农村社区权力关系建构.docx
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农村社区权力关系建构
农村社区权力关系建构
——一种善治的话语分析
汪小红
摘要】善治理论是２１世纪的重要前沿理论。
梳理善治基本内涵发现，我国乡村治理在迈向善治过程中存在困境：
宏观层面表现为国家体制主导的错位，国家主导乡村治理的权力边界问题亟待厘清；微观表现为农民主体性缺位，导源于后税费时代基层组织的角色转化对农民“原子化”过程的加剧，弱化了农民及其社会组织平等参与农村社会管理的地位。
农村社区权力建构必须凸显国家有限导向职能，提升农民的主体性地位，从而实现国家和公民社会权责的有效分化和整合。
【关键词】善治；农民主体性；农村社区权力关系；有限政府；角色互构
十七大报告则指出，要“……加快培养新型农民，充分发挥广大农民在新农村建设中的主体作用”，这不仅强调了农村社会发展的基本方向———建设新农村，同时也指出了发展的可能途径———提升农民的地位和作用。
然而，农民主体作用的发挥如何可能？
当农民被嵌入农村社区权力结构时，其主体性能否得到有效实现？
在权力关系的运作中，农民、社会和国家能否以及如何处于平等的博弈地位？
寻求这些问题的解决方案已成为贯彻新农村建设方针的内在要求。
“善治”理论作为一种对有效社会管理模式的探索，强调政治国家与公民社会两者结合的最佳状态①，为我国农村社区权力的建构带来了新的理论视角。
如何在乡村治理中达至政府与社会的良好合作的“最佳状态”，是当前我国社会主义新农村建设中亟待解决的重大问题。
一、乡村治理场域的善治诉求
（一）善治何为
善治即“良好的治理”，是一个旨在克服“治理”的内在缺陷和失效而被提出来的最有影响力的概念。
在本质上，善治是权力由国家向社会的回归，是一个还政于民的过程；在理论的渊源上，善治理论以治理理论为基础并对后者做出补充和完善。
作为对国家和市场双双失灵局面的一种补充机制，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而使公共利益最大化的社会管理过程。
因而一方面既继承了治理理论的基本价值理念，如“政府－－市场－－社会”的多中心合作治理模式；另一方面也形成了超越治理理论的价值取向②。
与传统的观点相比，善治理论下的政府角色发生了重大改变③，它既将公民社会与政府放在平等地位，认为二者都是公共管理合法权力的来源；也强调政府的有限性，认为良好的治理应将自组织作为第三方社会协调机制，弥补政府和市场的双双失灵；同时还强调了政府和公民的合作以及公民的积极参与，实现公共管理的民主化。
（二）乡村治理场域善治的特质
善治理论是对国家治理取向的总体性概括，具体到乡村治理场域应考虑到以下几个主要方面：
（１）民主性。
民主是善治的基本要义和乡村善治的合法性基础。
它在农村的实践中体现为多元主体（尤其强调权力弱势方的农民）的平等参与和治理过程的公开透明。
在乡村治理中所争取的“民主选１０５举、民主决策、民主管理、民主监督”，充分体现了善治理论的民主性诉求。
“四个民主”是我国村民自治的核心内容，也是衡量善治实现的深度和广度基本依据，四个民主的实现程度越高则越接近于善治的根本目标。
（２）合作性。
“合作既是目的也是手段，合作是协商的目的，又是实现治理的另一个目标“善治”的手段”。
④合作是实现善治的根本方式，它与民主性密切相关。
善治意味着公民促使政府并与政府一起共同形成公共权威和秩序，是政府与公民积极有效的合作。
“合作”是比“参与”更高级的互动形态，农民参与治理同农民与国家合作共同治理的内涵有别：
参与治理并不必然意味着积极的自觉行为和心态，但“合作”是一个建立在平等和正向的积极行为基础上，体现出农民在与政府博弈互动过程中的主体性地位。
因而，合作性是一个更能体现善治真实意涵的特性，强调了合作主体之间的平等互动和相互依赖。
（３）法治性。
法治性是善治的基本保障。
包括理念层面的合法性和制度层面的合理性两个层面⑤。
“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”⑥，善治的合法性体现于治理必须符合事物发展的客观规律和法治精神，治理系统的秩序得到认可并取得相应的合法性，合法性越高则善治实现的程度越高。
