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当代俄罗斯地方自治制度的形成与古老的公社传统存在内在关联，自发形成的公社与现代的地方自治有很多相似之处，公社是地方自治的原生态形式，地方自治较多地秉承了公社的一些优良传统并受到了它的启示，在现代地方自治制度构建中不可避免地带有公社传统的因素。
（一）公社形成的原始动因与地方自治建立的初衷
俄国有悠久的公社传统，公社的产生源于人与人之间血肉相连的需要，这是自然经济状态下生产力发展低下的必然结果。
为了生存下去，必须结成人与人紧密的共同体。
在形成机制上，公社是自发形成的，“公社是由生活在同一个区域、共同拥有土地的一个或几个村落的农民和城市的部分或全体居民，为着共同的利益而结成的社会联盟”[1]。
这里所说的“共同的利益”是多方面的，既包括共同的生存生产生活需要，也包括共同的安全需求和公共事务的管理。
因此，在公社形成之初，“促使农民和市民结为公社的是共有制，是协作生产，是共同承担国家税收并承担在公社地域内犯罪的责任，是司法权利，是宗教生活，是自卫的需求，是对闲暇时间的合理支配，是互帮互助以及其他同群体利益相关的因素。
”[2]公社是农民与市民赖以生存的组织结构基础，最基本的物质生活条件都是从公社中获得，因此在俄国“对农民和市民而言，公社是其最基层的社会团体，他们从出生到死亡都是公社的成员”[3]。
在俄国，无论是农村公社还是城市公社一概被称为“米尔”。
实际上“米尔”一词还有更多的含义，如“世界”、“民众”、“安宁”及“和睦”等。
18世纪前，几乎每个农民公社及工商公社中主要从事农业的居民，基本上能做到自给自足，他们几乎不依赖外部世界而独立存在，因为他们基本上能自行满足内部的物质和精神需求。
现在俄罗斯实行的地方自治，是一种居民自治形式，区别于民族自治。
地方自治以居民居住的一定行政区域单位为基础，通过地方自治机关自主地解决地方事务，这是地方自治制度建立的初衷，因为地方自治机关可以比中央管理下的国家机关及其工作人员更好地实现提高居民生活水平的任务。
作为地方自治基础的行政单位包括区、市、市辖区、镇和村，处于国家的最基层。
在这些行政单位，由居民直接地或者通过自己选举产生的地方自治机关行使自治权。
地方自治与公社自治不同之处在于，地方自治作为社会生活民主化的一种形式，由宪法确认，同时受到国家法律制度的保护，是国家通过法律有意识地构建起来的，通过发挥地方权力的积极性，达到有效解决地方问题、缓解中央权力压力的目的。
公社自治是自发形成的，后来才逐渐注入国家权力的因素。
（二）公社的组织结构与地方自治机关的构成俄罗斯的公社包括两大部分，即农村公社和城市公社，这两部分又分别由两个级别构成。
在19世纪中叶前，农民以某个居民点（村落和村镇）为单位结成村级公社，几个居民点联合在一起形成乡的行政单位，由此结成的是乡级公社。
18世纪末期，城市的部分工商业居民结成城区公社，城市的各个商业区联合在一起便形成全城公社。
两个级别的公社都属于自治组织，因级别不同其权限范围也存在差异。
与全乡和全市相关的行政和财务事务以及重大案件，一般归乡级公社和全市公社管辖：
面所有不在乡级公社和全市公社管辖范围内的大事小情，不分行政、财务和司法，只要同该村、该城区有关，村级公社和城区公社都要一一过问。
在此情况下，绝大多数事务自然都是由村级公社和城区公社来处理的。
现在俄罗斯地方自治由居民直接地（举行地方公决）或者通过选举产生的地方自治代表机关和地方长官实施。
各联邦主体内的地方自治机关分为两大类：
