能力评估结果，明确应急预案的框架、应急过程行动重点以及应急衔接、联系要点等。
同时，编制的应急预案应充分利用社会应急资源，考虑与政府应急预案、上级主管单位以及相关部门的应急预案相衔接。
编制应急预案一般需要三步来完成：
第一步：
框架设计，包括提出预案整体框架设计和各级文件目录清单。
文件框架中应包括应急预案要素的所有内容，包括现有的文件、将要起草的文件以及它们之间的联系等。
第二步：
分工编制是编写应急预案文件的重要实际步骤。
首先应组成编制小组，落实各成员职责。
小组成员应由各方面的专家和专业人员组成，按框架设计和文件明确编制任务。
明确各阶段的目标和完成期限，并经常监督检查进度和完成情况。
第三步：
系统集成阶段，主要任务有两项:
一是把编写整理出的各类文件集成为一个统一有机的系统；
二是检查评估各级文件与同级程序中互相交叉、重复和遗漏、失误等。
5.4应急预案的评审与发布
5.4.1应急预案的评审（具体步骤见附件）
为确保应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案编制单位或管理部门应依据我国有关应急的方针、政策、法律、法规、规章、标准和其他有关应急预案编制的指南性文件与评审检查表，组织开展应急预案的科学性、可行性、行政管理需要的协调性以及应急组织适应性等进行严格审核评估等，涉及专业技术内容��聘请有关专家来评价和审定，取得政府有关部门和应急机构的认可。
5.4.2应急预案的批准发布
大型活动卫生保障应急预案的批准发布，应明确具有批准发布权的部门及人员，发布的范围、时间、人员，发布的时效性等。
应急预案经评审通过后，一般应由行政部门负责领导签署发布，并报送有关部门和应急机构备案。
5.5预案演练与改进
应急预案编制完成后，应该通过有效实施确保其有效性。
应急预案实施主要包括：
应急预案宣传、教育和培训，应急资源的定期检查落实，应急演习和训练，应急预案的实践，应急预案的电子化，事故回顾等。
预案下达后，应当组织机关和任务单位、应急分队人员认真学习预案内容，明确各自的分工、工作流程和相互关系。
并组织机关和任务单位、分队按照预案反复进行演练和演习，进一步熟悉预案、程序与方法，落实预案要求的内容。
在训练演习和实际应急工作中不断提高应急响应、现场处置、紧急救援能力，以及实战场景的感觉和心理适应。
同时，通过训练演习和实际应急工作，可以发现预案中存在的问题和不足，对预案进行反复修改，使预案不断完善。
6.
大型活动医疗卫生保障应急预案（综合预案）
国令505号《大型群众性活动安全管理条例》将大型群众性活动（简称大型活动）定义如下：
法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动。
但在本预案编制指南中，根据我国国情和指南使用者的实际情况，我们将大型活动的定义进行进一步的规范和细化：
1.租用、借用或者以其他形式临时占用公共场所；
2.
面向社会公众举办；
3.
单场次参加人员在1000人以上的群体性活动；
4.具有一定规模和社会影响的国家级或是省级活动。
因此，本预案指南仅针对有特定规模和社会影响的国家（省）级政治、经贸、文化、体育以及其他需要实施医疗卫生保障和突发公共卫生事件应急处置工作的大型活动，对于其他大型活动，仅具有指导和借鉴作用。
第一章
总则
第一条
编制目的
大型活动医疗卫生保障的综合应急预案，其目的主要是用于指导和规范活动期间日常卫生保障和发生突发事件时所采取的卫生处置工作，以达到维护健康，降低损失的目的。
因此，在描述预案编制目的时一定要做到简明、扼要。
示例1：
为指导、规范和做好大型活动期间的医疗卫生保障和突发公共卫生事件的防范及应急处置工作，保障大型活动参与人员的身体健康与生命安全。
确保一旦发生食物中毒、传染病、公共场所及饮用水、核化生等突发事件时，能迅速、高效地开展卫生应急处置工作，使突发事件造成的损失控制在最小范围内。
第二条
编制依据
本类预案的编制一般主要是在遵从国家法律法规的前提下，依据举办地的有关卫生应急和医疗救援等法规和活动组委会的总体预案要求和有关工作规章制度等制定。
示例2
：