制度层面的法治性体现在政府制定和实施良好的法律制度并带领群众自觉遵守法律，其基本要求是依法办事、依法治国和管理。
乡村治理对善治的法治性诉求体现于对村民自治法等相关法律政策的解读和执行，既有法律赋予了农民在乡村治理中的主体性地位，但制度的实际运作上通常遭遇消解。
（４）服务性。
服务性是善治对政府的角色和功能的定位。
“迄今为止，人类已经发明了两种行政管理模式，即统治行政的模式和管理行政的模式。
……这场行政改革的未来，应当是指向一种全新的‘服务行政’模式。
”⑦服务性要求政府改变传统模式社会管理的“统治”特性，而转向为社会提供优质的公共产品和公共服务，对社会公共利益进行权威性配置。
乡村治理场域的服务性，要求政府在为乡村自治提供服务保障的前提下实现农村社会管理“行政———自治”关系的均衡。
（５）有效性。
有效性是对治理效果的评价。
它是政府部门利用其有效实施并推动集体行动的能力来满足社会对公共物品需求的结果⑧。
具体地说就是政府是否建立起一个设置合理、程序科学、管理灵活的公共管理机构，从而实现管理成本的最小化。
乡村治理场域的有效性是使用最节约的成本达到社会和谐，其目标是提升农民的社会福祉和完善农村社会能力建设。
乡村治理的有效性要求重构国家与乡村自治的力量，使之真正成为良性互动的关系，实现乡村公共利益的最大化。
二、善治语境下农村社区权力关系的困境
作为乡村治理的目标和价值追求，“善治”是现代民主条件下社会治理和谐有序的外化状态，也是一种类似于乌托邦式的人类所憧憬的和不懈追求的美好愿景⑨。
当前的乡村治理在通向善治愿景的路径上存在宏观体制和微观运作方面的障碍因素。
（一）宏观体制层面：
政府主导及其错位
（１）政府主导的实践逻辑
政府主导力量嵌入乡村社会的治理模式从建国伊始便已形成，迄今为止大致经历了“前村民自治时期”和“村民自治时期”两个阶段。
前村民自治时期是指１９４９－－１９８０年间，国家通过构建严密的组织网络体系，完成了土地改革、合作化以及人民公社化等重大政治步骤，将农村打造成极具“总体性特征”的社会，农民在政治、经济、文化等层面均处于被控制状态，乡村治理仅仅是国家权力对乡村社会的单向统治，农民的自主性无从谈及。
村民自治时期的实践体现出同样的逻辑。
家庭联产承包责任制使集体经济和组织名存实亡，农村社会出现政治权力“真空”、管理缺位等问题，出于农村社会秩序和自我管理的需要，内生了村民自治的制度萌芽，然而这仅仅是我国村民自治制度产生的一面，即“由下而上”的发端；村治的真正形成有赖于另一面即政府主导：
形成于农村的自我管理模式，只有在政府主导下才能确立其合法性，先后两部《村组法》的颁布实行正式确立了村民自治的法律地位。
总体看来，我国的村民自治不仅仅是农民自发创造的产物，更是国家与社会互动和博弈的结果，是政府主导下“诱致性的制度变迁”的结果。
（２）政府主导的现实困境
一方面，尽管“乡政村治”体制是国家民主化取向的结果，村民自治是国家对农民的一种民主承诺，但政策实践中却难免出现趋与避的尴尬境界。
“趋”是国家对赋予农民自我管理的理念追求，以民主化取向为价值目标来安排中国农村社会的政治体制；“避”是出于政治诉求和经济利益的考虑，政府偏离了“自我管理”的理念而更倾向于加强对乡村社会的１０６主导，国家有能力将其权力嵌入到所有可能的地方，处于权力的强势，而农民却处于相对弱势的地位，“农民并不能成为一种与国家分享政治权力的自主力量……农民的民主实际上是一种‘领导下的民主’，农村的自治不过是‘人治下的自治’。
”
另一方面，政府主导在农村的运作事实上已经导致乡村治理走向低效。
政府主导乡村治理的后果凸显于乡村社区权力结构的异化状态，这同时表现在乡村基层组织关系的不和谐与权力和权利主体地位的异化上，乡村关系在利益博弈的过程中冲突多于协调，权利主体互动过程中农民的主体性权力不能得到应有保障，难以实现法律层面预期乡村治理的“应然”效应。
乡村治理中的问题一定程度上是宏观政治体制的困境在基层农村中的现实反映，是党、政、社三方权力划分的困惑和功能开发的“瓶颈”在治理实践中的折射。
政府主导及相应的政治关联已经成为阻碍乡村治理迈向善治路径的体制性根源，成为建设社会主义新农村的制约因素。