一类为市、镇、村居民点的地方自治机关，一类为区、区级市的地方自治机关。
由于俄罗斯地方自治制度仍然处于发展完善时期，各联邦主体对地方自治的实施也存在很大的差异，有的联邦主体仅在区（市）一级实行地方自治，市、镇、村居民点不实行地方自治；
有的联邦主体在区（市）和市、镇、村居民点两级都实行地方自治[4]。
在实行两级自治的区域，两级地方自治机关的法律地位是平等的，不存在领导与被领导的关系。
由于市、镇、村居民点面积小，作为最基层的行政区域单位，其地方自治机关仅有权自主地处理居民的日常生活事务。
区级的地方自治机关有权自主地解决地方性问题和管理地方财产问题，而且负责国家委托的事务。
同时，它还可以从全区域出发，沟通各区辖市、镇、村居民点地方自治机关的关系，向它们提出各种建议。
（三）公社职能的完备与地方自治的积极作用在传统体制下，国家与公社中的个人不产生直接的联系，政府行政机关常将乡级公社和城市公社当作基层行政机关加以利用，不与个人，只与乡级公社和城市公社保持着直接的联系。
但基层行政机关在借助于村社履行职能时，政府行政机关既无精力也无手段对其进行有效控制。
这种状况产生的原因在于，“俄国人始终认为，一旦享有了控制权，就应当承担起关心、帮助和庇护被控对象的责任”[5]。
当时的国家实在没有精力对地域辽阔的疆土进行面面俱到的管理。
因此，在国家与公社的关系上，政府一贯承认公社的自治权，政府的监督几乎等于零，公社的领导人、负责人由公社大会选举产生。
农民或居民与国家机关、其他公社以及任何一个公社之外的个人之间的联系都是直接通过公社或公社领导人来实现的。
因此在功能上，公社是国家同其他群体联系的纽带，是个人与其他群体联系的桥梁。
公社的领导人充当着向导的作用，把政府的各项规章制度引人公社，借以确立与国家相符的社会秩序。
同时，公社领导人也是信息员，负责向政府行政机关反映公社的要求和愿望，以供政府在制定政策时参考。
另外，公社领导人还是民众和当政之间的中间人[6]。
在16世纪前，公社的自治权并不具有坚实的法律基础，仅以民间的惯例为依据。
1525～1555年间，政府开始在法律上对公社的自治正式承认，将政府任命的官员全部撤掉，地方管理职权交给乡级公社和城市公社选出的代表。
由此乡级公社和工商业区公社作为习惯法的一项制度，被纳入到了法律认可并成文的国家制度体系，被视为真正的法人，依据法律享有自治权、担保权及支配私有财产权。
由此米尔成了自治的、公法的、同利益息息相关的社会联盟[7]。
到17世纪中后期，俄国从城市到乡村已经普遍存在一定的社会秩序，其基础是自治的公社。
此时的公社已经具有双重身份，同时承担着两种职能，一是非官方的自治组织，具有非法定的职能，其活动仅以传统习惯为依据。
二是公社起着国家管理基础环节的作用，具有法定的职能，其活动要以法律或指令为依据。
公社的双重职能决定了公社既要为生活在某一地区的人们服务，也要为国家服务。
这种情况的发生，主要在于国家无力在公社建立自己的独立机构，便利用公社已有的非官方结构使其履行国家职能[8]。
18世纪到19世纪上半叶，村社被迅速地纳入到国家管理体系，逐渐从以习惯法为主要特征的制度向以世袭领地和国家法为基本属性的制度过渡。
“在获得合法地位后，村社的生活被涂上了一层官僚化的色彩”[9]。
这种官僚化对农民具有积极的影响，把法治的成分引入到公社的管理之中。
因为，首先，它为社会秩序奠定了坚实的基础，将传统口头方式的管理变为以成文法律形式实施管理；
其次，当农村村社变成了由国家和地主认可的农民等级团体，农民便有了争取等级或团体利益的有力武器；