依据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《卫生部大型活动食品卫生监督规范》、《举办地省级突发公共事件总体应急预案》、《举办地省级突发公共卫生事件应急预案》、《举办地省级突发公共事件医疗卫生救援应急预案》以及活动举办组委会的总体应急预案要求和有关工作规章制度等，制定本预案。
第三条
适用范围
预案的适用范围应包括预案针对的事件范围、适用工作范围和适用对象范围，各类预案有不同侧重，要根据举办活动的性质和规模来具体分析。
准确界定不同大型活动卫生保障应急预案的适用范围，有助于帮助卫生预案编制人员和卫生行政人员构建完整的预案应急体系，同时，也帮助预案的使用者更好的了解预案并制定相应的工作方案。
本指南中所针对的大型活动预案的适用范围可描述为：
示例3：
本预案适用于由省委、省政府及其有关部门举（承）办的具有特定规模和社会影响的全国（省）性政治、经贸、文化、体育以及其他需要实施医疗卫生保障和突发公共卫生事件应急处置工作的大型活动。
示例4：
本预案指导由市、县（市、区）举（承）办的大型活动的医疗卫生保障和突发公共卫生事件应急处置工作。
第四条
工作原则
大型活动医疗卫生保障应急工作的工作原则要明确具体。
如以人为本，依法规范、职责明确，统一领导、分级负责，条块结合、以块为主，资源整合、信息共享，依靠科学、反应及时、措施果断，平战结合、军民结合、公众参与等原则，应根据所举办的活动的具体特点和要求，选择适当的工作原则来指导有关工作。
一般可进行如下规定：
示例5：
大型活动医疗卫生保障应急工作应在大型活动运行指挥机构的领导下，坚持常态管理与非常态管理相结合，依托现行卫生应急体系，遵循以人为本、减少危害，预防为主、居安思危，统一领导、属地管理，快速反应、协同应对，依法规范，科学果断的原则。
具体如下：
（1）以人为本，减少危害。
切实履行政府卫生行政部门的社会管理和公共服务职能，把保障参与大型活动人员的身体健康和生命安全作为首要任务，最大程度地预防和减少突发公共卫生事件及其造成的人员健康危害。
（2）预防为主，居安思危。
高度重视公共卫生日常监督管理工作，做到常抓不懈，防患于未然。
增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共卫生事件的各项准备工作。
（3）统一领导，属地管理。
在省大型活动指挥机构的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，实行各级卫生行政部门领导负责制，充分发挥各医疗卫生机构的作用。
（4）快速反应，协同应对。
加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥大型活动接待单位的作用，形成统一指挥、责任明确、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急运行机制。
（5）依法规范，措施果断。
省及大型活动举（承）办地卫生行政部门要针对大型活动的特点，建立完善大型活动医疗卫生保障和突发��共卫生事件应急预案、操作规程和工作制度，对可能发生的突发公共卫生事件做出快速反应，依法、及时和有效地开展应急处置工作。
第五条
分类分级
在预案编制过程中，为了使应急管理和风险管控更具体化和针对化，预案编制人员需要依据预案的适用范围，以及事件的性质、规模、态势、行为方式、激烈程度、危害和所需采取的应对措施等，对可能突发公共事件的风险和危害程度进行预先的分级分类，一般依照《国家突发公共卫生事件应急预案》中的规定进行划分，由高到低划分为三或四个等级。
示例6：
体育赛事突发事件分级分类
Ｉ级：
出现大规模密集人员踩踏伤亡，或爆炸、火灾、体育场馆倒塌，或恐怖分子袭击、绑架人质等特别重大事件。
Ⅱ级：
出现大规模群体性事件、严重影响社会稳定的行为、多人伤亡或枪支、弹药遗失和危险化学物品泄漏等重大事件。
Ⅲ级：
出现群体性事件、人员伤亡等较大事件，组委会迅速启动应急工作预案。
Ⅳ级：
出现人员受伤、被困或数十人食物中毒等事件。
示例7：
文化活动突发事件分类分级
特别重大突发事件（Ⅰ级）：
已经或可能导致30人以上死亡（含失踪），或经济损失1亿元以上，或中毒、重伤100人以上的突发事件。
重大突发事件（Ⅱ级）：
已经或可能导致10-29人死亡（含失踪），或经济损失5000万元以上，1亿元以下，或中毒、重伤50-99人的突发事件。