然而，政府诱导制度变迁本身并不足以造成政府行为的错位，政府主导社会制度和政策的发展本身也并不是一个值得非议的行为。
相反，政府必须在法律、政治和文化等层面为制度的发展提供动力和基本保障。
然而，我国乡村治理的问题核心在于：
乡政村治制度确立以后，政府没有及时转换其角色而是将其控制性“主导”行为继续深入至制度在基层社会执行过程，超出政府行为的应有边界，从而引发政府主导下乡村治理的艰难前行。
（二）微观运作层面：
农民主体性的缺位
农民主体性是指在宪法和法律许可范围内农民在农村建设过程中的自觉能动性，包括自为性、自觉性、能动性和创造性等，是对农民主体地位的表示。
主体性缺失意味着乡村治理中的农民在与国家的互动中不能占据主动地位甚至“集体失语”，在博弈中处于权力的劣势。
农民在乡村治理中的地位缺失与善治的理论诉求明显不合，善治在本质上强调政府与公民和其他组织密切合作从而实现公共利益最大化的社会管理过程，但在治理的实践中农民主体性被忽视。
（１）农民主体意识的缺失———农民主体性缺位的内在表现
主体意识是农民对在当前新农村建设宏观背景下自身所应当担任角色及其权利（以及义务）的认知和态度，是一个偏向于主观层面的内在状态。
农民主体意识缺失有两种形式：
一是农民未能自觉意识到自身在乡村治理中应有的地位和权利，认为乡村治理是乡、村干部以及某些“能人”才能发挥作用的场域，而自己仅仅是被统治和管理的对象。
正如马克思所言：
“他们不能代表自己，一定要别人代表他们。
他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。
”瑏瑡笔者将此类型称为“无意识的主体意识缺失”。
二是农民明确知道自己在乡村治理中被赋予的法律地位和权利，但消费主义扩张和道德价值观的改变使他们在衡量政治参与的代价和获得经济效益时选择了后者，主动放弃政治参与的权利而成为乡村“无政治生活者”。
笔者将此类型称为“有意识的主体意识缺失”。
无知或者漠视，无论是哪种类型的农民主体意识缺失都造成了不能有效行使公民权的客观后果，破坏了“四个民主”的基本原则并造成乡村治理过程的合法性危机，约束了“善治”目标达成的实践基础。
（２）农民主体地位的异化———农民主体性缺位的外在表现
乡村治理场域各种行动主体力量的悬殊对比，彰显了农民主体性缺位的客观现状。
后税费时代的乡村治理与以往相比虽然权力结构产生变化，存在８种影响乡村治理状况的行动者，但未改变的是农民主体地位依然无法实现的境遇。
大体上可以将这八种行动者归为以下几种类型：
主导乡村治理的国家、治理角色消极转变的基层组织、诱发乡村治理无序化的消极力量、亟待发挥主体性的落单农民。
国家既是乡村治理中资源分配和制度安排的决定性力量，也是直接介入治理的“在场者”；农业税的取消挫伤了乡镇政府、村组织乃至村民组织等基层组织介入乡村治理的积极性，在向农村收取各项费用并借以“提留”等利益关联被国家新的政策割裂后，原本作为治理核心力量的组织要么主动脱离，要么被迫放弃，而将自己的职能定位在完成各项自上而下的任务上；农村社会的消极力量包括谋取非正当利益的强势农民和地方势力，他们的共性在于：
脱胎于普通农民但是比后者有更多的手段谋取非正当利益，是农村社会的“狠角色”，在农村公共资源和利益获取中占有不正当的优势。
农民的力量在国家在场、基层组织淡出、消极力量凸显这三重因素的共同作用下倍显微弱。
尤其是基层组织在农村社会角色的消极转变，使农村社会失去聚合力和组织化的推动力，将农村内部的离散１０７力量推向显性并导致农民原子化和无组织化。
普通农民的数量与其在农村社会中群体力量的对比明显失衡，也就是说，占农村社会绝大多数的普通农民未能占据乡村治理中相应的主要地位，相反却表现出严重的“无力感”。
他们失去了权力的组织化归依，也缺乏建立自组织的能力从而成为乡村社会中的落单者，农民主体性地位缺失在乡村治理中的有效“嵌入”产生了直接影响。
在与前三类行动主体的互动博弈过程中，缺乏组织和集体行动能力的农民在主体性地位缺位问题上愈演愈烈，与善治所期待国家与社会良好合作的憧憬渐行渐远。
政府主导的错位和农民主体性的缺位，在本质上损害了乡村治理对善治目标的追求，成为实现善治的绊脚石。