第三，对作为官方组织的村社应当承担的义务以指令和条例的形式作出明确规定的同时也限制了政府和地主统治者的滥用职权和恣意妄为[10]。
19世纪中叶，农村公社的发展达到鼎盛时期，这对农民与政府及皇室的管理机构、地主都起到了积极的作用。
公社的职能非常完备，主要包括以下9个方面：
（1）调节职能。
为保持村社内部秩序，处理法律管辖之外的、同居民生活有关的一切生活问题。
（2）生产职能。
在农产间分配土地，组织生产。
（3）财政一税收职能。
分配和征收国家和地方赋役。
（4）立法和司法职能。
在公社范围内农民之间的民事或一般的刑事犯罪依习惯法进行处理。
（5）警察职能。
维护村社内部的社会治安秩序。
（6）代表职能。
在地主、国家、教会和其他机构面前代表和维护个体农民及整个公社的利益等。
（7）社会保护职能。
依照习惯法帮助需要帮助的人，依照法律修建公共设施。
（8）文化教育及娱乐职能。
（9）宗教职能[11]。
地方自治在一定意义上受到公社自治与其职能的启示，希望充分发挥自治的积极作用，达到联邦制国家的目标。
当代俄罗斯地方自治的积极作用有表层与深层之分。
发达国家地方自治的实践证明，表层的积极作用在于地方自治能够更切合地方实际地进行管理与发展，由于自治机关接近居民、关心居民，在自己的职权范围内解决问题比国家机关更便捷。
地方官员在作出管理决定时并不是考虑抽象的公民，而是具体楼房里的居民或具体医院的病人。
”[12]因此，地方自治机关的负责人比国家官员更知道地方形势，更能够保证地方的发展。
深层作用在于地方自治可以进一步分离国家与社会，积极培育公民社会。
公社传统说到底是一种自治传统，公社应当成为公民社会的一部分。
但传统的公社组织过分地局限于内部的生产与生活，一直处于国家的庇护之下，没有真正成为公民社会的有机组成部分。
发展成熟的公民社会可以在国家发生危机时，社会能够提供很好的支持。
俄罗斯地方自治制度的建立与发展，在一定意义上是为公民社会的培育与发展创造条件，是在利用已有传统中的自治因素为新制度提供支撑。
二俄罗斯地方自治的演化与建构
（一）近现代俄罗斯地方自治的演化自俄罗斯的政体形式初步形成起，自治的公社便成为国家社会体制必不可少并且是不可分割的组成部分。
在16世纪前，公社为非官方的农民和市民的自治民主机构，16世纪后，国家虽然承担起一部分基层行政管理的职能，但个人特别是农民对公社的自发依赖关系并未改变。
长期形成的共同的生活原则一直被遵循，如村社的利益高于家庭和个人利益；
村社所有的公众事务都须征得大家的一致认可；
村社农民须维护集体，保持团结；
只要不违反传统和习惯，不违背村社的利益，每个农民都享有自主权等。
直到19世纪中叶以前，“俄国的村社仍是一个客观存在着的、富有生命力的机构，它能满足农民的需要，符合农民关于社会组织的理想”[13]。
19世纪末20世纪初，伴随俄罗斯的农奴制改革，地方自治在现实生活层面得以深入展开，同时理论研究也达到了前所未有的程度。
在亚历山大二世统治时期，农奴制改革达到了高潮。
1861年他签署了《关于农民摆脱农奴制依附地位的总法令》，赋予下层农民更多的自由，在此基础上，1864年进行了省和县地方自治改革，建立了地方自治局和城市杜马，1870年颁布了城市自治法[14]。
苏联时期，地方自治曾一度受到排斥，直到20世纪50年代自治概念才在苏联法学中重新出现。
这一时期的自治表现为公民对国家政治生活的参与和监督，强调地方自治与中央利益的一致性和上级机关对下级机关的领导权，组织上实行的是地方苏维埃和上级主管机关对行政机构的双重领导。