较大突发事件（Ⅲ级）：
已经或可能导致3-9人死亡（含失踪），或直接经济损失比较大，或中毒、重伤30-49人的突发事件。
第二章
组织架构与职责
领导机构及其职责
为了更好的开展大型活动卫生保障工作，卫生行政部门应成立相关医疗卫生保障领导小组，全面负责大型活动医疗卫生保障的协调指挥工作。
领导小组为临时协调机构，下设办公室负责日常事务，大型活动结束后，领导小组工作自动终止。
领导小组办公室由地方卫生部门应急单位牵头负责，领导小组下设卫生监督组、传染病防控组、医疗救治组、应急协调组、物质保障组和监察组，并由相关单位牵头负责。
此外，在预案编制中应对各个小组的构成成员及各成员的工作职责给予明确规定，领导框架要清晰合理，横向和纵向上衔接顺畅，同时也需根据举办地相关机构内部的职责分工对在大型活动保障应急工作中的任务进行相应分配，确保各项工作都有具体的部门负责，信息通畅，运转高效：
1.各个工作小组职责（可依据举办地实际情况进行相应调整）
办公室职责:
负责相关的医疗卫生保障工作的日常组织协调和预案制定工作。
卫生监督组职责：
负责全市相关的卫生监督工作。
医疗救治组职责：
负责全市相关的医疗救治工作。
传染病防控组职责：
负责全市奥运的传染病防治工作。
应急协调组职责：
负责相关的突发公共卫生事件应急处置及反恐和预案起草工作。
物资保障组职责：
负责协调相关的医疗卫生保障工作的物资和经费的保障。
监察组职责：
负责监察相关的医疗卫生保障工作相关职责的落实执行情况。
2.卫生行政机构分工（可依据举办地实际情况进行相应调整）
大活动医疗卫生保障是一个负责的系统，除去上述临时小组之外，还需要相关卫生行政机构全体成员、处室等的支持，其要求和职能也应在预案中进行说明：
办公室：
负责卫生系统内部的安全稳定、与新闻媒体的沟通和新闻发布，负责各成员处室工作进展的督导。
规财处：
负责机关和直属单位医疗卫生保障工作所需物资、经费的保障和筹措。
应急办：
负责召开大型活动卫生保障应急工作会议；
组派联络组驻活动组委会协调联系工作；
做好突发公共卫生事件应对、其他突发公共事件医疗卫生救援的准备和处置工作；
负责领导小组的日常性工作。
法监处：
负责全省食品卫生、饮用水卫生、公共场所卫生和职业卫生监督执法等方面的工作。
妇社处：
负责健康教育工作。
医政处：
负责医疗急救、血液储备等工作。
疾控处：
负责疾病监测、有效开展疾病防控工作。
科国处：
负责实验室生物安全、国际交流合作领域的有关工作。
保健局：
负责重要保健对象的医疗保健工作。
专业技术处置机构及其职责
在预案专业机构的职责规范中，不仅是把常规的医疗职能进行强调，同时，对在大型活动举办期间的工作机制、承担的相应事件处置职责和应急状态进行规定。
一般专业技术处置机构因包括：
1、医疗机构：
主要负责病人的现场抢救、运送、诊断、治疗、医院内感染控制，检测样本采集，配合进行病人的流行病学调查以及应急医疗队的组建。
2、疾病预防控制机构：
主要负责突发公共卫生事件报告，现场流行病学调查处理（包括对有关人员采取观察和隔离措施，采集病人、有关人员和环境标本，环境和物品的卫生学处理等），开展病因现场快速检测和实验室检测，加强疾病和健康监测。
协助卫生监督机构对食物中毒等突发公共卫生事件进行调查取证（病人流行病学调查、现场快速检测、采样检验，并及时出具检测报告）。
上级疾病预防控制中心对下级疾病预防控制工作进行技术指导和支持。
3、卫生监督机构：
主要协助卫生行政部门对事件发生地区的食品卫生、环境卫生以及医疗卫生机构的疫情报告、医疗救治、传染病防治等进行卫生监督和执法稽查。
负责食物中毒等突发公共卫生事件信息报告，依法对现场进行调查取证（现场快速检测、采样送检，现场流行病学调查、现场监督检查），采取行政控制措施，对违法行为依法进行行政处罚。
上级卫生监督所负责组织实施全市性卫生监督工作，对下级卫生监督工作进行业务指导。
4、
检验检疫机构：
负责食品药品等的检验检疫工作，以及境外人员的健康筛查。
5、
采供血机构：
负责突发公共卫生事件受伤人员临床急救供血，建立应急采供血机制，加强对稀有血型献血者队伍的管理，保证血液安全、足量、及时供应。
专业队伍及其职责
在大型活动卫生保障中，不仅需要
升级会员 