政府主导的治理模式因其自身所具备的强势地位压制了农民自为、和创造能力的发挥，因政府主导所致制度性超载的“制度过密化”，形成了国家政权对农村社会治理的过度嵌入性问题，从而使农村和农民的政治适应性疲乏，危及治理效果的提升；后税费时代农村基层组织的消极淡出事实上使农民逐步“去组织化”，成为乡村场域行动主体中的落单者，从而失去与国家平等合作的载体；在国家权力渗透之外的有限空间，原本属于农民主体性发挥的场域却为农村社会的灰色势力（或狠角色）所控制，有限的权力空间再一次受到挤压和剥夺。
上述种种现象在根源上导致农民主体性地位的缺失，农民在乡村治理中的境遇中既不能体现出基于自身角色的民主性、合作性诉求，也不能反映出基于政府角色的服务性、有效性诉求，却恰恰在相反的一面预示着现有治理方式的合法性危机。
三、推动善治进路的探讨
善治语境下农村社区权力关系的建构，需要充分关注到权力关系各方的角色和责任体系的构造。
乡村治理迈向善治的进路既受到了体制性根源的约束，同时也受制于政府合作对象的农民及其自组织的发展水平，在二者共同作用下不合理的农村社区权力结构彰显无疑。
农民当前的政治文化水平和组织水平尚不足以保证其在同国家的合作博弈中处于对等的利益状态和平等的话语权，农民合作精神缺乏以及善分不善和的心理不利于农民群体的利益整合和组织化的形成。
在乡治理实践中政府的“退”与农民的“进”也已成为善治目标达成的现实需求，然而政府在多大程度上的“退”和农民在多大程度上的“进”仍是一个有待探讨的话题。
公民社会的形成对善治至关重要，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。
首先，是政府由主导角色向有限性导向角色的转变，这是对政府自身功能重新界定的过程。
农民主体性在乡村治理场域的缺失不能不说是政府原有“管制”型治理取向的后果，在后税费改革时代的政府主导乡村治理成为“善治”目标达成的瓶颈性因素；然在质疑政府主导的同时，我们也关注到政府在乡村治理中的“抽离”直接引发了乡村社会真实的失序状态。
政府在乡村治理中既不能全面控制也不能置身事外，而必须在“管制”和“抽离”的两极行为中寻求乡村治理的最佳平衡点，进而推动我国新农村建设的远景目标。
在乡村治理的权力场域，应充分发挥“有限政府”的职能，扮演好政府公共服务型组织和指导型组织的角色，为治理中各方权力的运作提供基础设施、法律框架乃至制度安排等外部运行环境，通过政府合理的导向行为推动社会向既定目标有序前行。
其次，政府应着眼于农民主体性的提升和主体地位的获得来培育新型农民，这是发挥有限政府导向功能的具体表现，也是提升农民主体地位的迫切要求。
乡村治理达成善治目标的努力，是国家与社会共同良好合作的可能结果，它不仅依赖于政府治理职能的有效实现，同时也更依赖于农民主体作用的形成和实践，培养和发挥农民主体性应在以下方面做出推进：
一是加大农村社会经济发展的步伐，保障农民参与基石。
农村社会经济的发展是保证农民参与乡村治理实现农民主体性地位的基本保障，也是充分实现政治民主的物质基础。
物质需求是人最基本、最核心的需求，物质需要的满足是个体追求个人价值、社会地位及至社会权利等高层次需求的前提。
物质需求的满足使得身处经济发展的农民由于多元利益分化而产生不同的利益需求，作为“经济人”的自然本性在无形中会促成他们对自身利益的表达、诉求和维护以期能影响政府决策。
因此在调整优化农村产业结构、拓展农民经济来源、丰富农民物质生活、完善农民权益保护地基础上，以经济增长促成农民参与民主政治建设是善治目标达成的基本路径。
二是尊重农民的意愿和创造性，调动农民参与动机。
乡镇基层政府工作人员在落实乡村治理政策时，出于体制惯性仍然将农民单纯地视作被治理的对象而忽略了法律赋予的治理主体的一面，将乡村关系中的“指导———协助”性质诠释为“领导———被领导”，削弱甚至剥夺了农民在乡村治理中的话语权１０８和新农村建设的主动权，压制了农民发挥主体性的动机。
善治的实现有赖于政府部门将农民群体视为合作的对象和治理的主体，在日常的行政性服务工作之外，还应将工作的一部分重心放在向农民真正参与治理过程提供引导性支持上，抛弃对农民的束缚性工作心态。
积极回应农民在治理中的意愿和创造性并予以法律许可范围内的支持，调动农民参与治理的动机，为善治的实现铺垫坚实基础。