这一时期的地方苏维埃具有双重属性，既是归属于国家统一苏维埃系统的国家权力机关，也是反映人民利益的居民社会自治机关[15]。
俄罗斯现行的地方自治制度发端于苏联解体前的改革时期。
1990年苏联通过了《苏联地方自治与地方经济一般原则》法案，这是苏联历史上第一部有关地方自治的法律文件，以地方自治组织取代了过去的地方人民代表苏维埃的地位。
1991年作为苏联加盟共和国的俄罗斯通过了《俄罗斯社会主义联邦地方自治法》。
这两部法律虽然在属性上是社会主义的，但对俄罗斯现行的地方自治制度的最终确立起到了奠基作用。
（二）当代俄罗斯地方自治制度的确立与发展苏联解体后，俄罗斯继续进行地方自治的改革，1993年宪法对地方自治制度加以确认，并通过一系列的总统法令和法案进行地方自治的大变革。
1995年通过的《俄罗斯地方自治组织一般原则法》标志着地方自治制度的全面确立。
2000年针对实践运行中的问题，对《俄罗斯地方自治组织一般原则法》进行了必要的修订。
现行俄罗斯地方自治法律制度的建立以1993年宪法的相关规定为基础。
宪法对地方自治的规定包括以下几个方面：
第一，宪法将地方自治作为一项宪法基本原则。
确认地方自治机关是人民行使权力的一种组织形式，地方自治在其权限范围内具有独立性，明确规定自治机关不列入国家权力机关体系，并同时确认国家对地方自治负有保障义务。
第二，地方自治作为联邦体制的一部分，有一定的立法权限。
第三，明确地方自治的目的和方式，确定了自治机关的结构和职权范围及国家与地方自治的关系。
特别需要说明的是，宪法第8章第131条第1款规定，“地方自治在城市居民区、农村居民区以及其他地区要考虑历史和其他的地方传统，地方自治机关的结构由居民独立地确立”，这说明俄罗斯在确定地方自治机关的结构时，充分考虑到历史传统因素的影响；
1995年通过的《俄罗斯地方自治组织一般原则法》，对上述宪法规定进行进一步的细化和具体化，主要内容包括：
第一，明确实行地方自治的区域范围。
在州以下的市和乡村实行地方自治。
第二，规定了自治权的行使方式。
公民可以通过选举、召回代表和地方公投等方式直接行使自治权，也可以通过地方自治机关间接行使。
第三，地方自治机关独立于国家权力机关系统，但国家对自治机关负有帮助、保障和监督的职责[16]。
2000年对《俄罗斯地方自治组织一般原则法》的进一步修订增加了地方自治机关对国家的责任条款，在一定意义上使地方自治制度更趋于完善。
三困境与发展：
公社传统对现代地方自治的影响
地方自治制度是俄罗斯基于传统与现实的一种选择，在一定程度上是对古老公社传统的回归，期望通过返璞归真式的制度构建，在特有的历史文化之中寻找到国家发展强盛的基点。
历史的发展总是要经历否定之否定的过程，传统的规则与习俗虽然在一定程度上被法律所替代，但却不能完全从人类的生活中消失，还留存于人们的日常生活之中，有时其作用和被认可的程度可能还远胜于法律。
因此地方自治的发展与完善在俄罗斯法治国家的构建中必须面对来自于现实与传统的双重困境与挑战。
（一）地方自治是对公社传统的部分重建，具有更多的理想化色彩在整个帝俄时期村社对于中央集权的统治来讲具有无可替代的意义与价值，是国家最基层的稳定与发展的最为重要的环节，有着特定的历史文化背景。
在欧洲工业革命时期，马克思很看重俄国的农村公社，认为俄国所保留下来的专制国家、土地公有和农村公社三位一体的亚细亚生产方式将成为俄国跨越资本主义卡夫丁峡谷的客观基础。
事实上俄国十月革命成功地跳越了资本主义卡夫丁峡谷，但为什么在与资本主义的长期较量中却败下阵来?