三是培育农民公民意识，树立现代民主政治思想。
作为新农建设主体的农民存在惯性畏惧的心理弱势，缺乏公民社会必备的公民意识和民主理念，这是导致治理低效的重要原因。
农民自身在培养公民意识、树立现代民主思想方面是无能为力的，必须依赖外在的教育、宣传等力量的引导下逐步培养其自主观念、建立其主人翁意识、权利意识和法律意识，实现农民政治参与的自觉性，让政治参与成为农民内在心理的自然欲求。
其最终目标在于实现从依靠外部力量的强制整合转变为根据农民内在需要而生成的自主整合，实现农民在乡村治理中的主体性。
四是建立农民草根组织，提升农民组织化能力。
如上文所述，无论是“无意识”还是“有意识”的主体意识缺失，都客观上造成了原子化的农民在农村社会公共事务中难以发挥其主体性。
强烈的小农传统背景使他们缺乏“乡政村治”体制下所需的公民意识和建立农民自组织的能力，而作为理性考虑下对政治参与代价的衡量，同样使部分权力主体放弃自身的政治诉求。
因此，建立起一个充分发挥农民主体性的公民社会，建立起真正实现农民话语权的农民自组织，其基本要求是政府部门在提供宽松的政治环境、规范的资金扶持、明确的制度保障方面有所作为。
四、简论与结语
善治是新农村民主建设的价值内核，对新时期农村社区权力关系和新关系的建构提出了新的要求。
“正如英克尔斯指出的：
那些先进的现代制度要获得成功，取得预期依赖运用它们的人的现代人格和现代品质。
”瑏瑣作为良好合作并达到最佳合作状态的合作双方，农民及其自组织必须与国家享有同等的话语权，换言之，农民必须具备与国家平等对话的资格和能力，而不是国家高高在上、农民维诺是从的关系模式。
善治理念下后税费时代新农村建设实践中的农村权力关系的建构，应聚焦于各行动主体在农村权力结构中地位的回归和复建。
在治理中实现政府有限导向角色与农民主体性角色的互构。
一方面，乡村治理场域中的农民不是完全的被动的行动者，国家政策和法律制度已经赋予了他们参与治理的合法地位。
但如前文所析，以村民自治为核心的乡村治理模式在实践中遭遇了制度缺失乃至制度曲行的局面，只有在政府将践行“还权于民”、“以民为本”的执政理念融入有限导向的功能定位时，农民的法律地位和主体性才有实现的基础。
另一方面，有限政府的形成并不是一个自觉和自致的过程，而是一个基于政府与社会、公民以及自治组织博弈的过程，其形成必须有强大的社会、高素质的公民、健全的社会组织为前提。
农民主体性角色和政府有限导向角色只能在相互制约又相互促进得模式下才能顺利推进，这种互构是乡村治理迈向善治的必然选择。
注释:
①俞可平：
《治理与善治》，社会科学文献出版社，２０００年版，第８－９页。
②颜佳华，王升平：
《论善治理论在我国地方公共管理中的适用性》，载于《北京行政学院学报》２００８年第１期。
③沈华荣，周义成：
《善治理论与我国政府的有限性导向》，载于《理论探讨》２００３年第１期。
④高秉雄，张江涛：
《治理理论的内在紧张》，载于《江汉论坛》２０１０年第１１期。
⑤丁宇：
《论善治的基本诉求》，载于《江汉论坛》２００９年第１０期。
⑥［德］哈贝马斯：
《交往与社会进化》，重庆出版社，１９８９年版，第１８４页。
⑦张康之：
《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社，２００２年版，第６页
⑧世界银行．《１９９７年世界发展报告：
变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，１９９８年版，第４１页。
⑨靳永翥：
《由“良政”向“善治”的跨越》，载于《理论导刊》２００９年第１０期。
[10]叶富春：
《村民自治的历程、意义与问题》，载于《哈尔滨学院学报》２００３年第５期。
[11]《资本论》，第１卷，人民出版社１９６４版，第８３０页。
[12]贺雪峰：
《论乡村治理内卷化》，载于《开放时代》２０１１年第２期。
[13]吴晓燕：
《从文化建设到社区认同：
村改居社区的治理》，载于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》２０１１年第５期。
来源:
中国农村研究
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