按照马克思的本意来讲，人剥削人的资本主义制度可以跳越，但与资本主义制度连带的肯定成就不可跳越。
这个肯定的成就是指高度发达的商品经济和社会生产力、民主政治以及人的个性发展等等[17]。
在马克思看来，农村公社所固有的公有制与局部的私人占有制的二重性是公社强大的生命力的源泉，同时，这种二重性也可能逐渐成为公社解体的根源，即“或者是私有原则在公社中战胜集体原则，或者是后者战胜前者。
一切都取决于它所处的历史环境”[18]。
我们不得不为马克思的预见力与客观态度所折服，当代俄罗斯在社会转型过程中实行全面的私有化改革，私人古有土地成为主导方式。
加之政治体制、经济发展水平、人的生活方式及民族心理等众多因素都已经发生了根本的改变，公社没有了赖以存在的结构基础。
古老公社传，统已经长期中断，逝去的历史不会重演，失落的传统也无法重新轻易地拾起，因此试图通过恢复公社的积极成分，补上资本主义肯定成就这一课是需要时日的。
（二）自治的自觉性难以与国家权力相融合俄罗斯地方自治经过多年的发展与完善，在法律制度上已经相对完备，但实践中先进的法律制度很难与现实生活有机地结合，直接的表现有两个方面：
一是来自自治地方的抵抗，联邦主体的领导人不愿意执行俄罗斯联邦的法律。
二是国家难以提供真正的保障，国家的职权虽然下放到了自治地方，但却没有物质、财政的保证，连最起码的预算保证经常也只是空头支票。
更为重要的是，村社传统中的自治是自觉自愿的，与外在的强制关系不大，而当代俄罗斯的地方自治更多的是自上而下的当政者的一厢情愿和法律的强制，缺乏民众的理解与自治意识的支撑。
在传统中挖掘自治的资源，实现国家权力与地方权力的有效平衡，是最为迫切的。
在地方自治理论上，如果说学者们最初关注更多的是中央与地方权力的分与合的问题，那么现在，人们更多地肯定了地方自治团体作为一种公法组织，认为它同时具有自治权与国家委托的行政管理权的双重职权。
这与传统公社的双重职能是一致的，地方自治对于实现国家权力与地方权力的有效平衡具有积极的意义。
现在，理论的目光已经转向了自治的目的，人们更清楚地认识到地方自治以及区别国家权力与地方权力不过是为了更好地保障人民自治这一目的而已[19]。
在当前的理论研究上，人们更注重国家权力机关与地方自治机关之间的有效平衡问题。
关系地方自治根本问题的是国家权力与地方自治机关缺乏相互作用的合适机制，国家糟糕的财政经济形势，地方自治机关不能有效利用自身的行政与财经资源，地方上社会控制手段和公民社会自治形式的不成熟[20]。
这种状况就促使俄罗斯人在自己特有的传统中进行挖掘，试图能在公社传统中找寻一种既可以使中央与地方和谐相处，同时又可以使现代的地方自治有效发挥其应有作用的良策，从而把自治的自觉性与国家权力融合起来。
（三）当代俄罗斯自治意识恢复与觉醒一个国家、一个民族的强盛与发展必须依靠一种精神意识或者说民族灵魂，这是社会团结的支撑点。
俄罗斯的绝大部分社会精英历来把爱国强国的目标与本国历经几百年的民族文化等密切地联系在一起，并从中寻找发展的动力。
因此，俄罗斯人自古以来就有的传统的价值观应成为现实制度构建的思想基础。
地方自治制度有着深刻的民族传统渊源，这一渊源在本质上就是自古就有的公社自治传统，这一传统包含丰富的理论与实践资源。
公社强大的生命力在于它的自治性、稳定性，受国家权力的干预较少，能充分地发挥个体的积极性与参与热情，实现自我管理与发展.因此挖掘公社传统，充分发挥地方自治的积极作用，能够推进国家的现代化进程。
但长期以来，习惯于计划经济体制下被命令与指导的俄罗斯人对自治缺乏认识与理解，公社传统所塑造的普通民众的自治意识已经被历史撕裂，加之来自于中层官僚的消极抵抗，这成为当代俄罗斯地方自治发展的最大障碍。
根据社会调查统计，大多数俄罗斯人并不清楚自治对国家对社会对自己命运与生活的意义，就连许多联邦主体的行政首脑也反对地方自治，不愿意下放权力，划分财政与财产。
这与法治国家所奉行的“社会契约”、“政治协商”和“社会合作”等包含自治因素的生活方式还相差甚远。
国家需要一个发育充分与健全的公民社会，这是现代国家结构的支撑点，但当代俄罗斯的公民社会还很不健全，在实际生活中尚不能发挥应有的作用。
因此人们呼吁“在俄罗斯要发展公民社会必须从自治开始”[21]，自治不仅能够帮助国家和地方走出困境，同时“自治的发展将使人们真正地理解生活，居民将会变得积极”[22]。
真正的自治可以促进人个性的发展，使人的主体性地位获得提升，这也正是法治国家实现的前提。
自治意识的恢复与觉醒对于俄罗斯的法治国家、宪政民主制度等一系列政治理想的实现是至关重要的。
从俄罗斯法治国家构建的宏观角度看，其宪政实践十分重视地方自治的法律基础与历史传统问题，并进行了一些尝试性的探索。
在19世纪中期的改革中，村社问题成为俄国两大社会思想派别斯拉夫派和西欧派争论的焦点问题之一。
斯拉夫派认为村社生活制度体现了基督教人与人之间关系的最高理想，是一种理想的生活方式，对改革持保守态度。
西欧派则认为，村社制度是不合时宜的宗法残余，极大地抑制了个性的发展及其积极性和自主创造性的发挥，不能促使社会正常地发展，必须进行西化的变革。
这两派的争论涉及的是一个对公社传统的扬与弃的问题，是一个价值问题，与俄罗斯的现代化进程联系在一起。
当代俄罗斯的地方自治，是联邦制国家的一项重要内容，对国家的转型与发展具有非常重要的意义。
在历史与文化层面上对这项现代的制度进行价值定位，是对传统文化的尊重与继承，是在为俄罗斯现代化改革与发展寻求本土化的根基。
随着俄罗斯经济的进一步发展，地方自治制度的财政经济基础不断增强，我们有理由相信俄罗斯的地方自治将会有更大的发展和进一步的完善。
’[本文为教育部人文社会科学青年基金项目（批准号：
05JCZH025）和黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目（批准号：
11512058）的阶段性成果。
）（责任编辑向祖文）
注释：
[1][俄）米罗诺夫：
《俄国社会史》，山东大学出版社2006年中文版，第445页。
[2]前引书：
《俄国社会史》，第446页。
[3]同上书，第445页。
[4]刘向文、宋雅芳：
《俄罗斯联邦宪政制度》，法律出版社1999年版，第371页。
[5]前引书：
《俄国社会史》，第447页。
[6]同上书，第447页。
[7]同上书，第448页。
[8]同上书，第450页。
[9]同上书，第455页。
[10]同上书，第455页。
[11]同上书，第456～460页。
[12]杨心宇、（俄）谢尔盖·
沙赫赖等：
《变动社会中的法与宪法》，上海三联书店2006年版，第191页
[13]前引书：
《俄国社会史》，第477页。
[14]张建华：
《俄国史》，人民出版社2004年版，第108页。
[15]《法学研究》编辑部、黑龙江大学法学院编：
《俄罗斯法论丛》
（1），中国社会科学出版社2006年版，第184页。
[16]前引书：
《俄罗斯法论丛》
（1），第185页。
．
[17]参见张奎良《马克思的哲学思想及其当代意义》，黑龙江教育出版社2001年版，第154页。
[18]《马克思恩格斯全集》第19卷，人民出版社1963版，第450~451页。
[19]前引书：
《俄罗斯法论丛》
（1），第192页。
[20]前引书：
《俄罗斯法论丛》
（1），第193页。
[21]前引书：
《变动社会中的法与宪法》，第194页。
[22]同上书，第193页。
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